浅论国际环境法对现代国际法的发展，本文主要内容关键词为：国际法论文,环境法论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国际环境法是最近三四十年来才逐步形成和发展起来的，它是国际法为了应对人类环境问题对国际法的挑战而在国际环境保护领域的最新发展，它构成现代国际法的一个分支。它是指国际法主体在因开发、利用、保护和改善环境而发生的国际交往中形成的，体现它们之间由其社会经济结构决定，在开发、利用、保护和改善环境方面的协调意志，调整国际环境法律关系的法律规范的总和。① 作为现代国际法的最新分支，国际环境法在很多方面推动了现代国际法的发展。
一、国际环境法对国际法主体的发展
传统观点一般都把能够独立参与国际（法律）关系作为国际法主体的一个有效构成要件。这就预先把那些虽不能独立参加国际关系、但能直接在国际法上享有权利和承担义务且有独立国际求偿能力者（如非政府组织、跨国公司和个人）作为国际法主体的可能性排除在外。也就是说，持该观点者只是否认非政府组织、跨国公司和个人的国际法以及国际环境法主体的地位的。但从国际社会的现实情况与国际环境法的产生发展来看，这种理论及其指导的实践已经无法真实地反映国际关系了。国内早已有学者认识到这个问题，并作出了较为科学的探讨。如李浩培认为，国际法的主体（Subjects of International Law），应是其行动直接由国际法加以规定，因而其权利义务直接从国际法那里发生的那些实体。② 这个定义既包括了传统的国际法主体，如主权国家，又能容纳二战后逐步确立的政府间国际组织的国际法地位，同时也不排除直接由国际法所调整的某些特别关于个人的法律关系中个人成为国际法主体的可能性。
根据这个定义，我们认为，国家是国际环境法的基本主体，政府间国际组织是国际环境法的重要主体，非政府组织、跨国公司和个人在一定条件下和范围内也可以是国际环境法的主体。
国际环境法中的非政府间国际组织是指，各国民间的团体、联盟或个人，为了促进在环境保护领域的国际合作而建立的一种非官方、非营利性国际机构。非政府组织可以在一定条件和范围内构成国际环境法的主体。首先，非政府组织能够而且实际上已经独立参与到与环境保护有关的国际关系中去。有许多重要的环境保护非政府组织经常单独或与政府间国际组织共同制定或通过一些重要的国际文件，或就一些重大的问题提出建议，它们往往具有巨大的国际影响力。比如，在国际环境法中具有重要影响的《世界自然宪章》就是首先由世界上最大的环境保护非政府组织——世界自然保护同盟（IUCN）起草，而后在联合国大会通过的。非政府组织还通过科学研究、收集并传播信息、提交报告、提出议案等途径监督国际环境条约的实施。其次，非政府间国际组织在一定范围内具有权利能力和行为能力。根据《联合国宪章》第71条规定，经社理事会可以与非政府组织就与其有关并且属经社理事会职权范围内的事项征询非政府组织的意见，而环境保护显然属于经社理事会的职权范围之列。为此，经社理事会还通过了一个专门的决议，并成立专门处理与非政府组织关系的辅助机关——非政府组织委员会。据此，各国和各地区的（环境保护）非政府组织都可以自己的名义独立地在经社理事会发表意见；享有咨询地位的非政府组织可以利用观察员身份提交议案，影响决策程序直至决策的实质内容。与此同时，非政府组织的国际（环境）法主体地位已经为有的国际法文件所确认，如欧洲国家于1986年4月签订的《关于承认非政府间组织的法律人格的公约》。
