社区多元治理模式及评价指标体系构建
——以深圳市宝安区为例
杨浩勃
社区多元治理是新时代打造共建共治共享的社会治理格局的重要组成，党的十九大报告也将之确定为加强和创新社会治理的七大战略施策之一。社区是社会的基本单元，是社会的微型缩影，更是连接个人与社会、个人与国家的桥梁和纽带。通过社区治理推进社会“善治”已是当今世界的共识。
社区多元治理是一个复杂的系统工程，其治理模式的构建是一个复杂系统，具有复杂系统的典型特征。它涉及到党政组织、居委会、社区社会组织、驻区单位、社区居民等多元主体，既是一个培育现代社区治理格局的过程，也是一个现代社区治理格局在政府指导下日臻完善与成熟的过程。社区多元治理同时又是开放的，其系统本身承担社会职能，同时又不断与外界进行交互。社区治理效果与经济发展、社会稳定、环境治理等效果相关，使得社区治理不仅是单个社会系统运行问题，还涉及经济系统、环境系统、政治系统，这些系统相互关联、相互制约、相互影响。同时，社区治理模式的不断成熟与发展也会对区域经济、社会发展产生良性反馈。社会治理的跨界协商性在于其所面对的问题并不是单一系统所能化解的，需突破单一系统的局限性，用跨界的思路、跨界的方法，协商对话、协同共治，最终达成多元主体之间共建共治共享的深度协商、合作与融合。
在我们家，家务活儿他只管两样：除了开夜床，就是收拾洗脸池子。说来也怪，为什么我洗完脸，池子边上全是水，他洗完了就一滴水都没有。但凡看见水池子边上湿乎乎的，他就又受不了了，赶紧拿抹布左擦右擦，擦得干干净净，然后跑出来质问我：“咱们这是两个人类在共同生活吗？我怎么觉得是一个人类和一个海豹啊？”
随着城镇化的发展，社区作为现代中国社会的最基本单元和社会治理的神经末梢，是观察、描述、理解中国社会结构变迁与社会治理现代化的最佳切入点。对社区治理进行深入研究和实践探索，对于深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设共建共治共享的社会治理格局具有重大的理论价值和深远的现实意义。
1 深圳市宝安区社区情况
宝安区是深圳市人口大区，经济强区。伴随深圳市改革开放的脚步，宝安区经历了从县到区，从农村到城市，从“关外”到“特区一体化”的一系列转变。宝安面积397平方公里，现设10个街道、124个社区、140个居委会。截至2018年底，宝安区实有管理人口533万，其中户籍人口64.7万，流动人口468.3万。宝安处于珠江口东岸、粤港澳大湾区之核，交通便利，地理位置优越，生态人文环境良好，经济实力雄厚，产业基础扎实，工业化程度较高，制造业优势明显，战略性新兴产业发展迅速。2018年，宝安全年实现地区生产总值3612.18亿元，增长8.7%，一般公共预算收入260亿元，税收收入657亿元，综合实力居全国百强区第八，中国创新百强区第二。无论在深圳市还是广东省乃至全国，宝安都是举足轻重的“大区”。
2004年，宝安完成了城市化改制，历届区委区政府高度重视社区治理工作并积极探索创新，如率先在全国成立驻社区综合党委和社区党代表工作室；首创“派驻社区第一书记”工作制度，成立第一家以培育社区社会组织为目的的社区发展基金会；率先推行“农地入市”和“产权换股权”合作模式；实施网格化智慧管理工程，建成社区集体经济“1+4”监管平台，等等。
2018年，宝安区委“一号文件”继续聚焦基层社会治理创新，加快构建以社区党委为龙头的现代化社区治理体系，强力推进城中村环境综合治理，开展物业管理质量提升行动；聚焦信息化智慧化，着力提高社会治理能力，推进现代化社区治理；完成社区“六定”，加强社区财政统筹保障，编制独立经费预算；推动各类专业队伍力量下沉、社区统筹，优化网格化巡办管理工作机制，微小事件即巡即办；积极培育法律服务、纠纷调处、慈善关爱等社区社会服务组织；加强征信体系建设，推进社区诚信法治。
