英国金融监管改革新架构及其启示，本文主要内容关键词为：英国论文,架构论文,启示论文,金融监管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F831 文献标识码：A
序言
从各国金融监管体制的实践看，大致可以分为四种模式：分业监管、伞式监管、双峰监管、统一监管，这是各国长期历史发展、政治经济体制变革和金融业发展的演进结果。全球金融危机对原教旨自由市场经济理论的信奉者来说无疑是一次沉重打击，各国监管机构无疑将吸取教训，纷纷摒弃市场原教旨主义，放弃无为监管的理念，实施更加严格的监管。同时后危机时代各国需要在“市场”与“监管”之间努力寻求动态平衡的路径，注意把握从严监管的“度”，避免从放任市场转变成过度监管，从一个极端走向另一个极端。
金融监管制度改革的大幕悄然拉开。美欧金融监管改革计划涉及金融机构、金融市场、金融产品、消费者保护、危机应对以及国际监管合作等诸多领域。英国金融业有着自律监管和分业监管的传统，但自1986年“金融大爆炸”后开始逐步向统一监管转变。1997年5月英国成立了金融服务局，作为英国唯一的监管机构负责综合性监管，并具有较高的独立性。金融业是英国的支柱性产业，2007年全球金融危机的冲击，使一向以稳健性著称的英国金融体系经受了沉重的压力和巨大的考验。英国金融监管当局重新审视建立于1997年的“三驾马车”式金融监管体系，改革以往对金融机构尤其是银行“轻度监管”的做法，大力推进金融监管改革，重新搭建金融监管新架构，以实现宏观审慎监管与微观审慎监管职能的有效结合。
一、英国金融监管改革的历程
1997年，英国政府提出改革金融监管体制的方案，1998年始，金融服务局承接金融监管大权，负责对商业银行、投资银行、证券、期货、保险等九个金融行业的监管。此前，银行监管由英格兰银行负责。2008年以来，英国积极推进金融监管改革。就改革历程而言，主要分为以下两个阶段。
(一)零散改革阶段
为弥补监管漏洞，自2007年开始，英国颁布了一系列监管的法案和条例。例如，2007年10月英国正式宣布对对冲基金实施监管，并建立了对冲基金标准管理委员会，并在2008年1月发布《对冲基金标准管理委员会标准》，在加强信息披露、强化基金资产估值管理、组建风险管理架构和完善健全基金治理机制等方面对对冲基金的监管做出了相应规定。为解决北岩银行挤兑事件引发的存款保护问题，发布了《金融稳定和存款者保护：强化现有框架》征求意见稿、《金融稳定和存款保护：进一步的咨询》及《金融稳定和存款者保护：特殊解决机制》等。
(二)系统监管改革阶段
2009年以后，尤其是保守党上台后，英国大力推行更加彻底、系统的金融监管改革计划。保守党反对金融服务局、英格兰银行及财政部“三方共治”的金融监管体制，主张赋予英格兰银行全面的金融监管权，公布了《金融监管新方案：认识、焦点和稳定》、《金融监管新方案：建立更稳定的体系》、《金融监管新方案：改革蓝图》以及独立银行委员会(Independent Commission on Banking,ICB)《最终报告》等一系列监管改革方案(见表1)，重建金融监管新架构，以增强金融机构抵御风险的能力，建立一个更加稳定、有效的金融系统，以应对未来可能发生的金融危机。
表1 英国金融监管部分改革方案
时间名称
2008年1月 《对冲基金标准管理委员会标准》
2008年1月 《金融稳定和存款者保护：强化现有框架》
2008年7月 《金融稳定和存款保护：进一步的咨询》
2008年7月 《金融稳定和存款者保护：特殊解决机制》
2009年2月 《2009银行法案》
2009年3月 《特纳报告：对全球金融危机的反应》
2009年7月 《改革金融市场》白皮书
2010年7月 《金融监管新方案：认识、焦点和稳定》
2010年12月 《2011金融法案》
2011年2月 《金融监管新方案：建立更稳定的体系》