西方学者早就承认了个人的国际法主体资格。目前，在西方环境保护领域，个人已经可以直接享有国际环境法上的权利，承受国际环境法的义务，并享有与其他国际法主体近乎相同的诉讼资格。首先，有关的国际实践和国际条约都已承认个人可以直接享有国际环境法的权利。个人可以直接依据有关的国际环境条约享有权利和利益。如，欧洲国家于1998年在丹麦奥胡斯签订的《在环境领域信息公开、公众参与与诉诸司法的奥胡斯公约》就以国际环境条约的形式直接为公众创设了在环境方面的知情权、参与决策权和诉诸司法权等权利，这些权利都是公民环境权的具体表现形式与实现途径。其次，个人能够承担国际环境法上的义务甚至法律责任。纽伦堡和远东国际军事法庭确立了“个人应该为其违反国际法的犯罪行为承担个人刑事责任”的重要国际法原则。1998年《国际刑事法院罗马规约》继承了这一原则，规定国际刑事法院对自然人具有管辖权，个人可以承担国际法上的刑事责任。在国际刑事法院的受案范围中，危害人类罪和战争罪与国际环境保护密切相关。破坏对全人类共同生存和发展具有根本重要性的全球环境的国际罪行，显然属于危害人类罪；此外，违反有关国际公约的规定，在战争中使用被禁止的旨在或可能对自然环境引起广泛、长期而严重损害的作战方法和手段，当然构成战争罪。凡是构成这两种罪行的个人，都有可能被国际刑事法庭宣判为有罪而承担国际刑事责任。第三，个人在与环境有关的国际司法活动及争端解决活动中享有与其他国际环境法主体平等的资格与权利。目前明确规定个人享有一定的诉讼权的国际环境文件主要是1994年《北美环境合作协定》，该协定第14条规定了公民申诉制度，即“任何一个非政府组织或个人可以对某一成员国未有效执行其环境法提起申诉（submission）”，从而引发正式的、具有约束力的争端解决程序。在欧洲，前面提到的《奥胡斯公约》也为个人平等地参与国际环境司法活动提供了法律依据。所有这些规定，都是授予个人国际环境法上的主体地位，使其本人或通过其代表组织对主权国家提起诉讼或类似于诉讼的一种国际程序。这是国际环境法在突破一些传统主权观念的基础上对现代国际法的一大发展。
随着经济活动的全球化，作为国际经济关系重要参与者的跨国公司对全球环境的影响越来越大，从而也引发跨国公司能否作为国际环境法主体的争论。笔者认为，跨国公司应具有国际环境法主体的地位。首先，跨国公司作为被动主体一直处于国际环境法的调整之下。联合国经社理事会制定的《跨国公司行为守则》第3部分“跨国公司的活动和行为”中就有关于跨国公司在环境保护方面的规定。其次，跨国公司作为能动主体在国际环境法上具有一定的准诉讼资格。1965年《解决国家与他国国民间投资争端公约》设立了“解决投资争端国际中心”（ICSID），专门负责解决一缔约国与其他国家国民间任何与投资有关的法律争端。其中，“他国国民”既包括本国人，也包括本国或他国的跨国公司。③ 而“任何与投资有关的法律争端”显然包括跨国公司因环境保护问题与缔约国间发生的具有法律性质的争端。在该中心，跨国公司与缔约国具有平等的准诉讼资格。
事实上，国际法主体的范围在历史上也不是一成不变的，它也根据国际社会的发展和现实的需要经历了三次革命性的扩展。④ 国际法主体经历了从欧洲“文明国家”到亚洲、非洲和美洲的广大“非文明国家”，接着到美洲、大洋洲的非基督教国家，再到亚、非、拉广大殖民地半殖民地国家，又到政府间国际组织的发展历程。可见，国际法的主体一直是一个发展的概念。随着国际社会环境保护运动的发展，国际法主体的范围必将随之逐渐扩大。任何实体只要能够承担国际环境法上的权利和义务，实施法律行为，就应当在有限的范围内承认其国际环境主体资格。除了国家和政府间国际组织之外，非政府组织、跨国公司和个人也是国际环境法的主体，它们同时构成国际法的有限主体地位，这是符合国际法主体的历史发展规律的。
二、国际环境法对国际法渊源的发展
（一）国际环境条约对国际法的发展
由于环境问题以及国际环境法的特殊性，国际环境条约具有一些传统条约所没有的新特点，这些特点也反映了条约对国际法渊源的新发展。
