土地的交易和流转，是实现土地资产价值和合理配置土地资源的重要途径。我国对城市化进程和土地问题一直比较关注，尤其深圳是南方沿海城市改革开放的楷模，他面临的土地发展的难题更是备受关注。在深圳，原农村集体土地流转除了能促进深圳原农村经济发展，更是为深圳市目前面临的土地资源紧缺的难题需求突破口。深圳政府一直致力于寻求原农村集体土地流转政策，这些年也出台了多项相关政策，各项政策有各自的特点，本文对各项政策之间的关联性和优缺点进行比对，进而分析研究深圳原农村集体土地流转的有效办法。
1问题提出
1.1深圳市原农村集体土地流转状况
随着城市化发展，深圳通过1993年原特区内统征和2004年原特区外转地的方式，实现了土地的国有化。基于深圳原农村用地管理的特殊性，在城市化进程中，划定和返还给原农村集体部分的非农建设用地。集体建设用地虽名为建设用地，但用途极为有限，仅可用于农民自住宅基地、乡镇企业用地和农村公共设施用地等方面，且使用权不能像国有建设用地那样自由上市交易。
伴随深圳城镇化和工业化的加速发展，进入流转的土地数量和规模不断扩大。农村建设用地作为一种重要的生产要素在不同主体之间进行流转，不仅有助于提高土地资源的配置效率，同时也能有效地促进劳动力要素的流动和农业结构的调整。但是，随着新经济形势下建设用地需求量越来越大，农村建设用地隐性市场大量存在，集体建设用地流转成为困扰土地管理的重大问题。针对集体建设用地大量隐性流转产生的弊端，深圳各个层面都在积极探索集体建设用地流转的政策模式。
1.2 存在的问题
分析集体土地使用权流转现状，存在以下问题：
第一、产权关系不明晰，使用权流转难以规范。元农村集体用地多采用合作建设的形式进行开发建设，即原农村集体组织将土地租赁给企业使用，地面建筑、构筑物有企业自建或与本旬集体组织合作修建。这就造成在产权关系上有多个法人实体共有，各方利益难以得到保证。这也是农村集体土地建设用地使用权不能和你规范流转的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于农村集体土地非合法建设用地，政府难以对农村集体用地做统一规划、合理布局，尽管每个片区的法定图则已明确规划了每块土地的建设类别，但由于种种利益关系，最终都难以落实。第三，集体土地流转普遍存在隐性交易情况，政府难以掌握和监管其交易情况。高速经济增长过程恰恰是人们重新发现土地价值的过程，而集体建设用地上市拍卖合法化困难重重，所以农村集体组织选择了隐性交易市场，更快更高地获得土地价值。
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2深圳市原农村集体土地流转的政策分析
2.1《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》
2011年12月16日，《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（以下简称《规定》）出台，为加强原农村集体经济组织（含其继受单位，下同）非农建设用地和征地返还用地管理，规范其土地使用权交易，促进土地资源节约集约利用和原农村集体经济组织可持续发展，推进城市化和特区一体化进程，为原农村集体经济组织及其成员的合法权益提供了保障和法律依据。
2.1.1《规定》的评价
大亮点在于，首次正式以官方文件明确深圳原农村集体土地以探索集体建设用地使用权的流转机制，对土地流转的操作流程也做了明确说明。《规定》还明确指出了市规划国土部门及其派出机构、下属机构负责规划技术指标、用地政策和土地使用权交易等方面的服务与监管。但《规定》亦存在许多不足：1、对集体建设用地使用权出让、出租应具备的条件没有明确说明，只是简单的要求签订土地出让合同；2、没有明确说明流转后的土地使用用途的规定，只是笼统地要求必须符合城市规划、土地利用总体规划、近期建设和土地利用规划年度实施计划，并签订土地使用权出让合同书；3、在集体经济组织成员会议表决后，没有要求对表决结果进行公示，以作为保障原农村集体经济成员权利的最后保障。
2.1.2《深圳市优化资源配置促进产业转型升级“1＋6”文件》
2013年1月18日，作为首批土改细化实施方案的“1+6”文件正式公布，“1+6”文件包括1个主文件和6个配套文件，主文件为《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》。其中，深圳本次将《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法》作为一号文件，是为了加快集体土地流转制度的改革。深圳此次新政鼓励集体工业用地上市交易，虽不涉及到土地性质的大规模转性，但对深圳原农村集体用地上市交易的规则作出进一步规范。
