中国政府经济治理的项目体制研究，本文主要内容关键词为：中国政府论文,体制论文,项目论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题提出 自1994年分税制改革到2012年，中国经济平均增速高达9.95%。尤其在摆脱亚洲危机之后，中国经历了经济增长的黄金十年，2003-2012年国内生产总值(GDP)年均增长率高达10.46%，财政收入增长率更是达到了20.3%，成为建国以来经济增长最快的时期。2003年中国经济总量世界排名为第七位，2010年跃升为仅次于美国的世界第二大经济体，创造了世界经济增长奇迹。然而，近年来经济高速增长背后是诸多负面问题的累积，程度相当惊人，比如“跑部钱进”、地方债务、产能过剩、官员腐败、企业不公平竞争与创新能力不足，等等。这些问题的长期累积与中国经济高速增长的激励结构有何内在的关联呢？当前中国经济面临着越来越大的下行压力，如果这些累积问题得不到实质性解决，那么无疑将深刻影响中国经济的可持续发展。 中国改革开放以来所经历的经济高速增长和政府治理有深刻的关系。对于如何理解中国政府治理的结构性特征和经济发展之间的关联，国内外学术界已发表一系列有影响的成果。一是中国M型结构假说。该假说认为在改革开放前，与前苏联的U型结构不同，中国经济结构更接近一种分权的M型结构。并在此基础上，钱颖一及其合作者[1-3]提出了“中国准联邦主义”的财权激励假说。该假说认为，中国改革开放后将大多数经济管理的决定权力下放到地方，地方政府对经济的自由裁决权大为提升，这种财政分权释放了地方政府增加财政收入的动力，提高了地方政府维护市场的热情，推动了经济高速增长。然而，地方政府保护主义[4]和诸侯经济[5]与维护市场的财政联邦主义理论并不一致[6]。而且，财政包干在1994年分税制改革之后，这种体制发生了较大的变化，中央政府拿走了地方政府大部分财政收入，但是地方政府推动地区经济增长的激励并未消减[7]。二是“政治锦标赛”假说。地方官员的政治前途与其辖区经济发展绩效存在正向关联[-10]。周黎安(2004；2007)[7]提出了官员晋升锦标赛模式假说，并揭示了以GDP为核心指标的政治晋升锦标赛与中国经济高速增长的内在联系。一些经验文献认为地方官员致力于辖区内招商引资[12]、基础设施建设[13]，大力发展第二产业[14]、合法或违规供给土地[15]等，并且显著促进了地区经济增长[16]。然而，陶然等[17]实证发现在省级层面上经济增长对地方官员的提拔并无显著影响。而且，Shih et al.[18]也研究发现没有证据表明突出的经济增长会影响党内的位置。三是，政企合谋假说。聂辉华和李金波(2007)[19]和聂辉华(2013)[20]认为，在以GDP为主要指标的官员绩效考核制度和财政分权制度下，由于信息是不对称的，地方政府和企业合谋，允许企业采取“坏的“生产方式，从而导致高增长率与高事故率并存。而且聂辉华和蒋敏杰(2011)[21]实证发现当国有重点煤矿下放到省级政府管理时，政企合谋显著增加了煤矿死亡率。虽然政企合谋假说揭示了中国独特的地方政府政企合谋现象，但是该假说仍然暗含于M型结构和政治锦标赛假说之下。 中国政府治理主要表现为两个层面：一是块块治理，一是条条治理。上述文献均从地方政府块块激励出发，但是忽视了中央政府自上而下条条治理的作用，因而对一些重要经济现象难以形成有效解释。一是，1994年分税制改革后，地方财权被大部分上收到中央，这导致了地方政府财政分权程度下降，为何中国经济增长不仅没有下降，反而比财权分权之前增长更稳健和快速呢？二是，更令人惊叹的是在亚洲和世界金融危机面前，中央政府宏观经济刺激政策都在最短的时间内发挥了重要作用，快速摆脱金融危机。然而，刺激计划都是通过条条部门自上而下实施的，地方条条部门的人事任命权并不在中央部委，为何刺激政策能够取得如此快速的效果呢？