我国农村非农产业群体的社会保障制度探析，本文主要内容关键词为：探析论文,非农论文,群体论文,社会保障制度论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从我国开始社会保障制度的改革以来，已基本上建立了一套包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等多种内容的社会保障体系。随着改革开放的不断深入，现行社会保障制度的缺陷日益明显。例如，国务院于1999年1月颁布的《失业保险条例》，虽然改变了1993年以来仅限于国有企业职工的狭窄范围，扩充到了整个城镇劳动者，但并未包括乡镇企业职工和城市农民打工族。可见，中国的社会保障制度的整体倾向仍然是沿袭计划经济时代所形成的城乡迥异且相互隔离的“二元”社会保障制度。农村非农产业群体，作为“非农非城”阶层，则被安全排除在社会保障网之外。这不能不说是中国社会保障制度改革的一个误区。因此在这里，要考虑的不仅是有必要把这一群体纳入社会保障体系，更重要的是构筑一个怎样的社会保障体系，做到城乡社会保障体系的有机衔接，避免在社会保障领域出现新的“剪刀差”。
一、我国农村非农产业群体的形成
我国农村非农产业群体是在一种特殊的经济背景下形成并发展壮大的。十一届三中全会以后，我国开始了以农村为突破口的改革。在农村中，家庭联产承包责任制取代了人民公社体制，极大地调动了农民的生产积极性，它使农村中包括人口在内的各种投入要素得以更有效地利用，农民收入水平提高，许多农民开始了与农业相联系的副业经营。到1980年，改革由农村向城市全面铺开，乡镇企业异军突起，给农村经济注入了生机活力。它为增加农民的收入、实现以工补农做出了贡献，更重要的是它吸收了很多的农村剩余劳动力。到了90年代初，随着乡镇企业的产业结构调整，资本替代劳动力的趋势明显增强，再加上乡镇企业自身所固有的矛盾如资源利用率低、环境污染严重、市场开发能力差、运输交易费用高等问题日益突出，导致亏损面扩大，赢利水平整体下滑，乡镇企业吸纳劳动力的能力开始减弱。这样，农民外出务工经商就开始成为农村剩余劳动力转移的主要渠道，这一部分进城务工经商的农民也就成为了我国农村非农产业群体的主体。
那么，农村非农产业群体的具体含义是什么，应该如何对它作一个明确界定呢？在这个概念中，“农村”和“非农产业”是这个群体的主要特征，也是构成农村非农产业群体必不可少的两个要素。不过在这里首先要强调指出的是，“农村”不是地域上的概念，而是户籍上的概念。用“农村”一词来限定这一群体，在于说明这一群体属非城镇户口，是不由国家供应商品粮的农村人口。之所以这样定义，是因为目前我国仍然是以户籍来划分农村人口和城市人口的，而以居住地来划分城乡人口。以职业确定身份，建立以常住户口、暂居户口和寄居人口三种管理形式为基础的登记制度是今后户口迁移管理制度改革的方向。其次，“非农产业”说明的是这部分人目前主要从事工业、商业或服务业等部门的劳动，已经不从事或极少从事农业生产。他们的主要收入来源不再是农业，而是其他产业。
有了以上的界定，我们就可以明确农村非农产业群体主要涵盖了以下一些人群：(1)按居住地划分。一类是仍然留在农村从事非农业劳动的人员，如民办教师、乡镇企业职工等。另一类是外出（主要是城市）务工经商人员。(2)按是否有雇主，又可分为两类。一类是为各类企业包括国有企业、集体企业、三资企业乃至个体企业雇佣的农民工；另一类是无雇主雇佣，从事个体经营或自谋职业的农民。相比较而言，外出务工经商人员因其流动性较强，构筑与其相适应的社会保障体系的难度也较大，所以在文中对这几种分类的分析将有所侧重。
二、构筑农村非农产业群体的社会保障制度的必然性