2011年4月 ICB《中期报告》
2011年6月 《金融监管新方案：改革蓝图》
2011年9月 ICB《最终报告》
资料来源：英国财政部、英格兰银行、ICB，作者整理
二、英国金融监管新架构
(一)分拆金融服务局
英国将PSA的金融监管职能分拆为三个机构承担(见图1)。
资料来源：英格兰银行
图1 英国金融监管新框架
(1)金融政策委员会(Financial Policy Committee,FPC)。目前，英国在英格兰银行内设立了宏观审慎监管机构——金融政策委员会，它将成为英国央行理事会(Court of Directors)内设的下属委员会，同时政府将通过法律撤销英国央行现存的机构——金融稳定委员会。
(2)审慎监管局(Prudential Regulation Authority,PRA)。审慎监管局已经设立于英格兰银行的组织架构中，正处于过渡期。
(3)金融行为局(Financial Conduct Authority,FCA)。而金融行为局预计将于2013年开始运作，届时金融服务局将由其替代。
(二)设立金融政策委员会与审慎监管局，强化央行监管
英国金融部门相对集中，由于其规模、复杂程度、服务和结构上的相互联系，单个机构可能给系统金融稳定造成较大影响，同时也阻碍了银行业的竞争。英国新设FPC负责审慎性监管和系统风险监管，其与美国的金融稳定监管委员会(Financial Stability Oversight Council,FSOC)类似。从公布的过渡性人员构成来看，其成员包括英国央行四位高官、FSA的现任主席和首席执行官，财政部提名的四名外部成员，以及两名非投票委员。
英国在央行内成立了审慎监管局，对存款机构、保险机构及其他重要的投资公司进行微观监管。审慎监管局为英格兰银行的附属机构，它将微观审慎管理集中于央行，从而消除职责不清和监管漏洞问题。审慎监管局为英格兰银行的子公司。FPC与PRA均设立于央行框架内，进一步强化了央行的监管职能。
(三)增设金融行为局，注重消费者保护与行为监管
金融危机后，英国一个普遍的共识是将审慎监管和消费者保护与市场行为监管放在一个机构内的实践不可行，因为这两类监管需要不同的技巧和方法。因此，英国单独设立了金融行为局负责行为监管职能，强化消费者保护。
可见，英国实质上采用了所谓的“双峰监管”(Twin Peaks)模式，将审慎监管与金融行为监管分离开来，通过成立审慎监管局(PRA)与金融行为局(FCA)，分别负责上述两项职能。
(四)设立银行业独立委员会，推进银行业监管改革
2010年6月，英国成立ICB，由前央行首席经济学家威克斯(John Vickers)执掌，以求从根本上解决银行业“大而不倒”的道德风险问题。经过长期酝酿，ICB于2011年9月12日，提交了对英国银行业系统性改革的最终报告，该改革方案将最迟于2019年全面实施。
银行业独立委员会根据对英国银行业的研究，考虑从结构和非结构两种方法入手对英国的银行业进行改革，并试图提升英国银行间的竞争。此改革举措主要为了降低银行业的系统性风险，探索不同规模和功能的银行造成的风险；降低银行业的道德风险；减小公司倒闭的可能和影响；保证银行为客户带来高效的服务，促进银行业(包括零售银行和投资银行)的竞争，防范大型银行因“大而不倒”而获得竞争优势。
三、英国金融监管新框架的职能安排
(一)宏观审慎监管与微观审慎监管相结合
英格兰银行统一负责宏观审慎监管以及微观审慎监管职能，这有利于及时准确地获取和反馈信息，避免多方监管的低效和疏漏，有利于提高监管效率，加大监管力度，及时化解系统性金融风险。
金融政策委员会将负责“宏观审慎监管”，包括识别和检测系统风险(Systemic Risks)，并且可以在必要时采取应对行动，向审慎监管局发布指令或建议。金融政策委员会的系统分析将有助于PRA对特定类型机构和部门的判断。
