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自八十年代以来，国有企业经历了一系列的改革，从放权、承包经营、利改税、实行股份制，到现在的“抓好大的，放活小的”，风风雨雨，可谓呕心沥血。但遗憾的是，这近二十年的国有企业改革不是一个成功的经历。我们应该承认这一点。
问题究竟出在哪里？是政府的问题？还是企业的问题？或是政府与企业的关系问题？凡此种种，我认为都需要进行反思的。只有通过反思，认真总结经验，吸取教训，大中型国有企业才有望抓好，才有可能“力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度，经营状况明显改善，开创国有企业改革和发展的新局面。”（江泽民：《在中共十五大上的报告》，《中国跨世纪发展的行动纲领》，中共中央党校出版社，1997年版，第21页）
国有企业没搞好，固然有许多原因，但我觉得，最关键的一点是政府与国有企业的关系模糊，角色模糊。如果政府与国有企业对他们之间的关系链和角色没有清晰的认识，国有企业就不可能搞好。为此，本文将作如下讨论：
一、产权问题
国有企业的产权是联系政府与国有企业的根本纽带，要澄清政府与国有企业关系，首先必须澄清产权问题，它不仅涉及所有者的权益，也涉及经营者的权益，是确定政府与国有企业角色的前提，因此，它是一个关键的问题。
目前，一种普遍的观点认为，国有企业的产权关系不清，产权主体缺位，因而，国有企业的改革必须以产权改革为核心，也就是要明晰产权关系。
对此，我想谈谈几点看法：
第一、国有企业的产权究竟是属于谁的？既然要明晰产权，说明产权的所有者身份不明。但奇怪的是，竟然没有一个人或一个组织通过法律的程序要求归还国有企业的产权。这不是因为大家不懂得产权的重要性，也不是因为大家不懂得可以通过法律求得产权的保护，而是因为大家都知道国有企业的产权是属于国家的。其实，定语“国有”已经对企业的所有者身份做了明确的定义，不存在着模糊不清的问题。
由于政府是代表国家行使职权的，因而，国有企业的产权也就是属于政府的，只有政府才有权支配国有企业的资产，只有政府才能享有国有企业资产的权益。这绝不是什么似是而非的事情。对于这样的问题，政府应理直气壮，任何的态度暧昧，只会导致思想的混乱。
第二、产权改革与产权明晰是不是同义语？从目前的改革情况看。产权改革与产权明晰似乎意思相同。而我认为则不然。产权明晰是以产权不明晰为前提的，是将不明晰的产权关系调整成明晰的产权关系，目的是澄清关系。产权改革是以明晰的产权关系为前提，通过产权改革使所有者与经营者的利益更紧密地联系起来，目的是密切关系。显然，二者的动因、手段、目的都是不同的。
其实，产权改革是企业经营过程中正常的市场行为，国有企业是这样，非国有企业也是这样，根本无须寻求一种牵强附会的理论，为这种市场行为作解释。
第三、产权明晰理论的负面效应是什么？从组织行为管理的角度看，“关系”是一个系统工程，良好的关系取决于关系的双方、关系链和良好的沟通。如果关系链模糊，关系的双方就没有办法确定自己的角色和表现出角色的相应行为。对政府和国有企业而言，产权是联系政府与企业的纽带，如果这一关系纽带是模糊的，不明晰的，政府与企业又如何扮演自己的角色和角色行为呢？这是第一；第二，产权改革与产权明晰这二个不同的概念影响着人们的思维取向。产权改革引导着人们如何把国家、集体、个人三者的利益结合起来，使三者的利益最大化；而产权明晰是让人们分清这个产权是属于谁的，是我的？是你的？还是他的？显然，他们对国有企业的改革影响是不同的。第三，如果国有企业产权不明晰这个假设成立，那么，正在抓的大中型国有企业、股份制企业中的国家股，是不是也算产权不明晰？是不是也要通过股份化、兼并、破产、拍卖等形式来使得产权明晰？很显然，如果回答是肯定的话，国有企业将不再是国有企业了。我想，这个结果绝不是国有企业改革要达成的目标。
