我国政策性金融研究综述，本文主要内容关键词为：政策性论文,我国论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政策性金融的概念与原理
目前国内对于政策性金融虽有国家金融、政府金融、制度金融、开发金融、特殊金融、财政投融资等多种提法，但其内涵基本相近。因此，本文主要介绍关于政策性金融的几种主流概念。较早使用“政策性金融”这一术语的学者白钦先将其定义为“是在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为，它是一切规范意义上的政策性贷款，一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称”①。瞿强(2000)将其定义为后发展中国家为了实现一定的政策目标而采取的手段，它主要通过建立政府银行或对银行体系的直接干预，以比市场或商业金融更优惠的条件，为特定的最终需求者提供中长期信用。谢汪送(1998)认为政策性金融是一个国家或地区在一定时期内为贯彻国家产业政策，实现宏观经济目标及社会政治需要而规定的具有特定政策意义的金融行为。还有一些学者把政策性金融看作是特殊的金融活动。杨涛认为政策性金融“是指在政府支持下成立、在法律规定的特定范围内展开业务、不单纯以追求盈利为目的、旨在促进国家经济发展和社会进步的特殊金融机构的金融活动”②。
政策性金融的原理主要回答政策性金融产生的客观依据和必要性等问题。在近年来的研究中，主要有资源配置折衷论、金融资源配置论、开发金融论、金融控制论和国家利益论等重要观点。
第一，资源配置折中论。政策性金融是在金融领域内把“政府”与“市场”两者对资源配置的作用进行“折中”的具体应用。“当然，这种折中主义的结论并不否认政府或市场在某一阶段的经济思想居于主导地位”③。政府和市场是配置社会经济资源的两大宏观调控手段，单纯地运用其中一种手段来配置资源必然导致“市场失灵”或者“政府失灵”，多年以来的实践和理论都是围绕如何实现两者有机结合问题而展开的。事实上，政策性金融是既需要体现政府意图，又需要遵循市场规律的特殊的金融中介。
第二，金融资源配置论。金融资源被视为稀缺的国家战略资源，政府遵循经济有效性和社会合理性两个基本原则对其进行优化配置。在市场经济中的某些领域，商业性金融依据经济有效性原则而不愿融资，这些领域对国家整体经济利益和经济发展又具有重要意义，这时就只能通过政策性金融依据社会合理性来进行金融资源配置(崔艳梅等，2004)。“由宏观经济主体发动和引导、由微观经济主体积极参与，并主要由其按市场经济有偿原则展开，进而最终实现准公共产品的有效配置与及时提供，成为当代市场经济国家共同追求的目标。这种集宏观经济主体和微观经济主体于一身的经济主体，在金融资源配置领域中只有政策性金融或者说政策性金融机构才能担当和胜任”④。
第三，开发金融论。陈元(2004)认为，我国正处于转轨进程中，政府应当将高能量的国家及政府信用用于建设市场，以建设和利用市场的方式，实现国家的经济社会发展目标。开发性金融机构就是要以政府信用为基础，以市场业绩为支柱，将长期融资优势与政府组织协调和增信相结合、机构债券与金融资产管理相结合，以建设市场和市场化运作的方式，利用“政府入口、机构孵化、市场出口”的融资机制，推动治理结构、企业法人、信用结构以及项目现金流的建设，从而将国家、地方政府、金融机构的信用转化成企业信用，发育出不同类型的市场主体，不断发展健全市场规则，实现政府的经济社会发展目标。