审慎监管局针对个别机构的金融监管，提升受监管机构的安全性和健康程度，促进金融体系的稳定与审慎运行，保证被监管机构在开展业务时不会对系统性稳定带来负面影响，将任何机构倒闭引起的破坏性影响降至最低。审慎监管局为金融政策委员会的宏观审慎评估提供受监管机构的信息。
审慎监管局的监管范围覆盖2000余家金融机构，涵盖英国的银行与其他揽储机构(包括房屋信贷互助会与信用合作社)、经纪商(或投资银行)、保险公司，以及少数指定的投资公司。在上述监管对象中，以银行业的资产规模最为庞大。目前英国银行业资产大约在11万亿英镑，是英国GDP的9倍之多。英国保险业规模目前位居欧洲第一，世界第三，资产规模约1.4万亿英镑，其中以非寿险为主。
(二)强化金融消费者保护
金融行为局在金融改革文件中最初被称为消费者保护和市场管理局(CPMA)，后更名为金融行为局，其负责监管所有金融服务行为和金融消费者保护，独立设置的金融行为局更有利于监督金融企业的一切商业行为须以消费者和参与者的利益为先。
1.治理结构
金融行为局将采取有限责任公司的运作形式，由金融服务行业提供资金。其董事会中过半数非执行董事将由财政部任命，金融政策委员会的行政长官将依职权位列于金融行为局董事会。
2.监管目标
政府将通过法律赋予金融行为局的主要目标是保护金融消费者和确保金融市场健康，以保证人们对金融服务与金融市场的信心。该目标将允许其在金融行为监管的各个方面采取专门的方法。在履行以上主要目标的同时，还要考虑和平衡如下次要目标：其他监管机构的目标协调、良好的监管原则以及对公共利益的关联影响。
3.监管范围
金融行为局将监管所有金融机构的商业行为，无论这些机构是否已经在审慎监管局的微观审慎监管之列。
金融行为局将独立负责不在审慎监管局监管之列的金融机构监管，并将负责制定针对这些金融机构的监管框架与具体规则。
4.权力与职能
基于英国《金融服务与市场法》(FSMA)修正条款所确定的框架，政府将赋予金融行为局制定在零售和批发领域行为相关法规的核心监管职能；对于被归类为“非审慎”金融行为，有权授予许可；对于其审慎监管范围内的商业活动，不但有监督权，必要时可行使强制执行权；自身以及审慎监管局运营资金方面的管理职能。
5.协调与合作
在出台任何一项具体的商业行为监管法规前，FCA有义务与PRA进行咨询，以便考虑该法规出台将会对问题金融公司的稳健性造成的负面影响；同时，FCA也有义务向FPC咨询，以便考虑该法规出台将会对所有金融公司特别是系统重要性金融机构的稳健性可能造成的负面影响。
(三)设立特殊处理机制及征收银行税，提升危机处理能力
重视事前处理机制建设。根据《英国银行法2009》，英国将设立一套特殊处理机制(Special Resolution Regime,SRR)来迅速处理出现问题的金融机构，避免情况恶化，危及整个金融体系。SRR的目标包括：保持和维持金融系统的稳定、保持对银行系统的信心、保护存款人、保护公共资金、避免干涉私有产权。SRR的工作流程通常包括启动应急计划、准备拍卖及清算周末三个阶段(见图2)。
资料来源：英格兰银行
图2 英国特殊处理机制
为了鼓励银行转变高风险经营模式，避免出现用纳税人的钱替金融危机埋单的情况，英国财政部于2010年12月9日公布了《2011金融法案》，明确规定开始征收“银行税(Bank Levy)”，作为现行有效监管的补充，以加强政府在金融危机期间的应对和处理能力。法案对征税对象、税率、税基等具体征收办法做了详细规定。以资产负债表负债规模超过200亿英镑的大型银行、金融集团、抵押贷款协会(Building Societies)以及外资银行在英国的分支机构为课税对象，资产负债表负债在200亿英镑以下或者银行业务占比低于50％的机构不纳入征收范围。虽然“银行税”的税基为银行资产负债表的负债部分，但是加入存款保险计划的存款、负债中200亿英镑以下的部分以及用来购买英国国债的存款都不列入征税范围。英国政府预计征收的“银行税”每年将为财政增加26亿英镑的收入。
