功利主义与公共政策伦理：如何从冲突走向和谐，本文主要内容关键词为：功利主义论文,公共政策论文,伦理论文,冲突论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI:10.3785/j.issn.1008-942X.2009.02.002
戴维·伊斯顿认为，公共政策是“政治系统权威性决定的输出，是对整个社会所作的权威性价值分配”[1]4-5。政策分配的多少以及如何分配无疑最终取决于蛋糕的大小。因此，大多数国家在发展时往往坚持一种功利主义的价值导向，追求经济效益的最大化。我国当前社会生产力仍然比较低下，尤其是处于改革开放和现代化建设的攻坚阶段，经济建设的成败关系到社会、政治及其他一切因素的发展和稳定。因此，在公共行政实践中，践行功利主义的价值导向有其合理性。然而，功利主义本身存在着理论缺陷，以功利主义作为公共政策的价值导向，除了会导致一定的理论困境之外，由于其价值分配失衡，还必将导致严重的社会冲突。我们不得不承认，以功利主义为价值规范的公共政策对于效率确实是有一定作用的，但亦不得不指出，其可持续性和社会统筹性也是值得商榷的。所以，对于功利主义公共政策，如何“趋利避害”，是我们不得不思考的一个基本政策伦理问题。
一、功利主义构建的基础和基本原则
春秋时期的管仲曾说过，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”[2]657，也就是说趋利避害是人之常情。古典功利主义就是以这种趋利避害的人性主张作为其理论建构基础的。按照边沁的主张，“一切行为的共同目标……就是幸福……任何行动中导向幸福的趋向性我们称之为功利；而其中的背离倾向则称之为祸害”[3]115-116，简言之，功利“就是客观事物给人带来的幸福和快乐，或者使人消灾灭祸的那种特征”[4]43。追求快乐或避免痛苦无疑就成了驱动人们行为的动机甚至最终目的。然而，作为功利主义道德逻辑起点的人性并非单纯的趋利避害。按照密尔的主张，“具有感性欲望与理性能力的人才是道德标准的出发点”[5]。一方面，人天生具有感性欲望，即类似于动物的自然属性。因此，人天生就有自由地追求自身利益并实现自身目的的权利。另一方面，人在社会交互行为中必然要体现其社会属性，具有社会情感、道德意志和理性，并以之对自身的行为作出理性的分析、判断和指导，管制自身欲望，把利己的行为控制在社会和他人允许的范围内。这是功利主义道德标准的逻辑起点。
经典功利主义的基本观点主要表现为两个原则：(1)功利原则。边沁在《道德与立法原理绪论》中称，他发现了一条重要的规律，即趋乐避苦的普遍人性规律：“自然把人类至于两个至上的主人——‘苦’与‘乐’——的统治之下。只有它们两个才能够指出我们应该做些什么，以及决定我们将要怎么做……凡是我们的所行、所言和所思，都受他们的支配。”[6]210-211任何个人和社会都无法摆脱这一规律的制约。其理论建构最直观的经验感受就是个人的快乐或者幸福，或统称为“功利”。恰如边沁所指出的，“唯一能使人们清楚地看到自己所追求的行为性质的方法，就是向他们指出这些行为的功利或祸害”[3]115-116。因此，功利原则无疑就成了判断行为正确与否的最高标准。而其简单直白的方法，则是从后果是否最大限度地促进了行为所涉及的所有人的快乐之增加或痛苦之免除，来判断行为的正当与否，即后果论。(2)最大幸福原则。边沁指出：“功利原理……按照看来势必增大或减小的利益有关者的幸福倾向，亦即促进和妨碍此种幸福的倾向来赞成或非难一项行动。”[3]115-116快乐和幸福既是个人的人生目的，也是社会全体成员追求的目标，尤其是选择与评价政府行为的最终标准。就政府而言，一旦接受人民的委托，就意味着许诺以“有助于人们幸福的方式来治理人民”，且必须增进“最大多数人的最大幸福”，“最大多数人的最大幸福是正确与错误的衡量标准”[3]92，即最大幸福原则。
二、功利主义的政策主张