总之，无论是政府还是国有企业，都必须对国有企业的产权，对政府与国有企业的关系有一个明晰的概念。在市场经济条件下，产权改革是密切政府与企业及个人关系的一种手段，但绝不是唯一的手段。对于国有企业是否能取得最佳的经济效益，它既不是必要条件，也不是充分条件。政府应根据不同的企业、不同的经营状况采取不同的管理方式。
二、政企分开
政企分开，既涉及政府与国有企业的关系，也涉及政府与国有企业的角色问题。但是，改革十几年，人们对政企分开的认识和理解并不完全一致，而且时至今日还存有不少的分歧，远远没有达成共识。
如果我们将各种对政企分开的认识与理解进行综合归纳的话，我们大致可以把他们分为二类：一是从关系角度来理解政企分开；二是从职能角度来理解政企分开。
1994年12月4日，《经济日报》第一版，以《11月1日：深圳企业无主管》为题，报道了深圳市全面实行政企分开的重要消息。文中写到：1994年，深圳，中国改革的试验场，又一次擂响了改革攻坚战的战鼓。11月1日，深圳所有国有企业全部实行行政无主管， 企业不再是政府的附属物，政府也不再直接管理企业。
1995年4月3日，《经济日报》第二版，登载了中央党校“国有企业改革”研究班的一篇学习札记，题为《寻找“政企分开”的钥匙》。文中写到：在政府与企业间，寻找一个隔离物，使国有资产既有人负责，政府又不可能去干预企业。企业的事，政府不用再管，国有资产的保值增值，也甭操心了。只有这样，政企才能真正分开。
1995年4月15日，《法制日报》第一版， 以《青岛企业“婆婆”全部退位》为题，作了如下的报道：青岛市加快推进企业主管部门转体改制步伐。全市15个计划经济体制下形成的企业主管局全部取消，分别建立起资产经营性公司和企业集团，成为全国老工业城市中第一个无企业主管部门的城市。
……
可以看出，上述对的政企分开的认识和理解，都是从关系的角度出发的，试图割断政府与国有企业的关系。
1995年3月3日，《经济日报》第二版，登载了袁木先生的文章《再谈国有企业改革问题》。文中对“政企分开”有一段论述：所谓政企分开，应该是政企职责分开，各司其职，各负其责，而不是政企分家，更不是政不管企，企不听政。……
1995年第四期《经济管理》杂志中的《新义篇》里有一段“要正确理解政企分开的新义”：实行政企分开，使国有企业在市场经济中真正成为独立的法人实体，成为市场竞争的主体，并在竞争中发挥主导作用，这是国有企业改革首先要解决的问题。政企分开，是指政企职责分开，各司其职、各负其责，而不是政企分家，更不是政不管企，企不听政。实行政企分开，目的是让企业自主经营、自负盈亏。为此，政府必须采取主动，主动转变职能。政府不管企业是不行的。中央必须握有并行使好对整个经济宏观调控的大权；各地方政府在自己的职责范围内也有经济调控权，政府或政府授权的有关部门，对国有企业还要行使所有者的职权。国有企业和各种经济成分的企业要坚决服从和认真执行政府制定的有关政策法令。
可以看出，上述对政企分开的认识和理解，是从职能分开的角度出发的，试图找出政府与国有企业的最佳结合点。
我们再看看最近政府对政企分开的论述和所采取的具体实现措施。
政企分开的基本论点是：1、所有权与经营权分离；2、国家按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任；3、 政府不直接干预企业的经营活动；4、企业依法自主经营、自负盈亏；5、企业要受所有者约束，不损害所有者权益。
从目前政府对政企分开所采取的具体措施情况看，大体有以下几种：1、成立国有资产管理部门，对国有企业的资产统一进行管理；2、将政府的有关厅、局改制为公司；3、任命国有企业的主要领导人；4、派稽查员进驻国有企业，对企业的财务进行监督。