第四，金融控制论。美国学者罗纳德·麦金农在《经济市场化的次序》中最早提出“金融控制”，指转型国家在经济市场化进程中，政府采取有效的政策工具，以实现非通货膨胀型的金融均衡以及向市场经济的平稳过渡。从20世纪80年代末至90年代初，很多计划经济体制国家纷纷向市场经济体制过渡，但除中国、智利等少数国家外，其他转型国家都遭受了沉重打击。反思那些受挫国家的教训，经济学家们认为，在经济市场化进程中，国家应当进行适当的“金融控制”。而中国的经济市场化取得成功的一个重要因素就是采取了政府主导下的渐进改革路线。可见，“金融控制”理论对我国的经济金融实践具有重要的借鉴和指导意义(陈雨露，2005)。
第五，国家利益论。在当前国际竞争日趋激烈、经济实力竞争日显重要的情况下，政策性金融有助于维护国家在对外交往中的整体利益(崔艳梅等，2004)。比如，国家介入进出口贸易，通过为特定产业和国别提供政策性金融支持，实现国家宏观调控目标，同时在我国入世的新形势下，可以根据世贸组织反补贴条款的要求，参照OECD的有关规定并借鉴国际通行做法，发挥国家信用机构的作用，为提高我国企业的国际竞争力创造更加平等的竞争环境。
二 政策性金融的功能定位
基于政策性金融的定义和原理，其功能既有与其他金融中介相似之处，也有其特殊的侧重。
一种观点认为，作为一种特殊的金融中介机构，政策性金融没有发行存款形式要求权，不是存款货币银行，简言之，除了一般不具备派生存款或信用创造功能，它具有其他金融中介应当具有的一切功能(白钦先，1998)。但也有学者提出异议，认为在特定情况下，政策性金融也有货币创造功能，即当政策性金融把来自于中央银行的再贷款运用到其业务活动中时，就具有货币创造功能(杨涛，2004)，因为再贷款是中央银行影响基础货币的重要途径之一。
另有观点认为政策性金融还具有作为体现国家政策性制度工具的特殊功能。白钦先(1998)认为，政策性金融主要发挥六项特殊功能，包括：对基础产业和农业的直接扶植及强力推进功能；逆向性选择功能；诱导性功能；扩张性功能；补充性功能；专业性服务与协调功能。杨涛(2004)提出，政策性金融的特殊功能具体体现在六个方面：支持农业发展；支持基础设施建设；影响国家进出口业务；支持中小企业发展；增进社会福利水平(尤其在住房和社会保障方面)；优化经济结构(除了财政政策和产业政策外)。黄河静(2003)提出，政策性金融不以利润最大化为经营目标的特点就决定了它不同于商业性金融的特殊功能，这些功能主要体现在政策性功能、诱导性功能、区域经济梯度整合功能、补充性功能等方面。
三 我国政策性金融主体与其他相关主体的关系
政策性金融机构在行使其经济职能过程中，必然会与社会金融运行体系所涉及的其他主体之间产生多样化的关联，这些外部关联是政策性金融本质特征的逻辑延伸所致，即既要体现“政策性”，又是一种“金融中介工具”。为了更加深入地认识这些外部关系问题，我们主要介绍关于政策性金融主体与政府(尤其是财政)、商业银行以及中央银行等之间关系特征的研究情况。
(一)政策性金融主体与政府尤其是财政机构间的关系
从政策性金融的产生和发展过程来看，它是为政府所有而且必须体现政府经济政策意图的金融机构，政策性金融与政府的关联是最为密切的。而政策性金融和财政作为两个通过不同渠道、方式来集聚和分配不同性质资金的工具，又在不同程度上体现着政府的意图，所以，财政机构又是政府各部门中最易与政策性金融形成冲突的关系主体。陈志祥(1997)提出，要防止政策性金融被财政化运作而导致资金分配低效率，政策性金融和财政应明确分工、各司其职。何正文(1998)认为，政策性金融与政府的关系体现在五个方面：政策性金融的存在是由政府决定的；政策性金融的资本和运营条件是由政府提供的；政策性金融的融资领域及职能范围是由政府规定的；财政部门要在一定程度上对其提供政策性金融的资金运营进行监督及管理；政策性金融在业务上接受相关政府主管部门的业务指导。
(二)政策性金融主体与商业性金融主体的关系