功利主义提出以最终效果是否符合“最大多数人的最大幸福”原则为其道德准则，其所指的幸福是一种社会意义上的整体幸福，即其所考量的乃是“组成社会之所有成员的利益之总和”。恰如西季威克所指出的，“如果经验表明，出于其他的动机而不是纯粹的博爱行为，能更好地实现普遍幸福，那么根据功利主义原则，我们选择其他的动机就更合理”[7]，也即普遍的幸福应该是功利主义行事的动机，而且必然是能够带来最大幸福的行为具有最高的道德价值。也正因为如此，“功利主义的鼻祖主要把功利主义看成是一个社会和政治决策的体系，并认为它为立法者和政治管理者的判断提供了标准和基础”[8]32，并以此解释政府公共行政道德合理性的伦理基础。而就公共政策价值规范而言，功利主义“是一种挑选何为道德正当、错误或义务的基本维度或标准的方法。基本的参照是产出或期望产出的相对利益量——也即决策结果的损益值”[9]157。
因此，功利主义的政策主张就主要包括两个方面：(1)政府决策与执行的基本依据都是政策的效果或效率，确切地讲，乃是决策结果的损益值。(2)对于政府的公共政策而言，“最大多数人的最大幸福”是正确与否的唯一衡量标准。
就公共政策伦理价值规范而言，功利主义表现出独特的理论优势：(1)其最大限度的检验原则作为一个判定标准，直白易懂、简单便利。(2)在评价制度和政策时，由于功利主义只对结果敏感，而不一味地依赖形而上学的命题，这就多少可以回避规范理论所面临的难题。(3)最后，功利主义是一种务实的理论，对结果的关注使它不受习俗和教条的束缚，表现出乐于社会改革和进步的倾向[10]。
三、功利主义公共政策的特征
公共政策伦理实质上是一种选择的伦理，既包括价值的选择，也包括利益分配方案的抉择。功利主义无疑只是诸多公共政策伦理价值观中的一种。本文把坚持以功利主义伦理观作为判断标准和规范的公共政策简称为功利主义公共政策。鉴于功利主义的独特价值体系，功利主义公共政策表现出明显的特征：
1.直观性。作为一种伦理价值规范，功利主义目的论认为，“道德评价的最终依据在于行为的效果或目的，其道德价值根本上依赖于它们自然倾向要产生的效果”[11]83。实际上，这种道德评价的行为者乃是依据自身直接的本能而作出直觉判断。就公共政策而言，其道德评价的最终效果无疑就是政策的效果或目的。随着政策科学化进程的加速，这种评价与判断自然越来越依赖技术化手段与数理统计。然而，在进行信息收集与判断、方案设计与抉择之际，其对政策结果的评判、取舍，仍然必须借助于决策者的自然倾向与直接本能。
2.经济性。快乐或者幸福作为人的直观感觉，不同的个体在不同的情境中必然产生迥异的感受。尤其是对公共政策的评价，功利的感受无法科学而精确地界定政策之优劣。因此，功利主义在进行公共政策的道德评价之时，不得不对快乐或幸福进行量化，借助经济指标进行功利的计算，使直观的快乐或痛苦的感受转变成具体的可量化的经济数据。马克思曾指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[12]82，借助于经济指标进行功利计算的公共政策的道德评价，在现实的政治活动中也是离不开利益的，必然表现出明显的经济性。
3.偶然性。如前所述，功利主义的道德评价依赖于一种行为者“趋利避害”的自然倾向和切身感受，其政策制定必须借助于决策者“苦乐”的经验感受，这种必须以欲望和倾向为前提条件的道德判断及手段随时都会发生改变，因为“任何依赖于欲望的原则也同样是偶然性的”[13]5-6。其次，虽然政策制定之直观感受简单直白，但其所感知的时间长度和空间广度都必然相当有限。因此，功利主义公共政策就不得不带上偶然性的烙印，且缺乏对社会长期发展规划的战略远见。
4.失衡性。功利主义强调功利是判断行为正确与否的最高标准甚至是唯一方法，其对功利精确计算的结果势必导致效率或利益至上。尽管其强调好政府应该谋求实现最大多数人的最大利益，然而由于政府决策者本身的功利感受，其无法排除自身利益诉求对公共利益诉求的干扰甚至侵害。而且，在价值排序上，功利的价值显然要优先于平等、民主、自由等普适的核心政治价值，决策者极可能为了功利的计算而排斥这些价值。因此，在现实的政策选择过程中，由于面临诸多“善”的价值，功利主义公共政策极可能失衡，并导致与其他核心政治价值的冲突。