很显然，政府对政企分开的理解，是上述二种的折衷，而更倾向于第二种。
为什么人们对政企分开的释义有不同的认识与理解呢？我认为产生这个问题的原因是政企分开的提法并不科学。我赞成从职能分开的角度来理解和认识政企分开的概念，但也认为从关系的角度来理解和认识政企分开也并没有错。国有企业的改革是以建立现代企业制度为目标的，现代企业制度的特征是：权责明确，产权清晰，政企分开，管理科学。显然，这个特征中所阐述的政企分开不是从职能（权责）的角度，而是从关系的角度，来认识和理解政企分开的概念的。
改革十几年，政府与国有企业的关系一直没有理顺，原因固然是多方面的，但认识与理解上的分歧，不能不是一个极其重要的原因。
在这里，我觉得要正确把握政企分开的概念，必须注意几个问题：
第一、不要混淆了政府与二类不同性质企业的关系。改革开放以后，随着计划经济向市场经济的转变，非国有经济在我国大量出现。根据企业的资产属性，我们大体可以将企业分为二类：一是国有企业；二是非国有企业。显然，政府与这二类企业的关系是不同的。对于非国有企业，由于政府与企业间不存在产权上的联系，因而，无论从关系的角度，还是从职能的角度来理解政企分开，政企都是不分自开的。企业在国家的法律约束下自主经营、自负盈亏，在与政府的关系上只是一个纳税人的角色。政府对这一类企业的管理是松散型的，只是通过利率、税率宏观调控这类企业的发展方向和发展规模。而对于国有企业则不同，由于国有企业的资产是国家的，因此，国有企业所尽的义务、所承担的责任、所受到的约束与非国有企业相比都是不同的。它不仅要尽纳税人的义务，而且要承担国有资产保值和增值的责任，它不仅要受法律的约束，而且要受所有者的约束。从这个意义上说，政府与国有企业的关系是密不可分的，是紧密型的。因而，无论是从关系的角度，还是从职能的角度来理解政企分开，政企都是分而不开的。
第二、不要把产权明晰与政企分开构成因果关系。现在有一种观点认为，要实现政企分开，就必须明晰国有企业的产权关系，他们同时又把产权明晰和产权改革等同起来。这样，就把二者看成了因果关系。产权明晰成了政企分开的根据，而政企分开却支持了产权模糊的说法。由以上所述，国有企业不存在着产权模糊性问题，产权改革是任何企业正常的市场行为，产权改革的目的是将所有者与经营者的利益更紧密地联系起来，而不是以政企分开为目的的，产权改革与政企分开不存在着必然的联系。
第三、不能否认国有企业存在的必要。现在有一种论调，国有国营企业是对市场经济的排斥，因而，政企要分开。还有一种说法，政府不能既是裁判员又是运动员，等等。这些都在于否认国有企业存在的必要性。我国是一个公有制为主体的国家，可以设想一个没有国有企业的国家还是不是一个社会主义国家？
三、政府的角色行为界定
我认为，要明确政府的角色行为，除了对上述二个概念要有正确的把握外，还必须弄清楚以下几个问题：
第一、所有权与经营权的分离。历史上，无论是国有企业还是私有企业，所有者与经营者的关系从未有过绝然的分开。公司制是现代企业最先进的组织形式，但股东代表大会的设立及其作用，表明资产的所有者不会也不能放弃对公司的领导、监督权。这种现象的产生是由产权关系所决定的，表明所有者与经营者之间的关系密不可分。国有企业改革十几年，我们不是没有探索过所有权与经营权的分离问题，承包经营、利改税、国有民营等等都是这种思想的具体实施，但我们并没有取得成功。政府为了摆脱对国有企业的微观管理，成立了国资局，甚至有的将原有的政府厅局改制为公司，试图探索委托经营的路子，可是我们要问：这些国资局、公司又是属于谁管呢？归根结底还是政府！政府还是摆脱不了关系。由于国有企业的所有者是政府，因此，我认为，只要国有企业存在一天，政府与国有企业的紧密关系就存在一天，试图寻求所有权与经营权的分离，只能是非所有者梦寐以求的作法，是非分的。事实上，自古以来未曾出现过没有所有者的企业，也未曾出现过所有者不想管也不去管的企业，更未曾出现过一个企业敢于拒绝所有者的干预，敢于提出所有者应当退出企业。