税率最初设定在0.05％，计划于2012年增加到0.078％，长期负债的税率减半为0.039％。但在最近公布的《2012金融法案》草案中，英国政府将2012年的税率提高到0.088％，长期负债税率则为0.044％。
预计英国将有30家银行和机构受“银行税”的影响。相比外国银行，英国银行将面临由于征收“银行税”而导致的更高的融资成本，因为法案中规定英国银行的征税范围是其全球资产负债表中的负债，而外国银行仅是其在英国的分支机构受影响。除了英国，法国、德国等国均相继开始征收“银行税”(见表2)。
(四)确立“结构性分离监管”原则
ICB推出改革方案的主旨是通过围栅(Ring－fencing)制度对银行业务进行“结构性分离”，即把零售银行业务与高风险业务(如股票买卖、衍生产品交易等)隔离，对金融体系中至关重要的储户和中小企业的服务进行有效保护，减弱政府的担保压力，避免银行承担过多风险，进而降低整个社会的经济成本。
具体而言，在银行“围栅”内的业务可以为欧洲经济区的个人及中小企业提供存贷款和支付结算服务，但不得为非欧洲经济区客户提供服务；禁止从事为其他金融机构提供支付功能之外的服务、股票、可转换债券、共同基金市场、外汇交易基金等二级市场的交易活动、除以对冲零售风险为目的的各类衍生品交易等。与此同时，为了防止银行动用储蓄存款为投行业务提供资金支持、借助政府对零售业务的隐性担保补贴投行业务，方案还要求“围栅”外的业务只能将不受保险的存款和批发性金融工具作为融资来源，
一旦ICB的“结构性分离”改革方案实施，意味着包括活期存款、抵押贷款和中小企业借贷等在内的银行资产将被纳入“围栅”范围，规模约为1万亿～2万亿英镑，约占总规模的17％～33％。而对于风险较高的交易和投行业务则排除在“围栅”门槛之外。据ICB估计，改革计划每年将会为英国银行业增加40亿～70亿英镑的成本，其中至少一半的成本是银行批发业务失去政府原有的隐性担保而带来融资成本的上升。这相当于英国银行总资产的0.1％，约占其GDP的0.4％。
四、启示
英国通过金融监管改革，尝试搭建金融监管新框架，但改革的有效性有待进一步观察，但其加强系统性风险监管、注重金融消费者保护、设立针对于问题金融机构的特殊处理机制等方面的监管改革尝试，值得我国金融监管机构进一步关注与思考。
(一)强化宏观审慎与微观审慎监管结合
英国金融监管改革的基础是构建宏观审慎与微观审慎相结合的监管架构，我国有必要加快从分业监管模式向构建宏观审慎和微观审慎相结合的新监管模式转变的步伐。当前我国已经探索建立了“一行三会”金融监管模式，积极进行了金融监管协调方面的尝试，取得了良好的成效。为适应当前国际金融监管改革的趋势，适应我国混业经营的趋势，我国有必要加快国内、国际金融监管协调机制的建设，迫切需要加强宏观审慎监管职能，识别、应对金融系统的整体风险。
微观审慎监管是宏观审慎监管的基础，其不仅为宏观审慎监管提供信息来源及决策支持，同时也是宏观审慎目标实现的重要途径。因此各金融监管机构间应加强协同监管，建立长效沟通机制。为了分析金融体系的整体风险状况，充分获取市场信息至关重要，有必要进一步加强我国金融监管基础设施建设，“一行三会”可共同整合一套信息数据交流平台，签署信息数据共享协议，进一步完善信息数据共享机制。
需要注意的是，设计宏观审慎监管工具时，应当做到科学合理，既要保证其与微观审慎监管指标和工具的一致性、协调性，又要明确界定各金融监管机构的职能界限，避免出现重复监管，影响金融监管的效率。
(二)完善金融消费者权益保护机制
就与金融机构相比较而言，金融消费者在金融市场中处于弱势地位，为了减少并防止消费者在交易中受到不公平待遇，监管当局应负责对金融机构经营行为进行监管，将金融消费者保护作为维护公众信心、防范金融风险、维护金融稳定的基石。目前，我国仍主要以传统的纵向保护模式为主，由“一行三会”对金融消费者保护进行分工合作，衔接、协作机制有待进一步完善。