政策性金融与商业性金融的关系本质上反映的是对于金融资源的政府调控和市场调控两者之间关系。陈志祥(1997)认为，两者在金融资源配置主体、目标、业务范围、运行机制、资产及负债结构以及监管的主客体等方面都存在明显差异。何正文(2005)认为，两者的关系在本质上是平等互补的关系，二者相辅相成，共同使一国的金融体系整体功能得以实现，具体表现在两者的法律地位平等，业务范围互补，存在业务委托代理关系以及当商业性金融从事的业务符合政府的经济政策意图时政策性金融就会给予支持。白钦先、王伟(2005)认为，两者是一个完整的金融统一体中不可或缺的两翼，相互对称，彼此平行并列，相互补充而非相互替代，是平等协调合作的伙伴而非对立或从属的竞争对手；同时，两者的活动领域也是一个相对的不断变动与调整的过程，不同国家在同一时期或者同一国家在不同时期，两者的“界限”总是相对的。
(三)政策性金融主体与中央银行的关系
中央银行作为“银行的银行”，是一国金融体系内的最高监管主体。鉴于政策性金融具有很强的“政策性”并且由政府提供资金或担保，所以，中央银行对政策性金融具有一定程度的领导和监管职能，防止其滥用职权而使国家利益受损。陈志祥(1997)提出，虽然政策性金融与中央银行的关系相对松散，例如日本的“二行九库”均由大藏省领导，而不受日本银行直接管理，但这并不意味中央银行可以完全放任之，否则，政策性金融就成为“第二中央银行”，最终导致其负责的政策性业务与经营性业务之间的矛盾转化为调控者与被调控者之间的矛盾。
四 我国政策性金融运行中存在的问题及制度缺陷
虽然我国政策性金融机构近年来取得了显著的发展，但是运行中也出现了不少问题。从现有的文献来看，主要将问题及其根源归结为制度安排不合理或不完善。
第一，法律制度。国外的政策性银行大都是首先有独立、专门的立法，赋予其在政府支持的产业方向及范围内自主决策、自主经营、自担风险的独立法人地位，然后依法设立机构并依法经营，例如《日本开发银行法》、《德国复兴开发银行法》、《韩国产业银行法》等(李吉平等，2000)。我国的三家政策性金融机构成立至今，不仅没有专门的立法来保障和规范其运行，而且在其成立时国务院的批复文件也没有根据实际情况的发展变化而进行修订。当前我国政策性金融机构仅是参照商业银行的模式和法规、制度来进行管理，已经严重制约了政策性金融的发展(陆娟等，2003)。
第二，委托代理制度。在政策性金融没有分支机构的地区内，主要是通过委托商业银行的基层分支机构来代理的。在这个委托代理关系中，双方追求的目标存在差异，严重的信息不对称，缺乏必要的法律约束，就可能导致较大的道德风险，最终影响到政策性金融的绩效(牛晓健等，2003)。具体地讲，委托代理关系缺乏竞争性和选择性，代理行轻率放贷，使政策性银行信贷资产的质量大受影响；政策性银行的资金严重漏损，甚至被代理行和其他相关单位挤占挪用；由于结算传递渠道梗阻，各政策性银行总行对系统内各地区间资金的调度能力较低，资金闲置与资金匮乏并存、拆入资金与拆出资金并存，使政策性银行资金流动性较差，利用效率较低。
第三，筹资和国家财政担保制度。国外政策性金融大多由各国财政创立并依托于财政，政府都为政策性金融提供国家信用担保，享有准财政资信等级。此外，各国政府还给予政策性金融免交所得税、不分红利、利润全部留存、提供部分无息或低息财政借款、银行贴息等优惠政策，以及设立专项呆账准备金和定期剥离处置不良贷款等特殊制度保障。我国政策性金融尚无稳定而成熟的筹资机制，只能通过定向发行金融债券和向中央银行借款的方式来筹资，国家财政补贴很难及时、足额到位，积累资金能力很有限，而且至今仍无明确的立法保障(廖有明，2005)。我国政策性金融机构的筹资机制主要存在三个问题：筹资渠道单一，过分依赖债券市场；筹资成本过高，导致政策性金融业务利率倒挂；融资环节上对央行的依赖过大，可能会影响到央行的独立性(牛晓健，2004)。