而且，由于功利主义自身的内在逻辑缺陷，功利主义的道德逻辑规范及其指引的社会实践，在社会发展过程中也遭遇了重重困境。大量的研究及事实表明，功利主义作为一种政策伦理规范和标准，在现实社会中正在逐渐失去其道德和实践基础。特别是在今日中国，由于独特的意识形态、国情以及之前失衡发展逐渐累积起来的社会冲突问题，单纯地主张“功利主义伦理理论是公共政策的理论和实践基础”[14]，已显得比较片面且不合时宜。因此，我们有必要对其进行反思，并探求新的社会发展模式和路径。
四、功利主义的理论与实践困境
功利主义者试图构建一种系统性的伦理体系和道德判断标准，然而实际上，功利主义从一开始就建立在一个内在逻辑不一致的伦理前提上[15]346。如边沁就一方面主张个人利益是人唯一真实的利益，也是道德唯一真实的基础，强调个人利益实质上的优先性；另一方面，又强调个人利益与社会利益、公共利益的一致性，个人利益的实现就会达到公共利益的实现[16]33，这导致功利主义先天就存在不足。密尔则进一步主张，功利主义所指的幸福不是个人的幸福，而是他人的幸福，是一种社会意义上的整体幸福。以趋利避害的经济理性为人性基础构建的理论，却同时又要强调人性的利他，甚至牺牲自己的幸福利他，这在逻辑上本身就难以自洽。
除此以外，众多学者对功利主义的快乐或幸福的量化计算方法和证明等一直有所诟病。而且，功利主义公共政策在实践中也一直面临着一些难以超越的困境，其内在的道德价值体系和逻辑与现代民主社会的良好秩序存在必然的冲突，主要表现在：
1.功利主义强调最大多数人的最大幸福的同时，却无法保障所有人的权益，而且，可能会以牺牲少数人的权益为代价实现“最大多数人的最大幸福”。功利主义的显著特征就是以政策的结果，也即政策增进社会福利或者减少痛苦的多少，来判断政策的德性。但是这样的主张在实践中往往会碰到一些无法超越的困境，致使政府的公共政策不得不直面合法性和伦理规范性的诘难。
我们不妨作一个假设，假设某地方政府只有“诬陷”一个无辜者作为替罪羊，才能阻止一场严重的骚乱（在骚乱中，成千上百的人将被杀死）。根据功利主义的观点，无论是古典功利主义还是行为功利主义，从结果论的角度出发，要维护“最大多数人的最大幸福”且尽量避免对大多数人的伤害，该政府就必须诬陷无辜者。行为功利主义的创立者斯马特也曾指出：“不管行为功利主义……当他处于这种境遇时，应当得出非正义的结论……有时只好接受非正义。”[15]360-361也就是说，功利主义在坚持结果和效率导向的时候，即使面对非正义政策，也极可能诉求非道德的手段，坚持非正义的效用结果。而且，功利主义公共政策的不可靠还在于，它不能绝对确保正义的首要性和个体权利的神圣不可侵犯性。只要功利——甚至是“最广泛意义上的功利”——是决定性的根据，原则上，普遍福利就必定僭越正义，而不是确保正义[13]5-6。此时，由于实现了最大多数人的最大幸福，按照功利主义的观点，无疑是正当的。然而，以公权力牺牲他人权益，实现最大多数人的最大幸福，其本质是公权力对少数私权利的剥夺。这对于少数人而言，显然是极其不公平的。须知所有人都是平等自由的道德个体，任何政府都无权以非正义的方式剥夺任何人神圣的权利。因此，诚如威尔·金里卡所指出的，“功利主义的决策方式排斥了我们对于特定个体的特殊义务……这个问题源于功利主义的同一个根本缺陷”[17]43，这一点是功利主义决策方式所必须面对的最大挑战。
当前，我国的公共政策为了追求经济发展而忽略弱势群体的基本社会保障和生存问题，无疑即是功利主义公共政策所导致的苦果之一，这无疑是倡导构建和谐社会的人民政府当前不得不面对的政策与实践困境。
2.功利主义没有解决公平分配问题，其决策价值位序无法立足于当代社会。功利的结果或最大多数人的最大幸福在功利主义政策的价值排序中无疑是排在首位的。而正义只是一种次级的准则，在位序上显然要低于功利原则，且从属于功利原则。平等、自由、民主等现代社会所追求的核心政治价值亦不得不让位于功利原则。此外，功利主义的价值位序亦使其在追求政策目标之时，忽略程序正义及手段正义。正如威尔·金里卡所指出的，“功利主义的决策方式把本来不应该被纳入计算的偏好纳入了进来”[17]43，这亦构成了功利主义的一个根本缺陷。
而这样的决策价值位序也不得不面对实践提出的挑战，特别是地方政府为了实现所追求的政策目标，有可能会采取片面的非正义的方式，这无疑是相当可悲的。如2008年3月媒体报道的四川绵阳“会客厅”建设拆迁政策就是个典型案例[18]。唯政策制定者的目的是图，不计一切代价，不顾程序正义以及合法、民主等诸善价值，无疑是非常疯狂的政绩冲动。