既不同于传统农民又不同于城市居民的“非农非城”阶层——农村非农产业群体的存在，在我国当前由二元经济结构向现代化经济过渡过程中是合理的必然的。受各种政策、法规的限制，农村剩余劳动力继续大量地向城市转移仍然是不可阻挡的趋势。与之相适应，构筑农村非农产业群体的社会保障制度也是必然的。
从社会保障制度的含义来看，社会保障是国家赋予每个劳动者的一种权利，其目的就在于使每一个劳动者在退休、失业、生病以及丧失劳动力后的基本生活得到保障。建立和实现国民社会保障制度是中国社会保障最终发展的目标。这不仅是促进竞争、发展社会化大生产的客观要求，也是实现社会公平、社会稳定的必要条件。农村非农产业群体，作为劳动者的重要组成部分，与其他的劳动者一样，理应完全享有平等的社会保障权利。
事实上，实行社会保障制度这么多年，国家出台了不少关于城镇职工失业保险、农村养老保险的规定和条文。但是这些规定和条文不适用于农村非农产业群体，这也是由其“非农非城”的特殊身份所决定的。他们中的相当一部分人长期在城市从事生产劳动，对城市的发展做出了不可忽视的贡献，但最后其养老问题还是归其户口所在地负责，这显然是有失公平的。而且这部分人一般收入微薄且大都从事变动性较大的工作，遭受或面临各种劳动风险，却连最起码的失业、医疗等项目的基本保障都没有，这显然是与我国建立社会保障体系的出发点相违背的。
从改善农业经营方式，提高农业劳动生产率来看，也具有其必然性。回顾一下这些年来一直困扰农村的一系列问题，不难发现其核心之一就在于农村人口太多，大量的农村剩余劳动力无法转移到其他产业。在土地供给刚性的条件下，过多的农村劳动力会排斥资本和技术进入农业，以致农业劳动生产率很难大幅度提高。因此，最近有经济学家指出：提高农民收入的根本途径是减少农业人口，中国农民收入过低的原因在于种地的农民太多，只让30%的人去种地就够了，提高农民收入的关键是调整人的结构，而不是农业生产的结构。
据不完全统计，1978年～1997年，向乡镇企业和城镇转移的农村劳动力约2.2亿，其中80%是兼业转移。他们与土地保持着若即若离的联系，农闲务工经商，农忙种地。农民兼业型转移的直接后果是土地规模经营的小型化，规模经济和适应大农场操作的农业技术和先进设备无法发挥作用，农业生产基本上退化到了小农经济水平。这种状态显然与农业现代化的发展趋势格格不入，直接影响到中国农业生产力的提高。
农村非农产业群体之所以选择兼业转移，就是因为只有如此，才能保留承包地作为最后的退路。要切断那些以务工经商为主要收入来源的农民与其拥有的小块土地之间的这种若即若离的联系，实现土地的集约化经营进而实现中国农业的飞跃，关键在于社会能不能在土地之外给他们以最基本的生活保障。
从市场经济要求劳动力市场一体化的角度来看，也具有其必然性。任何一种有效的资源配置都要经过实践中利益主体的多次博弈才能逐步形成，劳动力资源也不例外。随着市场经济的确立，通过市场保护劳动力的再生产和合理配置劳动力资源成为必然趋势。市场机制必然引起劳动力的流动，劳动者不再终身固守一个岗位，“跳槽”现象足以说明问题。但是，由于非国有部门缺少相适应的社会保障待遇，很多在非国有部门就业的人员，对生活未来前景缺乏安全感。另一方面，尽管国有部门冗员很多，甚至停工停产，下岗职工即使找到新的工作，也仍然不愿解除与原单位的劳动合同，其根本原因就在于国有部门的福利保障好。因此，为实现劳动力资源在全社会范围的有效配置，形成一个统一的劳动力市场，就必须建立一个不分所有制、不分用工形式、涵盖所有劳动者在内的社会保障体系。
从城市化的角度看，也具有其必然性。城市化是21世纪一个大的趋势，任何一个国家的城市化水平都不可能长期滞后于工业化的发展水平。由于我国长期实行城乡分离的户籍制度，产业结构与城乡结构发生了严重背离。到1998年，在国民生产总值中，农业和非农业的产值比例是18:82，农业和非农产业劳动力比例仍然是49.8:30.2，而乡村人口和城市人口的比例是30:70。城市化的滞后，引起或加剧了我国经济社会发展中的一些突出问题。农民收入过低和增长乏力，就业压力大等，在很大程度上与城市化滞后有关。