2018年，中国家电市场进入新一轮的深度调整期，行业整体陷入低迷状态，企业纷纷探寻细分市场，以期通过细分市场的精耕细作来实现突围。与此同时，家电市场逐渐向头部企业聚集，头部企业的集中度进一步提升，精细化分层渐近，竞争门槛快速拔高。楼市调控政策不断深入，存量房时代到来，家电企业卷入了一场新的、更为激烈的市场竞争。家电市场寒冬之下，增长压力越发明显。
有序。既是社区治理的目标，也是治理实践的要求。社区是一个矛盾普遍存在又相互联系、相互转化的复杂共同体，要运用马克思主义的立场、观点、方法，将社区治理中的现象和原因、内因和外因、影响因素和实现路径、主要矛盾和次要矛盾等对立体进行辩证统一，通过有序的推进，实现治理的有序。
作为众多地域文化中心之一的亳文化，时空悠久，它是“亳”这一地域内物态文化、制度文化、行为文化、心态文化等各种文化形态的总和，是千百年来亳州人民所创造的独具地域特色的文化，记载和反映了这一地域内人民真实的生存状态和倡导的价值观念。它不同于周边的河洛文化、齐鲁文化，与“徽文化” 遥相呼应，形成“南有徽文化、北有亳文化”并蒂绽放的景观，成为安徽文化的两大主流，呈现出中国文化的内容和形式，支撑着中国文化的特质和精神，闪耀着中华文明的灿烂和辉煌。
2 理论框架：中国城市社区多元治理的“1+N/3PS”模式
基于宝安区社区治理的现实需要，宝安区各街道各社区积极探索社区多元治理的实现路径。2014年，宝安区社工委联合天津大学、宝安区委党校开展的《新型城镇化视野下社区多元治理模式及实现路径研究——以深圳市宝安区为例》，提出了中国城市社区多元治理模式“1+N/3PS”理论框架，并以此为指导，在实践中探索并总结提炼出了具有普适意义的中国城市社区多元治理 “13712+N”的实施路径体系，从全局与系统的角度来探索和推进“共建共治共享的社会治理格局”。
12：12条常规的社区多元治理实施路径。即通过加强社区党建工作，发挥基层党组织的凝聚力、战斗力和核心力，强化城市管理、推进社区多元治理；重塑居委会的角色，让居委会回归原本定位，真正成为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；培育发展社会组织，凸显社会组织在社区事务中的作用，鼓励社会组织承担政府不能管、不好管、管不好的社区事务；发展壮大社区志愿者队伍，发挥其在社区治理中的作用；强化社区普遍信任和法治建设，为城市社区治理创造和谐的社区治理环境；推动社区文化建设，通过营造和谐的社区文化氛围来激发社区居民对社区的认同感和归属感；强化社区教育，提高居民素质和社区参与意识，并以此奠定社区多元治理的基础；推动社区股份合作公司改革，发展社区经济；完善实体和信息技术两方面的基础设施建设，为社区多元治理做好保障；加强公共服务，以完善、公平的公共服务调动社会主体参与社区多元治理的积极性；进行合理的社区规划与布局，为多元治理奠定基础；完善社区管理的体制机制等12条基本路径，具体推动社区多元治理的实施运作。
“N”：N个变量。指我国复杂国情背景下各个不同具体社区之间的差异性，模式主要包括影响因素、治理主体和实现路径三个方面。首先，影响社区治理的内外部因素包括政治、经济、文化、区位、人口、组织结构、基础设施与公共服务等，这些因素的不同导致了社区治理的差异性；其次，参与社区治理的主体不同，社区治理的方式与成效不同；再是，社区治理的具体路径也存在差异性，不同社区处于不同发展阶段，受到不同因素的影响，因此在推进社区多元治理中也要实事求是，选择不同的实现路径。