第二、政府可以不直接干预国有企业的经营活动吗？政府不干预企业的经营活动在理论上似乎很合理，但在实际运作中却难以行得通。承包经营、利改税都没有使国有企业摆脱困境，反而使国有企业在困境中愈陷愈深。这是为什么？如果我们想把国有企业搞好，我们应该从中悟出点什么。事实上，政府对这个问题的一些观点和做法是相互矛盾的。比如，我们在强调不干预国有企业经营活动的同时，又出台了许多干预措施，任命国有企业的领导人，成立国资局，派稽查员等等。这些不算直接干预又算什么呢？最近政府出台的国有企业改革措施——“抓大放小”，这个“抓”又意味着什么？由于国有企业与政府的紧密关系，决定了政府与企业是一个命运共同体，政府不干预，谁干预？政府不抓，谁抓？一个不受所有者干预的企业，一个摆脱所有者干预而放任自由的企业，我们能希望它给你带来丰厚的利润吗？我认为，如果政府要搞好国有企业，不但不能不干预企业的经营活动，而且要加强干预力度，加强抓的力度。毛泽东同志早就告诫我们，抓而不紧，等于没抓。问题是干预什么？怎么干预？倒是值得认真研究的。这就是说我们要明确政府的角色行为（权责）。
政府的角色行为界定，事实上，就是明确权责。在这个问题上，我认为：
政府应对国有企业负全责。国有企业是属于政府的，政府没有理由推卸这个责任，政府不负责，谁负责？政府的确要给企业经营的自主权，但不等于政府可以摆脱责任。因为，企业经营的成败，效益的盈亏，最终都要归结到是政府的事。任何的企业、任何的个人都负不起这个责任，也无从负起这个责任。这是我们认识问题的前提。
政府对国有企业负有二种职能。现在有一种说法，对于国有企业，政府要把产权管理职能和社会管理（服务）职能分开。我认为，对于非国有企业，这二种职能是不分自开的。而对于国有企业，这二种职能是不应该分开的。管理是什么？管理就是计划、组织、指挥、协调和控制。政府目前似乎较注重于控制，而忽视了其它的职能。政府不应该放弃产权保值增值的管理职能，对国有企业采取自由主义的态度。
战略管理应是政府的首要职能。国有企业的失败，有很多原因，但有一点最根本的原因，是战略管理的失误，包括战略决策的失误。这里，我认为有几个问题是值得政府注意的：
1、没有国有企业一盘棋的观念。我们在强调规模经济的同时， 却又瓜分了国有企业，让它们自主经营，自负盈亏。结果是，国有企业的力量削弱了，国有企业与国有企业之间的协调性消失了，他们不但互相竞争（如重复投资），而且互相牵制（如三角债）。而在对非国有企业的竞争中，则显的软弱无力。结果，被非国有企业各个击破。可以说，非国有企业的长足发展，是以国有企业的失败为条件的。
2、弃本从末，从而使管理行为无效。我们知道， 计划是管理的首要职能，是实行控制的依据。政府在对国有企业管理中，不管计划，只管控制，是不对的。设想一下，如果计划本身就是无效的，控制会有意义吗？
3、我们制造了竞争者，却不知道如何竞争。虽然， 企业的机制转换了，但对国有企业的管理，我们仍然沿用计划经济的管理模式，我们不知道用市场的行为管理竞争，我们放弃了目标管理，却又过分侧重了控制，这种战略上的失误恰恰为竞争者所利用，这正是国有企业在竞争中失败的根本原因。
4、我们制造了市场，却不知道保护自己。 政府是一个最大的消费市场，可是，政府并不知道保护自己的企业。政府把国有企业当作是别人的事，让国有企业在背着沉重包袱（事实上是政府的包袱）的情况下，参与市场的竞争。肥水外流，我们养肥了别家的人，却饿瘦了自家的孩子。固然，国有企业有争气和不争气之分，但从政府角度讲，是否尽了“爱”心呢？我认为是值得反省的。