首先，在条约的形式方面，环境条约大多采用“框架公约+议定书+附件”的“框架公约”模式（简称“框架公约”模式）。即，框架公约通常只对缔约国的权利义务作出原则性的规定，议定书规定缔约国具体的权利义务和保护措施，附件则提出更为详细的清单。这是因为：第一，环境问题的特点决定了国际社会需要就某些问题进行超前立法。而超前立法的弊端就在于，在对某一环境问题及其解决方法有更为科学的认识之前，不可能就此问题在框架公约内作出全面而具体的规定。有时只能先对暴露出的问题及时进行国际立法，其他的留待科学更为确定时再在议定书甚至附件中加以规定。第二，由于存在科学不确定性，各国对有关问题的认识不同，超前立法对各国的经济发展和法律体系的影响迥异，因此各国间就某些重大问题达成国际一致比较容易，但要划分具体的权利义务就非常困难。而采用“框架公约”的模式就可以避免各国纠缠于一些具体的规则或条款，从而降低谈判成本和履约的难度，有利于各国的接受和该领域国际环境法的发展。第三，由于框架公约中规定具体事项的是议定书和附件，在客观情况发生变化需要对一些非重大原则性问题进行修改时，可以只修改议定书或附件，而不会只因为一些细节的变化而影响整个条约体系的效力。“框架公约”模式可以维护该领域条约体系的完整性。
其次，在条约的内容上，程序事项的规定重于实体义务的规定。环境条约的“框架公约”模式决定了在条约的内容上只能对缔约国的实体义务和应实现的环境目标作出笼统含混的规定。但同时，为了使各国绕过科学的不确定性以及各国政治立场和社会经济利益的冲突造成的障碍，在该领域确立一个基本的法律框架，给今后的国际合作奠定基础，框架条约一般对环境监测、信息交流、通知、报告、定期审查、协商等程序性的事项规定得相当详细和具体。因此，也就出现了在环境主条约的内容上，程序事项的规定重于实体义务的规定的现象。
再次，环境条约效力的普遍性增强。这表现在两个方面，其一，环境条约不允许保留。如前所述，国际环境法具有公益性的特点，国际环境法的目的是为了保护全人类共同的生存和发展基础，其宗旨是为了人类的共同目的。因此，几乎所有的国际环境条约都不允许缔约国对本条约提出保留，确保了条约整体内容的普遍适用。这表明在这个问题上，世界各国达成了空前的一致与共识。当然，框架公约的条约形式也为环境条约禁止保留提供了客观上的可能性。其二，某些环境条约规定了对第三国国民行使管辖权的情况。例如，1969年《保护海洋环境的布鲁塞尔公约》规定，为了保护海洋环境，缔约国可以对第三国国民行使管辖权。这表明环境条约大有突破传统的“条约对第三方无损益”的条约相对效力原则、成为普遍性法律规范之势。
最后，区域与全球环境条约相互协调、互为补充。一方面，区域环境条约推动着全球环境公约的发展。由于环境问题大都具有区域性，因此，在经济水平接近、地理条件相近、环境问题相同的区域，各国往往比较容易达成一致，形成区域条约，并取得良好的执行效果。这样，区域合作中成功经验就成为相关领域全球性环境保护条约的基础和样板，推动着全球环境条约的发展。在国际环境法中，很多多边环境公约就是在欧盟等区域性的环境条约的基础上发展起来的。另一方面，全球性的多边框架公约也需要多个具体的区域条约来贯彻实施。以海洋环境保护为例，联合国环境规划署以1982年《海洋法公约》为基础，发起了区域海洋环境保护项目，帮助九个地区制定和发展了区际公约和议定书，使得区域海洋环境保护制度日趋完善。
（二）国际环境习惯对国际法的发展
在传统国际法中，国际习惯在其渊源中居于首要位置。由于国际社会没有一个超国家的权力机构为各国际法主体制定有普遍约束力的国际法规则，国际习惯在一个相当长的时期内一直是国际法的主要渊源。但随着国际社会的不断发展和日益组织化，国际习惯因其形成需要一定的时间，且其含义及适用范围过于含混等原因，已经无法适应当代社会瞬息万变的现实而达到法律的稳定性和明确性的要求。这种情况下，成文法（特别是条约）在国际法的渊源中逐渐占据了主导位置。