可见，在没有解决社会公平问题之前，公共政策以结果为导向，理论上存在着明显的困境，实践上极容易导致失衡发展，其道德合法性很难实现逻辑自洽。而当前实践中，我们的政府片面追求GDP增长却忽略社会协调均衡的良性发展问题，以致公平分配已经成了困扰我们的一个最严重的问题，道德风险与社会风险越来越大。城乡、区域发展失衡，城乡居民收入比扩大到3.33:1，为改革开放30年来之最，亦是世界之最[19]；基尼系数达到0.47，超过国际公认的黄色警戒线，严重的社会排挤和社会剥夺感影响着公众的心理安全，群体性事件持续井喷式爆发，“10年增6倍”[20]。所有这些都表明，我们的社会已经到了矛盾沸腾的临界点，不能不引起决策层的反思。
3.功利主义容易导致对个人利益的过分追求和政府公共政策的自利性。虽说功利主义的主张是合理的利己主义，但是它把个人利益视为唯一真实的道德基础，这样的主张实际上与公共部门是难以兼容的。按照功利主义的主张，公共行政人员无疑亦是经济理性人，公共领域将必然等同于私人领域，在道德逻辑起点上与市场领域没有多少差别。而这与功利主义所主张的政府“以最大多数人的最大幸福”为己任存在明显的逻辑冲突。功利主义对个人利益的张扬，就社会个体而言，最终可能会导致极端的个人主义，为了自己的利益不择手段；而对公共行政人员而言，就是以权谋私，权力设租、寻租和权力资本化，寻求个人或部门利益的最大化。此外，以功利主义为基本决策价值规范，还容易导致政策短视而忽略社会长期发展效益，导致环境恶化、生存环境萎缩等诸多社会问题。
所有这些逻辑与实践困境，最终导致了古典功利主义的衰落，即使当代的行为功利主义或规则功利主义也面临着一些难以摆脱的困境。而这些困境无论在理论上还是实践中，仅仅依赖功利主义本身是无法解脱的，必须在更广阔的视野中加以解决。
五、功利主义公共政策的再思考
众所周知，自改革开放以来，我国基本上坚持以“效率优先，兼顾公平”作为社会发展和政策的核心原则。所谓效率，乃是单位投入与单位产出比，追求的是经济结果，即是功利的重要表现。因此，“效率优先，兼顾公平”原则实质上就是功利优先，而公正则从属于功利或公正仅仅是次级准则而已，这无疑是典型的功利主义伦理观在现实政策中的生动体现。
应该说，我国的经济建设在短短三十年间取得了举世瞩目的成就，功利主义政策居功甚伟。然而，我们亦必须看到公共政策长期坚持功利价值所带来的社会负面影响，特别是当前我们的社会发展已有从极端平均走向极端分化之危险。因此，很有必要反思功利主义公共政策，寻求理论完善以及社会优化发展的路径，消弭社会冲突，力求实现整个社会协调均衡发展。
1.公共部门必须超越经济理性人假设，明晰公共权力的公共性以及公共责任。恰如张康之教授所指出的，“经济人假设不适用于公共领域”，绝不能简单地以经济理性衡量公共行政人。首先，“政府发展到今天，已经进入了一个通过公共行政维护公共利益的时代，公共行政的基本宗旨就是维护公共利益，并通过对公共利益的维护而增强一个社会共同体的公共性内涵”，毫无疑问，承担公共责任是政府产生的根源，亦是最基本的职责；其次，“公共领域任何追求个人利益的行为都是不能够自发地走向合乎道德的结果的，即使有着严格的外在约束机制……所以，在公共行政的领域中，只有当行政行为发生的前提是道德的时候，才会有着道德的结果”[21]149-152。正因为如此，我们承认公共行政人员有自利的一面，但是任何时候都应当及时地纠正和制止政治家、行政人员的“经济化”倾向。而且应该促使公共行政人员公共信仰的形成，把公共事业作为毕生的追求和信仰。唯有如此，才能在强化外在制度约束的同时，强化内在的道德约束，实现外在制约与内在制约的结合；才能发挥行政人员的主体性，超越官僚制的束缚，履行公共责任，实现和维护公共利益。
2.必须实现功利主义政策向公平政策的转变。公共政策可以坚持功利主义的结果导向，但并不意味着公共政策始终都应该坚持功利主义的价值导向，并始终把功利价值置于社会诸价值之首，否则必将背离社会历史现状，与现实脱节。而且恰如本文所证明的，仅仅以功利主义的效率导向作为制定和评估一切公共政策的规范标准，也经不住理论和实践的双重拷问。