通过配网异动精准异动预警为某市配网管理工作提供支撑，近一年时间内共发起配变主动检修1387台次，重过载、低电压配变数量同比下降65%；发起主动服务1532次，用户运检类工单总数同比下降38%，有效提升了用户满意度和用户服务水平。
第一阶段是社区多元主体培育阶段。社区自治复杂系统发展过程是我国基层民主自治实现的过程，也是政府直接行政管理职能逐步弱化和社区居民群众“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”能力逐步增强的过程。社区多元主体培育阶段是社区治理的初级阶段，此阶段中，社区多元主体尚未完全成形，体制尚未健全，制度尚未完善，党和政府是事实上的社区治理的主要实施者和社区自治的主要推动者。目前我国城市社区治理基本上均处于此发展阶段，主要目标仍集中在多元主体的培育上。
第二阶段是社区多元共治。它是实现社区多元自治的必经阶段。此阶段中，多元主体基本形成，社区组织较为发达并已开始发挥社区治理主体作用，相关体制机制逐步得到完善。但社区治理依然还需要依靠“他组织”推动，政府依然在台前发挥主导作用，社区自组织能力或机制尚不够强大和健全。
（1）患者的一般资料：姓名、性别、年龄、病案号、诊断、入院时间等；（2）导管及静脉治疗的一般信息：置管位置、导管的长度、置管日期、拔管日期、导管维护，拔管原因（出院，终止静脉治疗，静脉炎，渗出，非计划拔管，到期拔管，其他原因等），穿刺成功总共穿刺的次数、静脉治疗药物种类及液体量；（3）置管失败原因：不配合，置管困难，材料过敏；（4）导管并发症相关信息：导管相关并发症出现的时间、处理方法；（5）置管过程中消耗的成本：置管过程耗时——从打开置管装置至导管固定好并用无菌敷料包扎好所需时间（人力成本），置管过程中耗材，确定导管尖端位置所需检查费用。
根据党的十九大报告，从现在到二〇二〇年，是全面建成小康社会决胜期。从二〇二〇年到本世纪中叶可以分为两个阶段来安排：从二〇二〇年到二〇三五年，基本实现社会主义现代化；从二〇三五年到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。
图1 社区多元治理三个发展阶段具体实施示意图
如前所述，我国社区多元自治必须立足于社会主义初级阶段这个基本国情。这个目标模式的有效时间节点是2050年，该阶段之后的目标模式可能会因国情不同而发生改变。因此，如果以社会主义初级阶段为时间轴，目前距离目标时间节点还有30多年，可用10年左右的时间来规划部署每个阶段的工作内容，但这仅是一个参考数。由于每个城市、每个社区所处的发展阶段和影响因素不同，各个城市应将社区多元治理纳入到每一个五年计划中去推动与实施。基于以上，可以看出“3PS”体现了“1+N/3PS”模式的动态性和发展性。
3 实施路径：中国城市社区多元治理 “13712+N”实现路径体系
将社区多元治理“1+N/3PS”理论模式置于丰富的社区实践中予以检验，并在实践中总结提炼出社区多元治理“13712+N”的实现路径体系。
1： 一条主线。以党领导下的群众依法自治作为社区治理创新的主线，将社区治理的众多事务紧密联系起来，将社区治理各方面力量有机整合起来，在共建共治共享中，推动社区各项工作朝着正确的方向更加健康有序地发展，推动社区治理近期目标与中远期目标相结合，引导社区治理各项事务更具章法。