因此，我国有必要借鉴英国的监管经验，将金融消费者保护列入监管目标，建议在由金融监管部门联合消费者保护协会成立专门的金融消费者保护组织，赋予其监管金融机构行为、调查、处罚违规的权力，并执行与消费者保护相关的监管规则，负责与其他监管机构协调开展保护工作；同时，专门接受金融消费者权益受损的投诉建议，及时处理相关机构，并对投诉案件总结分析，寻找制度缺陷，逐步完善金融消费者保护法律法规建设。此外，还应注意以下几个方面的问题：
1.加强对金融消费者的投资风险教育，增强消费者的风险意识及投资甄别能力
目前，我国金融消费市场上盲目跟风的现象广泛存在，反映出当前金融消费者风险教育的欠缺。有必要通过宣传教育，促使消费者能够根据自身的风险承受能力，选择相应的金融产品。
2.加强信息透明化建设，完善现有信息披露制度，加强对风险揭示的管理
目前，很多领域的信息披露和风险揭示流于形式，并未真正起到告知和警示消费者的作用。个别金融机构变相向消费者出售高风险产品，或利用其信息优势和客户资源为其经营损失埋单。通过扩展信息披露的渠道，加强大众媒体和新数字媒体在信息披露中的作用；加大对信息披露各违法现象的惩处力度，对该类行为起到警示作用。
3.充分发挥行业自律组织在金融消费者保护中的作用
由于行业自律组织相比普通的消费者和投资者具有更强的专业性，因此，应充分发挥在约束、规范金融机构的行为、辅助监管机构对金融机构的调查和监管方面的作用。
(三)解决太大而无法救助问题，建立特殊处理机制
吸取金融危机的教训，问题金融机构的快速处置机制的构建是防范风险扩散并演变为系统性风险的重要举措。英国设立的特殊处理机制有一定的借鉴意义，可以取得较好控制财政成本与降低系统性影响的效果。我国目前仍没有制定专门的金融机构破产法律，问题金融机构的快速处理机制仍有待建立。
一方面，我国有必要完善特殊处理机制，明确专门机构负责判别和评估问题金融机构，决定是否启动特殊处理程序，一旦发现问题，须立即协调做出反应。同时有必要建立一套完整的金融机构破产程序，从法律上保证金融机构在濒临破产时能得到快速处置，控制可能对关联金融机构、金融市场带来的冲击，防止由于单个机构破产造成金融市场的动荡。可以参照英国的做法，在破产金融机构清偿、拍卖的过程中，以私人并购、过桥银行、暂时国有化的程序，尽量避免公共财政为金融机构埋单。
另一方面，在专门机构统筹特殊处理程序过程中，要进一步明确央行、财政部、金融监管机构在此过程中的权限和职责，赋予其相应的责权，以及相互之间的协调合作机制，保证特殊处理机制启动后能使整个工作流程顺畅、有序进行。
(四)明确主监管制度，加强金融控股公司监管
合理的金融监管协调机制是实现监管资源有效配置和提高监管效率的基础，也是保证金融体系安全稳定的重要环节，因此，各国无论采用哪种监管模式，不同金融监管机构之间的协调都极为重要。本次危机暴露了英国金融监管三权(FSA、财政部、央行)分立的缺陷，包括统一监管的缺位和相互沟通协调的失灵，并最终导致英国“三方共治”金融监管结构的终结。在新的框架下由英格兰银行对整个金融业统一监管，有利于统筹全局及时准确地获取和反馈信息，避免了多方监管的监管漏洞和重复监管，提高监管效率，加强系统稳定，降低系统性金融风险。
一国监管模式和机制需要根据本国监管的历史沿革和金融业发展现状的客观实际进行设计，而不是单纯借鉴某个国家的经验。我国当前迫切需要完善对金融控股公司的监管，对跨行业交叉业务监管和风险监测等方面的监管协调显得尤为迫切。因此，我国应当设立金融控股公司的监管主协调人，使其享有特定的协调权力。同时，随着我国金融控股集团数量及规模的不断扩大，应借鉴国际经验，加快金融控股公司监管及协调立法的步伐。
标签：金融论文; 金融监管改革论文; 银行监管论文; 审慎监管论文; 银行风险论文; 英格兰银行论文; 监管机构论文; 金融机构论文; 银行业论文;