不过，虽然国际习惯法在国际环境法中的地位大不如前，但它仍有其用武之地。首先，成文法不可能完整无遗地反映各种复杂的国际社会的现实，过于强调稳定也使得其不能灵活地调整复杂的国际法律关系。而国际习惯法具有反映现实、弹性较大等成文法所缺乏的长处，所以无论成文法如何发达，仍然需要国际习惯法的补充。其次，当缔约国就条约发生疑问时，环境条约要以国际习惯法为背景加以解释，而且国际习惯法在其某项强制规则与条约有关条款相抵触时将优于条约。还有，国际习惯与条约关系密切，具有相互补充、渗透和转化的作用。有不少环境条约是在编纂国际习惯的基础上缔结的；有些规定在双边及少数国家参加的多边条约中的规则及原则，在通过各国不断实践并获得公认后，能够以国际习惯的方式而成为一般国际法规范。前者如国际法委员会制定的1996年《国际水道非航行利用法公约草案》，该草案实质上就是对国际淡水资源的利用和保护的习惯法规则的系统编纂；后者如风险预防，其最初只是关于北海环境保护的一个地区性国际法文件中的原则，后来其适用范围通过《保护东北大西洋海洋环境公约》扩大到了东北大西洋，通过《禁止倾废污染海洋环境公约》扩大到地球上的全部海洋，再通过《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》等全球性多边环境公约以及《环境与发展宣言》等国际“软法”开始适用于环境保护的各个领域，并成为全球环境保护的一项指导思想和国际环境法的基本原则，该原则也因此被许多权威学者认为是正在形成中的国际习惯法规则。
三、国际环境法对国家主权原则的影响
国际环境法对现代国际法的各项基本原则具有不同的影响。其中，国际环境法对国家主权原则的影响最具有代表性。现代国际法主权原则受到国际环境法深刻影响的最鲜明表现也许是“国家资源主权权利和不损害国外环境责任”原则的确立。
国际环境法的发展首先扩展了主权概念的内涵。国家主权是一个历史的概念，其内涵始终是根据不同时代的不同要求而发展和变化的。由于时代背景的不同和世界经济政治和国际关系的发展变化，过去被认为事关国家主权的事，现在可能不这样认为了（也可能反过来），这并不表示主权概念根本上变了，而是表示主权实施的范围或主权过问的范围因客观形势的变化而有所扩大或有所缩小而已。在国际环境法方面，主权的发展也突出体现在主权构成方面。主权最初主要指政治和安全上的独立权与平等权。上世纪60年代中期以后，独立权业已得到初步实现的发展中国家基于发展民族经济的需要将主权扩展到经济领域，提出了经济主权概念。在这些国家的坚持下，1966年联大通过的《关于天然资源之永久主权宣言》规定了“所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源”的自然资源永久主权原则。宣言是从狭义的自然资源活动等阐释主权的，尚未提到环境主权的概念。主权真正延伸到环境领域是上世纪70年代的事。⑤ 1971年第26届联大第2849号决议首次将国家对自然资源的永久主权同环境问题联系起来，该决议宣布“各国有权按照本国的特殊情况并在充分享有其国家主权的情况下，制定其关于人类环境的国家政策”；1972年《人类环境宣言》提出“各国有按照自己的环境政策开发自己资源的主权”，发展和丰富了国家对自然资源永久主权的原则。
与此同时，国际环境法的发展对国家主权也进行了必要的限制。在国际环境保护领域，国家主权遇到日益强烈的挑战。这主要表现为跨超国界的全球性环境问题日渐增多加剧，全人类面临越来越多的共同风险或共同利益。目前，诸如砍伐境内的热带雨林，或大量排放温室气体等等活动尽管发生在一国内部，却不再只是一国的内政；它已成为全世界共同面临的问题，仅靠一国的努力是无法根治的，而全球社会的相互依赖又使任何一国无法逃避全球问题的恶劣影响。不难想见，不断增多并日趋严重的环境问题，正日益模糊着各国的现有地理疆界，并且必将要求各主权国家在全球范围进一步合作。解决全球问题的关键是树立全球意识，要在国家利益的基础上，打破传统的、以国家自然边界划定的主权的范围，对地域乃至全球范围内的各种活动都予以关注并设法干预。一国如果只是满足于自己内政的独立，不去关注这些全球性问题可能对本国造成的影响，就会使国家利益在不知不觉中受到损害。近些年来，《联合国海洋法公约》的生效，《联合国气候变化框架公约》、禁止化学与生物武器等方面的条约的签署，核不扩散条约的延期，与核安全有关的公约的生效，人类共同遗产制度在南极、外空、国际海底等的确立，必然给国家主权带来一定的影响和限制。归结到一点，就是国家要承担“不损害国外环境的责任”。