三是，与西方国家相比，中国是自上而下的威权科层体制，并且大量中央经济发展或调控计划需要经过五级行政体制才能逐级下达到基层地方政府。那么高昂的委托代理成本如何能维持较长时期的高速经济增长呢？此外，在经济快速增长的背后，我们还观察到一些特色的负面问题：中央政府一旦将某些产业列入重点规划或扶持产业，就会马上出现严重的产能过剩问题；地方政府从中央拿到的项目越多，地方债务反而越沉重；地方政府出现了特有的“跑部钱进”现象，不仅存在政企合谋现象，还存在着政府之间合谋的现象，等等。因此，目前文献缺乏一个统一理论框架将近年来中国经济发展和这些负面问题同时予以解释。 本文主要贡献在于提出中国经济治理的特色模式——项目体制，并试图通过项目体制来解释分税制以来项目经济的大繁荣，剖析中国当前出现的“跑部钱进”、地方债务、过剩产能、官员腐败等负面问题与项目体制之间的内在关联。关于项目体制，目前社会学文献越来越多的文献开始探讨，不过上述文献主要停留在社会学领域，而且多数文献是研究分税制改革后从中央政府到基层政府，乃至农村和基层单位社会治理的项目体制[22-25]。然而，目前还没有发现文献系统关注项目体制在政府经济治理中发挥的重要作用。20世纪90年代中后期起，分税制改革大大强化了中央财权，而且中央一些被削弱的垂直职能部门的权力再度集中和加强[6]，这说明地方经济发展不仅受到当地政府影响，中央政府自上而下条条治理的影响更不容小觑。中国相对集权的经济体制并不同于西方相对分权的“标准”制度，国家经济治理的组织结构是决定国家经济增长的重要性制度安排，项目体制优化了中国相对集权的政府经济治理效果。因此，本文对于系统认识项目组织激励在中国政府经济治理中的作用与局限，无疑具有一定的理论价值。 二、政府经济治理模式——项目体制 建国以来，中国政府经济治理经历了三个转型阶段(见图1)。1956年社会主义改造基本完成，中国走上了计划经济体制，政府计划代替了市场机制进行生产。但由于计划经济体制的缺陷，经历二十年发展中国依然是一个贫穷落后的国家。1978年改革开放以后，中国并未按照西方标准经济制度即“市场”论治理国家，而是在保持计划“存量”的同时，逐步提高市场“增量”，走向了计划与市场并存的“双轨制”。图1中“S”曲线将圆圈分成两部分，“S”曲线的左边为计划体制，“S”曲线右边为市场体制。计划和市场相抱寓意为计划和市场并行的“双轨制”。这一时期，由于财税包干制的实行，地方政府采取计划手段来多办、大办自己的企业，以及鼓励属地内的非国有企业进入，带动了经济总量和财政收入的迅速增长[26]。因此，财政分权是1978-1994年中国经济高速增长的重要解释。然而，这阶段最突出的问题是党政机关大办实体，各类党政机关利用自己的关系，办起了不同类型的企业。对于地方税务局、工商局、物价局等职能部门来说，它们本来是市场经济秩序的建立者和维护者，但它们精力却花在如何办企业和经营企业上，这不仅影响了其公共管理职能的完成，同时也造成了其与市场企业竞争资源的局面，严重干扰了市场秩序。地方“大办企业”产生了经济过热、中央宏观调控能力不足、严重的地方和部门保护主义等问题。这些问题影响了宏观经济整体运行的稳定性，抑制了经济增长潜能的持续和充分释放。为改变这种状况，1994年中国政府进行了分税制改革，中央政策发生了两个重要变化，一是，中央不再允许地方政府部门直接办企业，二是，财权层层上收，事权层层下放。 中央财权高度集中后，虽然地方财政分权程度下降，但是中央部门的权利被强化，各大部委通过专项项目转移支付资金，在条条上动员地方政府实现其经济治理意图。在分税制实施之前，包括计划经济时期，中央专项转移项目较少，数额也很小，年均只有几十亿元[27]，因此对中国经济社会发展影响较小。分税制后中央对地方专项转移支付呈现出快速攀升态势，1994年专项转移支付资金仅为361亿元，其后专项资金快速增长，2012年达到18804亿元，增长了大约52倍。