据国内专家估算，我国工业化水平决定的城市化率应达到50%，而目前实际城市化率仅有30%。因此，在国民经济和社会发展第10个“五年计划”和未来15年的长远规划中，城市化成为国家重大的发展战略选择。城市化的任务，已不仅仅是要把几亿农业劳动者变为非农业劳动者，而且要把乡村人口变为城镇人口。当然，合理化解决中国城市化的难题，使人口城市化进程与农村非农进程同步，必须做的一项工作就是城乡社会保障制度的有机衔接，而给进城的农民以相应的社会保障，而不是在农村和城市之间形成社会成本很高的民工们的“钟摆式”返乡流动。
三、构筑农村非农产业群体的社会保障制度的障碍因素分析
改革至今日，构筑农村非农产业群体的社会保障制度的必然性、紧迫性得到了充分的认识，但在设想和着手实施的过程中却由于各种障碍因素即资金方面和制度方面的；现实存在和历史遗留的因素等，使得其有效操作变得困难重重。
1.资金方面的障碍。我国现行的社会保障制度存在着许多不够完善的地方，其中很多方面，如社会保障统筹层次低、覆盖面不完整等，都是由于社会保障资金不到位所致。近几年来，新出现的一些因素，更加剧了这个矛盾。第一，随着我国的国有企业改革日益走向攻坚阶段，下岗职工也日益增多。从为减轻企业负担，轻装上阵搞建设的角度出发，国家已出台了相关法规，让下岗职工与源单位脱离关系，进入就业中心，归入一般社会失业人口，让部分隐性事业显性化。这样失业人口会以更大的比率增加，我国的失业保障基金可能出现收支赤字。第二，新的养老保险制度摒弃了传统的现收现付制，而代之以特殊的部分积累制度。以往数十年来中老年职工养老金积累的空白速度转化为巨额的历史欠帐。第三，在我国，由于计划生育政策和人口预期寿命的延长，底部老龄化与顶部老龄化同时“夹击”，人口老龄化的速度发展很快，形势严峻。老年人口的赡养系数不断提高，老年保障金等提取比例亦将随之快速增加。仅养老金一项，据90年代中期预测，2000年将达到23.7%。第四，社会化管理及运行系统的建设需要相当的资金投入，如社会保险经办机构的人员费用、技术设备等等，均需要政府投入或从社会保险基金中提取。所有这些新出现的因素所导致的资金短缺状况，使得维持原来的低层次、低水平的社会保障体系尚且力不从心，如果再把农村非农产业群体这一庞大队伍纳入其中，更是不堪重负。
2.制度方面的障碍。主要是指户籍制度、劳动用工制度和土地使用制度。说到底，这些制度都是为适应我国在相当长的一段时期优先发展工业部门以及国有经济部门的战略布置而产生的。在我国，城市以国有经济基础为主，农村以集体经济和个体所有制为主，形成了两大不同性质的经济板块。在两大板块之间，必然有经济联系的一面以及利益分享矛盾产生摩擦和冲突的一面。国家从它们战略出发，采取的是长期实行通过压低农产品价格为工业提供积累的做法，工农业产品之间存在着巨大的“剪刀差”，农业的利润流向工业部门，城乡经济完全是不平等交换。为了保证城市的发展和社会稳定，必然要阻止农民大量的流入城市，为此制定出严格的户籍制度、劳动用工制度和土地使用制度。
户籍制度在建国之初是不存在的，市民与居民是以居住地点的不同加以区分的，二者可以在空间上自由流动。自从1958年颁布实施《中华人民共和国户口登记条例》以后，才以户口的不同颜色将各自的身份圈定，这一圈定便以制度形式将农民紧紧地拴在了土地上。实行了近半个世纪的“农”与“非农”颜色不同的户口政策，实际上是短缺经济约束下不得已而为之的权宜之计。非农业居民所享有的粮棉油、就业、就学、就医、住房及其他社会保障制度无法惠及全社会，一切都用户口划了一条界限。现在我们已摆脱了经济短缺的约束，根本没必要再以户口的颜色将人划定在“城”与“乡”的界限内。但是我国户籍制度改革的滞后，给社会保障体系的建立带来了极大的阻碍。