四、国际环境法对国际法国际责任制度的发展
近些年来，随着工业文明和科学技术的不断进步，人类环境问题日益严重。由此也引发了许多跨国界的环境污染或生态破坏等引发国际环境责任的环境损害事件，而传统的国际责任制度在这些新问题的解决上就暴露出了其固有的不足。在此背景下，国际环境法从以下三个方面对发展国际法中的国际责任制度作出了贡献。
首先，国际环境法重视无过错责任（包括严格责任和绝对责任）在国际责任中的应用，可以弥补“过失责任论”的不足。传统国际责任理论认为，国际责任的成立必须有行为主体的故意或过失等主观因素，如果国家加害另一国的行为没有故意或过失，其国际责任就不成立。但问题在于，在高新技术不断被应用的今天，因从事此类活动而对他国造成严重损害并不少见；如果这些活动的行为主体因主观无过错而不承担任何法律责任的话，在实践中势必导致国家对其领土主权的滥用，从而产生对受害国的不公正。此外，考虑到国家之间是平等的这一前提以及国家行为的特点，要判断国家的主观状态是很难的，甚至是不可能的。而在国际环境法领域，1972年《空间实体造成损失的国际责任公约》和1982年《海洋法公约》等国际环境公约、1938年和1941年特雷尔冶炼厂案与1978年前苏联“宇宙954号”卫星坠落案等国际判例，都支持在国际责任中适用绝对责任或严格责任理论，从而克服了传统国际责任制度在这方面的缺陷。
其次，国际环境法促成了“国际法不加禁止行为所致损害后果之国家责任条款草案”的编纂，这是对传统国际责任理论的补充和发展。传统国际责任的性质是国家的国际不当行为，即国家行为的国际不当性。但目前的国际现实是，诸如一国在其管辖和控制的范围内从事核材料的和平利用、航空航天活动、运洋石油运输、跨界河流开发利用等国际法所允许或至少不加禁止的行为，对其他国家或国家管辖范围以外的环境以及人身、财产造成有害后果的事件不断发生。对此类行为，传统的国际责任制度是基本上没有任何用武之地的。由此，就催生了一种新的国际责任——国际法不加禁止行为所致损害后果之国际责任。国际环境法的发展为这种国际制度提供了比较充分的法律基础，如1938年和1941年特雷尔冶炼厂案裁决、1949年国际法院科孚海峡案的判决等。这是国际法因应人类社会发展的客观结果，也是国际责任制度发展的必然趋势。
第三，个人的国际环境刑事责任的兴起也是国际环境法对国际法责任制度发展的一个体现。联合国国际法委员会早在1979年制定了《关于国家责任的条文草案》，其中第19条将大规模地破坏环境的行为视为国际犯罪，并将构成国际环境犯罪的一个基本要素定义为“有意或旨在造成对环境的危害”；同时，还要求行为必须造成巨大的损害，而且严重违背国际义务。该委员会为准备1991年召开的联合国大会而起草的国际罪行法典指出，国际环境犯罪是“违反人类和平与安全”，“故意引起或注定会引起自然环境受到广泛的、长期的和严重的损害”。该委员会指出，为了强调环境保护的重要性，对一些特别严重的违反人类这一基本利益的行为，将在刑法典中予以规定，犯罪者也将承担国际刑事责任。
五、国际环境法对国际法争端解决机制的发展