“3PS”：社区多元治理发展的三个阶段（3 Phases）。社区多元治理的实现是一个较为漫长的过程，须经历社区多元主体培育—社区多元共治—社区多元自治三个发展阶段：
3：三个发展阶段。即社区多元主体培育、社区多元共治和社区多元自治，通过分阶段制定社区多元治理目标和规划，逐步由多元主体培育阶段，过渡到社区多元共治和社区多元自治阶段。
7：七个基本原则。即坚持多元、多维、依法、有限、有机、有序、共享七个原则，统筹推动社区治理各项工作，确保各项工作科学、严谨、可控、高效运行。这七个原则的内涵分别为：
多元。即社区治理主体的多元化。多元主体是社区多元治理的前提和基础。要形成以社区党委为核心，社区工作站、居委会、股份合作公司、业委会、物业公司、社区社会组织、志愿者组织、驻社区单位和居民协同参与的“一核多元”的社区治理主体体系。
多维。社区治理的目标、内容、对象、体制、机制、方式、途径、评价等都是多层次、多维度的，因此，要基于社区治理的综合性、系统性、复杂性特征，在社区治理中坚持多维的原则。
依法。依法是治国理政的基本原则之一，也是构成中国城市社区“1+N/3PS”多元治理模式的基本点之一。社区的广泛差异性和社区治理的复杂性，更决定依法治理是社区多元治理的基本原则。
紫外分光光度计（UV2400型，上海舜宇恒平科学仪器有限公司）；高速逆流色谱（TBE－300B型，上海同田生化有限公司）；微量分析天平（TP－214型，美国丹佛仪器有限公司）；超声清洗机（KQ32002型，昆山市超声仪器有限公司）；高压灭菌锅（MLS－3780型，日本三洋公司）；恒温培养箱（DHP－9162型，上海齐欣科学仪器公司）；超净工作台（SW－CJ－1F型，苏州安泰空气技术有限公司）。
有限。主要指自治内容、范围是有限的；多元主体的职权责是法定的、有边界的。社区治理中要坚持有限的原则，实现自治有限和有限自治的动态平衡。
有机。社区是一个社会有机体，也是一个完整的“生态系统”，有着自身的、深层次的运行机制和规律。要发挥社区自组织作用，坚持有机原则，让社区真正成为居民自我管理、自我教育、自我服务的社会生活共同体。
但是我们也看到，作为改革开放的窗口和前沿阵地，同时也是最早一批遇到现代社区治理问题的城区之一，宝安区内部大量单位人变成社区人，居民的物质、文化、生活、工作等需求日益呈现出多样化、多层化趋势。特别是随着社会经济的发展，“不适应症”集中凸显，比如人口比例倒挂、基层矛盾交织、公共服务滞后、管理体制转换、经济发展不均衡、社区人才缺乏等。加之宝安社区类型复杂多样，存在村改居社区、工业型社区、楼盘式社区及老城区社区等多种类型，传统的以行政命令和自上而下为主要特征的垂直化管理模式已无法满足社区多元化的治理需求。随着社区治理现代化的推进，宝安面临着诸多困境和挑战。
父母过度的保护倾向以及犯错之后代替承担的倾向，非但没有效果，反而会把问题搞得更复杂。孩子不可能一出生就是听话的孩子。如果他长大以后很多体验都没有尝试到，有一些该犯的错误没有犯过，也没有经历过挫败，这样的孩子实际上是没有能力的。
共享。在社区治理中，要坚持共建共享的理念，让多元主体既参与共治，又共享发展成果，从而推动社区和谐、可持续发展。
今年的自由品鉴共设有107个展位，来自全世界16个国家的134家酒庄，精心为中国爱好者们挑选了超过600款高品质葡萄酒参展。“很高兴能够向热情的中国葡萄酒爱好者们奉上第五届Decanter醇鉴上海美酒相遇之旅。”Decanter总经理Robin McMillan表示。“这场一年一度的盛会，荟萃了众多世界最著名的精品葡萄酒。如此多优秀的酿酒商愿意不远万里来到此地与我们相会，并向中国消费者呈现他们的葡萄酒，也令我们十分荣幸。希望来宾们享受了一日美好的葡萄酒相遇之旅。”