2.2关于原农村集体建设用地流转的创新之举
1+6文件中《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法》第六条指出政府鼓励原农村集体经济组织继受单位符合规划的工业用地可进入全市统一土地市场，并明确了相关交易方式和利益共享模式等内容。这意味着，原农村集体经济组织或原村民可以绕过征转国有用地的传统流程，只需和继受单位亦即土地的实际使用方签订补偿协议并通过入市交易即可实现土地的转让。此次集体工业用地入市的真正突破在于利益分配制度。1+6文件中《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法》第七条提供可供选择的两种收益分配方式：（一）所得收益50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位；（二）所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位。但该系列文件首次提出允许深圳市区集体建设用地当中的工业用地上市流转，而且所放开上市流转的仅为集体建设用地中部分土地权益有争议。这也是深圳市土地管理制度改革近期推动的重点之一，这一设计源于深圳土地紧缺的现实，解决了政府拿不到，村集体组织用不了的两难局面。为进一步调动原农村集体经济组织继受单位的积极性，申请纳入全市统一产业用地市场的合法留用地，政府将免收《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（198号令）中规定工业类用地需缴纳的10%基准地价。与之前传统地方政府通过征用工业用地统一出让方式相比，这种利益分配方式做了很大调整，不再是政府垄断享利。
3深圳原农村集体土地流转政策的建议
3.1监管好集体建设用地流转市场，发挥政府监督和管理职能。
深圳市政府部门在严把集体建设用地交易市场的监管同时，也要确立好集体建设用地使用权的完整权益，这是农村集体土地有偿使用、合理流转的前提。明确集体土地使用权是理顺集体土地历史遗留问题的重要步骤，也是杜绝集体土地非法流转的重要手段，能从源头扼杀集体建设用地流转隐性市场的存在。
3.2对集体建设同地推行产业化制度，在深圳原农村集体组织里加强推行公司化、企业化管理模式。
2004年深圳城市化后改村集体组织为股份合作公司，意为推行公司化和企业化管理模式，但大多数原农村集体组织仍保留以往大集体谋求平稳发展的思想，不重视提高集体资产的开发利用，长期以来一直靠出租土地来去地土地价值。加强集体组织公司化思想，有利于集体土地实行产业化推行，有利于集体组织对提高土地资源价值提升的思考。
3.3合理分配流转收益，调动集体组织合法流转集体建设用地的积极性。
面对现今经济迅猛发展的深圳，人面早已意识到土地价值，已不能像以往城市化改革一样对集体建设用地采取一刀切的政策。目前深圳关于集体建设用地流转的政策涵盖面很广，但像1+6文件这样实用性和针对性的政策相当缺乏，深圳政府应考虑将其他类型的集体建设用地入市合法化作政策性的指导并且从总体规划、土地价值量化、投资改革模式上给予集体经济组织技术上的指导和协助。政府需要尊重集体意愿，由原农村集体组织选择是否根据政策对集体建设用地进行入市合法化。为调动集体组织合法流转集体建设用地的积极性，政府必须在分配利益上做出让步，以保障原农村集体在收益分配中的主体地位。
深圳在经济高速发展、快速城市化的进程中，率先遇到土地资源紧约束问题，用地供需矛盾突出，与此同时，原农村集体实际占用大量土地，却因土地权益不明晰、缺乏相关政策支持而无法入市。盘活原农村集体建设用地，既有利于缓解产业空间不足的问题，也有利于促进原农村社区发展转型、推动特区一体化发展。政府不再是房地产市场供地的惟一主体，农村集体也可以面向市场供地，从而在多元化土地供应渠道的同时更有利于提高集体建设用地的使用率，更好地保障集体权益。
论文作者:文燕芳
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第13期
论文发表时间:2018/10/10
标签：建设用地论文; 集体论文; 深圳论文; 农村论文; 土地论文; 集体经济论文; 组织论文; 《建筑学研究前沿》2018年第13期论文;