长期以来，在现代国际法的争端解决实践中，有联合国的解决国际政治争端的制度、《联合国海洋法公约》解决国际海洋争端的制度与世界贸易组织解决国际贸易争端的制度等，⑥ 但还没有一个专门解决国际环境争端的制度。1993年国际法院为了解决匈牙利和斯洛伐克之间“盖斯巴科夫一拉基玛洛大坝案”，专门设立了由7名法官组成的环境事务厅，可以说确立了国际环境争端解决机制的雏形。⑦ 而同年《北美环境合作协定》旨在确保成员国有效地实施本国的环境法而确立的争端解决机制可以说是填补了这个空白。成员国之间因一成员国放松对环境法律法规的执行而引起的争端将通过该程序解决。《北美环境合作协定》第一次将与环境有关的（贸易）争端纳入到环境争端解决机制中进行解决，将摆脱在传统（贸易）争端解决机制下解决与环境有关的争端所无法摆脱的环境保护因素被忽视的窠臼，使裁决结果更有利于环境保护。⑧
此外，除了传统的谈判、协商、调停、调解、仲裁和司法解决外，目前国际环境争端还出现了一种新颖的、多边的、非对抗的解决机制，这是由国际环境争端的性质所决定。对于国际环境争端来说仅仅分清责任、追究责任是不够的，因为这只是一种消极的措施，于环境保护并无益处，不能达到国际环境法律文件所规定的目的，特别是当其所涉及的问题对于全球环境有重大意义时。这种新的争端解决机制以《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》中的“不遵守程序”（non－compliance procedure）为代表。根据该程序，当一缔约国针对另一未切实履行议定书义务的缔约国提出指控时，由缔约国会议在征求咨询履行委员意见的基础上，决定对不遵守议定书的情事所要采取的措施。这些措施中最引人注目的是对不遵守国提供适当的协助（包括技术转让和资金援助）而不是强制措施，以帮助和鼓励该国遵守议定书。尽管目前这种解决缔约国间争端的机制在国际上还比较少见，但它已经成为各主要国际环境公约争端解决机制未来发展的方向。
六、结语
作为国际法的一个分支，国际环境法在遵循现代国际法基本原理的同时，也因为全球环境问题以及环境保护的特殊性而形成了一些独特的特点。在此背景下，国际环境法扩大了国际法主体的范围，承认非政府组织、跨国公司和个人也是国际环境法的（有限）主体；它在条约形式、内容、普遍效力以及协调方面发展了条约法，并发展了习惯法的形成方式；它对国家主权概念的内涵进行了扩展但同时也对主权施加了必要的限制；国际环境法重视无过错责任在国际责任中的应用，促成了“国际法不加禁止行为所致损害后果之国家责任条款草案”的编纂，关注个人的国际环境刑事责任；国际环境法逐渐形成了专门解决国际环境争端的制度和“不履行程序”这一新型争端解决机制。在一定程度上，国际环境法的这些发展代表了现代国际法发展的方向。
注释：
① 王曦：《国际环境法》，法律出版社2005年版，第58页。
② 李浩培：《国际法的概念与渊源》，贵州人民出版社1994年版，第5页。
③ 余劲松主编：《国际投资法》，法律出版社1994年版，第387页。
④ 国际法主体种类的演变，参见［英］詹宁斯、瓦特：《奥本海国际法（第一分册）》（第9卷），王铁崖等译，中国大百科全书出版社1995年，第48－50页；梁西主编：《国际法》，武汉大学出版社2000年版，第30、75－76页。
⑤ Patricia W.Birnie and Alan E.Boyle,International Law and the Environment,Oxford University Press,1992,p.90.
⑥ 余敏友：《世界贸易组织争端解决机制法律与实践》，武汉大学出版社1998年版，序言。
⑦ Ben Boer et al,ed.,“International Environmental Law in the Asia Pacific”,Kluwer Law International,1998,pp.8—9.
⑧ 秦天宝：《〈北美自由贸易协定〉关于贸易与环境的法律协调》，载《国际经济法论丛》（第6卷），法律出版社2002年版。