因此，面对现实冲突，公共政策绝不该继续僵化地把功利价值置于社会一切善之上。正如罗尔斯所主张的，“公平正义才是社会制度的首要价值”[22]1，公平正义也必然是公共政策的首要价值。把公平正义作为公共政策的首要价值，首先是由其“对整个社会所作的权威性价值分配”的特性决定的，既然公共政策牵涉到价值分配，它就必须突出强调公平正义。其次，“公平是效率的根本保证”，“公正包含效率而又高于效率”[4]73，就整个社会发展而言，只有把公平作为公共政策的伦理目标和首要价值，创造正义的制度基础环境，达到全社会最大程度的正义，公共政策才能具有效率和效益。须知任何破坏正义、没有公正的制度势必导致严重的社会冲突、对抗和暴力，从而必然导致效率损耗，势必是无效率的。而目前，政府也唯有以公平为首要价值，扭转公共政策的功利导向，才能消弭社会发展中出现的失衡和两极分化问题，夯实社会发展的基础，实现“人人受益，普遍共享”的发展目标，以及整个社会协调稳定均衡的良性发展。其中，最关键的一点就是“确立正义的政治结构……选择最好的正义程序”[23]112，纠正功利主义公共政策只重结果而忽略程序正义的不良倾向，保障所有国民的基本权益。
3.政策评估标准应该与时俱进，追求科学发展，实现人与自然、人与社会的和谐统一。功利主义由于强调功利的优先性，其对实践的指导必然导致部分地方政府政策的失衡性。片面突出某些急欲实现的功利指标而忽略其他社会诸善，必然导致公共政策对社会价值分配的失衡，从而导致人与社会、人与人、人与自然、区域以及城乡失衡。所以，反思功利主义政策之时，必须扭转既往片面的政策导向，而突出强调整个社会的系统整合优化和统筹兼顾，唯有如此，才能实现社会之协调均衡发展和社会系统功能的放大倍增效应。
此外，对公共政策和社会的发展评估还应该坚持“绿色指标”，即要考核政策结果所导致的能源消耗强度、水资源消耗强度、环境污染排放强度（“三废”排放总量）与社会发展效果之间的关系，注重经济发展效率和社会发展效益的联合，注重“人口、自由、环境、发展”四位一体的全面协调，走“绿色发展”的综合道路。只有这样，政府的公共政策才能取得预期的效果，也才能避免失衡、两极分化与污染—治理—再污染的发展弊端，为政府赢得合理性和合法性的基础，提高政府管理和社会发展的效能。
六、结语
功利主义作为一种伦理价值规范，在特定的历史阶段，适应并促进了资本主义政治、经济的发展。然而，由于功利主义的理论建构存在致命的逻辑缺陷，特别是其自身的理论与道德逻辑缺陷，必然会导致政策实践的困境和道德缺陷。对于中国这样的发展中国家，为了实现跨越式发展，充分体现社会主义制度的优越性，在改革开放的三十年间，政府坚持“效率优先，兼顾公平”的功利主义原则，通过公共政策的调剂，强力推进经济体制改革，促进了经济的迅猛发展。但历经三十年的发展，现实中的诸多问题使我们不得不面对，经济发展区域失衡、城乡失衡，社会两极分化日渐严重，人与自然、人与人、人与社会之间的矛盾对立与冲突日益明显。正如威廉·葛德文所言，“一人享受过多，另一人享受过少是产生犯罪的根源”[24]4，两极分化无疑是社会矛盾与冲突的核心根源。
所以，我们在肯定功利主义政策对社会发展所作出的贡献之时，亦必须直面公共政策长期坚持功利价值所导致的社会负面影响。现时的公共政策伦理观必须明晰社会发展的政治理想和战略目标，即我们要努力实现的是一个富强、民主、文明、和谐的良序社会，而非短期一时的功利增长；必须实现从功利向公平的转变，突出强调社会公平，诚如温家宝总理所指出的，“公平正义是社会主义社会的首要价值”，公共政策伦理价值规范亦必须以公平正义为基本导向，努力促进社会价值的公平分配，实现社会生活诸要素的融洽、互动与和谐。而且，公共政策适当地向社会最不利者倾斜，保障社会最不利者最基本的生活权益，才能保障整个社会的基本稳定、和谐以及协调均衡，实现社会的良序发展，从冲突走向和谐。
［收稿日期］2008-09-19 ［本刊网址·在线杂志］http://www.journals.zju.edu.cn/soc
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