政府转换职能意味着什么？对此，现在有各种各样的说法。我认为，政府转换职能，就是从计划经济体制下的战略、战术管理不分，转为战略管理，而把战术管理职能让位于企业。企业的战略管理对企业而言属于宏观管理，而对政府而言则属于微观管理。政府所承担的角色，应类似于公司制中的股东代表大会和董事会的角色。
四、国有企业的角色行为界定
国有企业应是战略的执行者、战术的决策者。
在计划经济体制下，国有企业实行的是生产型管理模式。所谓的生产型管理，是指企业的生产任务由上级主管机关统一规定，企业所需的物资由物资部门统一调配，企业生产的产品由国家统购包销，利润由国家财政统收统支。企业的主要任务是完成和超额完成国家计划。企业的管理主要是组织和协调生产过程的各个环节和各个方面，其中心是追求高效率的生产和最大的产出。改革开放以后，国有企业进行了一系列的改革，从生产型管理转向生产经营型管理。所谓生产经营型管理，是指企业要根据国家宏观调控和市场需要去组织生产，企业首先要对国家承担经济责任，同时在计划、财务、物资、劳动人事、产品销售等管理方面有了相应的自主权，在利润分配上有相对独立的经济利益，企业生产什么、生产多少，必须首先考虑市场需求和产品在市场上的竞争能力，采取何种材料、设备和工艺进行生产必须考虑其经济效益。
上述的定义，事实上是对政府、企业的关系及其角色行为的界定。我们本应该在这个正确的方向上做更多的完善，但我们却走向了另一个极端。就企业而言，我觉的应注意这么几个问题：
企业的角色是战略的执行者和战术的决策者。国有企业的产权是属于政府的，因而，国有企业是一个整体的概念，服从国家的战略决策，并出色实现政府的战略目标，是国有企业的神圣天职。企业固然得有它本身的发展战略，但企业的发展战略必须服从整个国有企业的发展战略，应是整个国有企业发展战略的一个组成部分，这是我们首先要明确的。
国有企业不应摆脱政府的约束。所有者对经营者的约束是一种客观必然的现象，这是由国有企业的产权性质所决定的。政府的许多角色行为的确有可责怪之处，但无论如何，企业都没有理由游离于政府管理之外。对于非国有企业，没有任何一个公司要摆脱股东代表大会和董事会的领导和约束。对于国有企业，也不会有例外。
不是权力愈大愈好。国有企业的一种普遍现象就是认为自主权不够，却很少去检讨一下是否有将现有的权力用好。我认为，权力的大小，只是相对的概念，企业高层领导认为权力不够大，我不知道中层领导是否也这样认为，如果大家都认为权力不够大的话，有限的权力又如何分配？权力与责任是相对应，有多大的权力，就应负多大的责任。这是管理的金科玉律。片面的追求权力，而没有考虑将现有的权力用好，是对权力的不负责。现在的情况是，要权力的人多，负责任的人少。这是我们必须警惕的。在生产经营型管理模式下，国有企业在计划、财务、物资、劳动人事、产品销售等方面有了相应的自主权，我想这些权力足可以保证战略的实施和战术的决策。我不知道企业还需要什么权力？
国有企业是不是企业？现在，有一种观点认为国有企业不能算着一个企业，只是一个工厂，不是市场经济的主体。我则不这样认为。如果我们将国有企业与现有的非国有公司的管理体制进行类比，把股东代表大会比作政府，董事会比作政府的战略管理部门，把公司比作国有企业，我们会发现他们有惊人的相似之处。在计划经济体制下，因为没有市场的存在，所以我们可以说国有企业是一个工厂，但在市场经济情况下，国有企业同样要冒执行战略和战术决策的风险，同样要参与市场的竞争，同样要冒着破产的风险，为什么说他不可以是一个企业呢？公司所具有的权力，他都有，为什么说他不是市场经济的主体？
以上仅仅对政府和国有企业的角色及角色行为所作的肤浅讨论，在实际运作中，当然还有许多技术性的问题需要探索。我认为，只要政府与国有企业本着共同的目标，在明确关系、明确角色的基础上，多一些相互沟通，少一些相互责怪，国有企业就一定会在不远的将来重振雄风。
来稿时间：1998年6月15日