第四，业务领域限定制度。发达国家政策性金融体系主要集中在经济开发、基础产业、农业、中小企业、进出口、住房、环境保护、社会保障和存款保险等业务领域内。我国的研究及实践中，对于政策性金融应在哪些领域发挥作用、如何发挥作用以及发挥多大作用等问题都缺乏统一的认识和明晰的法律规定(陆娟等，2003)。一些发达国家的开发性银行具有健全的银行功能，采用市场化和商业化手段完成政策性任务，近年来正由专业银行向综合银行转变，在传统银行业务基础上开拓资本市场业务，比如资产业务中，除贷款外，还开展投资以及担保、信用证、信贷保险等业务。相比之下，我国政策性银行业务单一，银行功能和业务过于狭窄(李吉平等，2000)。
第五，监管制度。从内部监督看，我国政策性金融法人治理结构不健全，内部审计和监察力量薄弱，致使某些政策性金融的不良贷款率很高，面临很大的信贷业务风险(廖有明，2005)。从外部监督看，中央银行有必要对政策性金融进行监督、指导和服务，包括对政策性金融的资金援助、人事调配以及通过利率政策、公开市场业务等间接手段来控制和管理政策性金融，但由于我国尚无专门立法进行明确保障，这种外部监督并未严格实施(庄辉，2001)。在政策性银行的监督协调机制方面，“目前，我国对政策性金融的监管工作，是由发改委、银监会、人民银行、财政部、审计署等部门分别从不同的角度对机构进行指导或监管，但是缺乏相应的科学化协调机制”⑤。
第六，风险管理制度。国外政策性金融主要通过构筑风险管理体系，保障贷款回收和防范化解风险，核心是建立可靠的担保体系。我国政策性金融本身的运作机制就存在导致严重金融风险的缺陷(李吉平等，2000)。政策性金融资金的来源及运用都是有偿的，但它又要体现政策性功能，其贷款投向必须符合国家产业政策要求，扶持那些商业性金融不愿贷款、经济效益差而社会效益好、贷款回收期长的项目，这种天然的内在矛盾性导致其重“政策性”而轻“盈利性”的经营倾向。此外，我国尚无相应的风险管理制度加以约束，贷款随意性大，对款项回收力度不强，责权利不明确，造成政策性金融资产质量低下，潜在金融风险很严重。
五 完善我国现有政策性金融体系的对策建议
第一，坚持推动政策性金融发展。这是因为我国实行了几十年的计划经济体制，加之市场经济体制所需的基础制度缺失，决定了政府在市场经济体制形成过程中，在相当长的时期内，不能仅限于扮演“守夜人”的角色，而应对完善市场规则、创造平等竞争条件、推进信用制度、改进市场失灵等方面负起责任。作为连接政府与市场之间的桥梁，政策性金融将责无旁贷地承担起这一职能(郭新双，2004)。
第二，实行“三行合一”式的政策性金融机构重组。持这种观点的学者较多，他们认为，根据当前我国政策性金融状况，实施“三行合一”机构重组，既能体现国家政策，又便于管理，实现社会资源的充分利用和优化配置。比如，刘世祥(1999)认为，可按业务设立职能部门，分经济区域设置分支机构，实施“三行合一”机构重组方案。即根据各种业务性质分类设置信贷管理部门，按省(市、自治区)设分行，按经济区域及业务量设地市(二级)分行和县支行等，将国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口信贷银行三家政策性银行合并为一家银行，统称为“中国(国家)政策性银行”，专门负责办理所有的国家政策性金融业务。