两者最大的区别在于，硼氢化物可将脂肪酸链中的不饱和键也一并还原为饱和键，而氢化铝锂则可以保留双键而只还原羧酸为相应的醇。
“1”：一个基本点。即党领导下的群众依法自治，这是在社会主义初级阶段的总依据下，中国所有社区进行社区共治和自治实践、发展基层民主必须遵循的基本点。“1”包括党的领导、群众主体、依法自治三个要素，分别回答了“谁领导”“谁自治”“怎么自治”三个核心和原则问题，是一个基本点的三个方面，三者相互依存、相互促进，形成辩证统一的共同体。这个基本点体现出“1+N/3PS”模式的本质和基本规律，也是中国特色的社区治理模式与世界上其他国家社区治理模式的本质区别所在。中国的基层社会治理如果偏离了这个基本点的任何一个方面都将是走不通的，这就是“1+N/3PS”模式的普适性和指导性。
2018年5月7日，四川省成都市汤老板培育的加州鲈鱼苗陆续出现死亡现象，经初步确诊为“白头白嘴”病，采取相应的治疗措施，取得了明显效果，加州鲈鱼苗死亡现象得到控制，现将诊治总结如下，给养殖户提供一定参考。
N：多个路径选择及多个路径组合。推动社区多元治理并保证治理的有效性，需要各社区根据实际情况，因地制宜选择不同的实现路径，并进行不同的路径组合，以找到社区多元治理的最优组合。
第三阶段是社区多元自治。它是我国社区治理的最终实现目标和最高发展阶段。此阶段中，党政部门更多处于幕后，以政策、规划、资金扶持等方式参与社区治理；居民群众已发挥主体作用并广泛参与到社区的各项建设中来；各主体之间分工合作，协同发展；社区功能完善，拥有良好的诚信和法治环境。此阶段的社区治理主要依靠“自组织”力量推动，协同运行机制形成并运行良好。社区多元自治阶段乃是中国语境之下社区善治的目标模式所在。
“13712+N”的实施路径体系亦可称之为社区多元治理的实践模式，与“1+N/3PS”理论模式一样，体现着差异性和普遍性、多样性和主导性、开放性和自主性的辩证统一。
4 评价体系：社区多元治理发展阶段的评价指标构成
“1+N/3PS”模式中，强调社区多元治理要经历多元主体培育、多元共治和多元自治三个阶段。那么，如何有序推动社区多元治理并评价其治理成效？2017年，宝安区委社工委联合人民智库继续深入开展社区多元治理模式3PS的动态研究，并构建契合社区实际的指标体系来评价社区多元治理发展情况，这一评价体系的构建既可发现社区治理中存在的问题，又可让基层干部知道在哪个阶段具体怎么干，还可为社区未来发展提供科学的指导意见。社区多元治理实现的前提是治理主体的多元化，治理主体之间分工协作并相互作用、相互影响推动着社区治理不断由“他组织”向“自组织”演变。因此，依据分工、协作、制衡三个维度，遵循全面性、科学性、层次性、可比性、可操作性和动态性六个基本原则，以用最适宜的指标来进行尽可能的客观评价为导向，最终构建起社区多元治理发展阶段评价指标体系。
参与主体的多元性指标
“参与主体的多元性指标”主要强调主体分工，考察在社区治理过程中，治理主体是否呈现出多元性特征，多元的形态如何；治理主体的多元性主张除党政之外，市场主体和社会主体等可以参与公共事务的管理与调节，其中市场主体主要包含企业，社会主体则是指第三部门和公众；强调这些主体应在法制及制度框架内进行合法运作，积极参与公共事务管理以及决策和共识的建构。和传统治理模式不同，多元治理更关注治理主体多元化格局，重视和关切来自私人或民间的力量，主张除市场和政府外，还应涵盖来自社会的力量，如志愿性团体、非政府组织、社区等组织，共同参与维持秩序和政治、经济与社会事务的管理与调节；强调这些主体应在“法制及制度框架内合法运作，参与决策和共识的建构，积极参与共同管理”。