城市的“二元用工制度”很难打破，劳动力市场存在着严重的扭曲。在国有企业，职工享受着全面的社会保障，而在非公有制企业，企业职工基本上没有养老、医疗等社会保险，而且用工也很不规范，劳动者的权益得不到有效保护，劳动力流动过于频繁。尤其是近几年来，出现了经济高速增长与高失业并存，大量国有企业职工下岗失业与大量农民工进城就业的特有现象。在此情况下，大多数城市政府采取了清退农民工，甚至规定了不准农民工进入的行业和岗位，从而将城市的就业岗位留给本地人特别是下岗职工的做法。在外来民工清而不退的情况下，城市政府又转而大大提高了对民工及雇佣民工企业的收费标准。企业通过提高民工用工成本的办法来迫使民营企业接纳下岗职工。然而用工成本的提高只会导致企业愿意提供的就业减少，进一步造成了经济萎缩。可见，在目前的情况下，企业试图单靠行政手段清退和限制使用农民工行不通，只能导致城市“灰色劳动市场”和“打黑工”现象的盛行。这样更不利于农村非农产业群体的社会保障制度的建立。
最后看我国的土地使用制度。土地是与农民自身利益联系最紧密的生产资料，土地是农民的“天然保障”，也是广大农村非农产业群体的失业保障或“退农保障”。然而在实际生活中，由于土地产权主体不清，尽管农民拿到了土地使用证，也无法阻止土地承包的频繁调整和乡镇府及村委会对土地使用权的硬性转让。由此出现了一种奇怪的现象：一方面，可耕地严重短缺；另一方面，土地资源的浪费、破坏现象严重。农民未将土地作为一项财产或资本来珍惜，土地产权不明确也给一些乡、镇的掌权者利用土地寻租搞腐败提供了可乘之机。再加上生态环境的恶化、农村人口的增长和农产品市场风险的增加，致使土地对农民生活的保障功能大打折扣。
既然如此，对于非农产业人员来说，完全可以转让土地使用权，获得一定的补偿。但问题的症结还是在土地使用制度上。在现行的土地经营制度格局下，除政府征用外，基本上排除了集体所有形态的土地流动，而农民土地使用权形态又只能通过农民的相互转让与集体调整进行，这就排除了土地的商品属性与引入市场机制的可能性。况且现实中农民对土地的转让与调整缺乏必要的法律规定和制度保障，带有明显的自发性、盲目性与随意性，农户转让土地得不偿失。
四、设想与解决途径
虽然为我国农村非农产业群体构筑社会保障体系困难很多，但打破城乡二元社会保障制度势在必行。然而，如果现阶段就把它提高到与城市相同的水平或降低城市社会保障水平却是绝对不可行的。因为社会保障是刚性增长，保障水平只能上不能下，在经济增长放缓甚至出现负增长的情况下，社会保障支出依然会增长，而且越是萧条时期，支出就越高，谁想改变这种规则，就必然会触及到各种利益群体的繁感神经，引起社会不稳定。所以构筑我国农村非农产业群体的社会保障体系，起点相对一定要低，这是首先要明确的一点。
其次，建立面向农村非农产业群体的多层次的社会保障体系。在前面我们已经看到了农村非农产业群体有不同的分类，每一种分类都有其特点，每一种分类对社会保障需求的层次也是不同的，因此不适宜搞完全统一的组织形式。对于有雇主的农村非农产业群体，社会保障项目主要可考虑设养老、医疗、失业、工伤、生育、死亡、遗嘱、最低生活保障等项目，对于无雇主的农村非农产业群体，则可参加养老、医疗、最低生活保障等最基本项目。
同时，还要创造性地拓展筹资渠道，解决社会保障发展“瓶颈”问题。我们可以根据非农产业群体始终与土地保持着若即若离联系的这种特点，设计一种“以土地换保障”的方案，即农民到城镇就业或进入城镇定居而无力耕种土地的时候，让出其原先承包的土地，由转包者按国家统一标准替转让者缴纳一定数量的经济补偿，使其参加相应的社会保障，当然这部分经济补偿也可先交付国家财政，但国家必须做出相应的政策调整，承诺将这部分农民纳入城市和相应的社会保障体系。
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