第三，努力推动面向综合性开发金融机构转型。中国人民银行研究局副局长张涛认为，由于我国宏观经济环境、金融环境、产业结构及市场需求等方面的深刻变化，我国政策性银行特别是国家开发行和进出口行，需要重新调整业务范围，面向综合性开发金融机构实施转型(程勇，2005)。虽然综合性开发金融机构仍具有部分政策性属性，但它比传统意义下的政策性金融机构向市场化方向迈进了一大步。二者的主要区别在于传统政策性机构(银行)强调按照国家指令办业务，然后国家兜底。综合性开发金融机构则强调自主经营，自担风险，市场化运作，商业上可持续，它的政策性属性主要体现在国家账户上。
第四，对现有三家政策性银行应本着实事求是、“一行一策”和保证现有政策性金融体系基本稳定的原则，适度调整其未来的市场定位，使其在不同领域以不同形式发挥作用。国务院发展研究中心金融研究所所长、《开发性金融理论与政策制度安排》课题负责人夏斌指出，对于国家开发银行，可以考虑允许其参照德国复兴开发银行、韩国产业银行的模式，建立综合性金融服务体系，开拓新的开发性金融领域；对于中国进出口银行，应继续保持和强化政策性，拓展在进口和海外工程承包、对外投资方面的服务领域，国家在资本规模风险化解、财政补贴等方面加大支持力度；对于中国农业发展银行，除了要调整职能、扩展业务范围外，更要将其纳入农村金融服务体系中统筹考虑其职能和地位，并解决好机制落后和风险控制能力低下等问题(单羽青，2005)。
六 完善我国政策性金融体系的其他建议
第一，建立住房政策性金融机构。荣九勇(1999)提出将国有商业银行的住房信贷业务剥离，组建住房银行(区域性专业银行)，以使房地产业得到足够的资金支持。至于房地产企业的一般存贷业务，可仍由商业银行经营。
第二，建立中小企业政策性金融机构。借鉴国际成功经验，结合我国国情，很多学者都提出应建立具有中国特色的中小企业政策性金融支持体系，以保障我国中小企业和国家经济长期、健康地发展。
第三，建立西部开发政策性金融机构。有学者提出通过新建专门的政策性金融机构(比如西部开发银行)来支持西部建设与开发，何德旭、姚战琪(2005)等则认为，可重组现有的开发银行西部各省的分支机构，整合其业务，在国家开发银行内部成立相对独立的监督管理西部开发信贷资金筹集和运用的西部开发专门委员会。
第四，将社会保障基金投入政策性金融运行。有学者提出由政策性金融来对社会保险基金进行专门的管理和投资(牛晓健，2004)，既可保证社会保险基金投资的安全性，又可将大部分基金用于社会公益部门，提高人民的生活福利水平。
第五，把邮政储蓄改建为储蓄银行，将邮政储蓄运用到政策性金融。
七 简评
当前，政策性金融的改革问题已成为继国有商业银行股份制改造之后的又一个热点，我国政策性金融已到改革的十字路口。然而，从已有的研究成果来看，还有许多问题仍未得到准确而清晰的解答，如：在我国已历经二十多年的改革开放、市场经济体系初步建立、商业金融体系得到较快发展的今天，是否还需要一个独立的政策性金融体系?是否还需要专门的政策性金融机构来实现政府的意图?能否通过完善对商业性金融机构激励的方式来诱导其行使政策性金融功能?政策性金融究竟应在哪些领域发挥作用?如何发挥作用?如何推动我国传统意义上的政策性金融向开发性金融转变?总之，面对不断变化着的实践，理论探索的任务仍远未完结。
注释：
①白钦先：《政策性金融论》，《经济学家》，1998年第3期。
②杨涛：《政策性金融理论与实践研究》，《中国社会科学院金融研究所IFB工作论文》，2004年(No．0004)
③谭庆华：《政策性金融的思想探源》，《广东金融学院学报》，2005年第1期。
④白钦先、郭纲：《关于我国政策性金融理论与实践的再探索》，《财贸经济》，2000年第10期。
⑤卢平、蔡友才：《构建农村政策性金融体系问题研究——我国农村政策性金融国际借鉴与改革思路》，《南京农业大学学报》(社会科学版)，2005年第1期。
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