该指标通过考察各多元主体组织成员中社区居民占比来衡量多元主体参与社区治理的程度，占比高说明参与度较高。对于参与社区治理的频率，本研究主要采用统计每月直接参与社区服务与社区治理次数的方式来考察，频率高说明参与度高。
治理主体权责的对等性指标
“治理主体权责的对等性指标”强调的是一种制衡，主要考察不同主体在社区治理过程中所承担的职责以及其他主体对其治理成效的认同；权责对等性，即不同治理层级之间有较为明确的范围界限，互相之间不能随意僭越。在一个治理层级中，这个范围内的群体有权来决定不妨碍其它群体的事务的权利，并由此承担相应的后果。其他层级的治理主体不能随意侵犯这种自治的权利。同样，某个治理层级内的群体也不能任意跨越自身范围去决定涉及其他群体利益的事项，因为这可能产生自身受益而由他人承担成本的现象，从而违反权责对等的原则。权责对等原则是指对组织管理者而言，其拥有的权力应当与其承担的责任相适应的准则。从管理学角度来看，治理主体有权无对等的责任或有责任但没有对等的权力，都无法实现治理目标和保证治理绩效，因此必须做到权责一致。各类主体良性合作共治，有利于健全社区管理和服务体制，有助于解决冲突矛盾，推进社区和谐发展。
区别于“参与的多元性指标”，在这一部分不过多侧重主体的多元，主要考察各主体在社区治理方面，自身职责是否有做到位，是否有效保障了社区的有序有效治理。对于各主体的职责，按照相应的规章制度、法律法规对每一个组织机构的合法化和标准化都进行了考量，通过这些规章制度、法律法规可以明确各治理主体间的权责利关系。
治理机制的完善性指标
“治理机制的完善性指标”强调运作，考察多元素社区治理过程中制度建设的完善程度。当前，我国社区治理仍然存在社区自治和服务功能不强，基层群众自治活动的内容和载体相对单一，社区治理参与机制还不健全，政府部门包办过多，社会力量、市场主体的参与缺乏长效机制，社区居民的参与缺乏组织化渠道等瓶颈问题。为完善社区治理机制，健全社区治理工作协调机制，指标主要从两个方面去考察治理机制的完善性：一个是民主协商机制，另一个是公共价值体系。
基础设施与公共服务的覆盖性指标
“基础设施与公共服务的覆盖性指标”强调政府协作，考察政府在社区多元治理过程中的角色扮演，政府如何为多元治理主体提供社区环境、建设资金、基础设施、文教、治安等方面的扶持，即政府服务的覆盖性。
指标通过基建指数和扶持力度来衡量政府服务的覆盖性。其中，基建指数涵盖居民生活的方方面面，从休闲娱乐、卫生医疗、教育、环卫绿化、治安交通、水电网络到智慧社区建设。通过计算各类设施场所、公共资源的人均值，能够有效衡量居民获得感，即人均占比高，居民在公共服务上的获得感也相对较高。
民众的满意性指标
“民众的满意性指标”考察的是民众对于社区多元治理成效的感受与反馈。社区多元治理的结果是以人为本，服务居民。坚持以人民为中心的发展思想，把服务居民、造福居民作为城乡社区治理的出发点和落脚点，坚持依靠居民、依法有序组织居民群众参与社区治理，实现人人参与、人人尽力、人人共享。多元治理模式发展阶段的评价体系更注重效率、参与度、透明度、回应性、公平、法治等指标，这有利于促进各主体之间的有效沟通和反馈，最终形成良性循环的治理过程，从而提高治理成效。
附表 社区多元治理发展阶段评价指标的具体构成
【作者单位：天津大学管理与经济学部】
责编：李 懿/杨 阳
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