专项转移支付占中央转移支付比重从1994年仅为15.98%，增长到2012年的46.73%，提高了大约3倍(见图2)。不仅如此，有些专项资金并不是通过“专项转移支付”的通道下达的，中央专项资金的范围比“专项转移支付”的资金大得多。中央专项资金按照拨付渠道可分为三类：一类是财政系统预算部门的专项拨款，这构成专项资金的最主要的部分，即“专项转移支付”的部分，由财政系统负责分配和管理；二类是财政预算拨付给中央部委并由各部委负责行使分配权的资金，即“部门资金”；三类是财政部向有预算财政分配权的部门如中国国家发展和改革委员会(以下简称“国家发改委”)、科技部等分配的专项资金[22]。
图1 中国政府经济治理的演变轨迹 大量的专项资金极大强化了中央部委动员地方各级条条部门的能力，专项资金以“项目”的方式向地方条条部门逐级实施竞争性分配方案，代替普惠制分配方案。按照此方案，下级条条部门组织企业等相关单位来申请项目，国家发改委、财政部、科技部等部门在这些项目中挑选出符合资助要求的项目来配置转移支付资金，以实现中央宏观调控和经济计划目标。沿着条条层级，项目模式逐步被延伸，省(直辖市、自治区)和地级市发改委(局)、财政厅(局)、科技厅(局)也围绕着地方政府经济发展计划，设置了一系列地方专项项目资金，通过项目申请方式来动员基层政府和企业。不仅如此，基层政府在进行专项财政支出中，同样采用项目申请方式来动员企业和基层组织单位。因此，专项项目成为中央、中间地方政府和基层政府进行财政转移支付和地方财政支出的重要运作模式。 条条上的专项项目改变的不仅是条条关系，也深刻改变了地方横向条块关系，使得项目体制成为地方政府经济治理的常规模式。地方政府在横向巧妙地利用条条项目政策，以及专项项目补贴的支持，将土地开发、基础设施建设、招商引资、扶持产业发展等政府活动包装为项目，通过“跑项目”、“拉项目”和“大办项目”来引导甚至主导经济发展，并逐渐成为拉动GDP增长的常态。大规模中央专项资金，使得地方出现了“大跑大项目大发展，小跑小项目小发展，不跑没项目不发展”的局面。地方政府之所以如此钟情于项目申报，不仅仅是因为项目本身的资金资助，更是因为凭借项目政策的合法性、公共服务的合理性来加快上级政府审批流程和农村土地征用，以及提高地方性融资的政府信用和借贷资质[28]①。因此，纵向条条项目为地方政府大办基础设施、招商引资、扶持产业发展、公用事业以及推动房地产建设项目提供了政策和资金支撑。而且，地方横向项目化运作也便于地方整合条块要素，充分利用市场竞争机制来落实政府公共设施项目，推动城市化进程。除此之外，在招商引资过程中，地方政府甚至也将招商引资贴上了项目的“标签”，借助条条项目补贴来“拉项目”，以培植税源增加财政收入。因此，中央政府专项项目经济治理模式也促成了地方政府经济治理的项目化，使得地方政府经济治理运作模式基本上围绕项目，并以项目组织形式来进行开展。 无论是中央政府纵向上设置的条条项目，还是地方的块块项目，其中大部分项目最终通过申请或者招投标的方式被市场中的企业承担下来，实现了从政府计划到市场的有机转化。在图1中的项目已经成为从计划到市场的组织单元，此组织单元承担了计划转向市场的有效载体，从而打破了“双轨制”割裂的国家经济治理模式。为了更好地界定此种经济治理模式，本文提出一种新的国家经济治理体制假说——项目体制。由于项目是一个为完成特定目标而形成的组织单位[29]，项目并不归属于常规组织结构，作为一种类似“临时委员会”的组织形态，与官僚科层体制直接对立[30-32]。所谓项目体制就是指政府治理充分运用项目管理思想，凭借项目的临时性组织结构特征，来打破和统合纵向的层级条条安排和横向的区域块块安排，并充分利用市场手段通过动员企业来实现其计划目标的经济治理模式。
图2 中央对地方政府专项转移支付资金及其占比 三、项目体制的理论机制 在分税制之后，地方政府不再允许直接办企业，紧接着国家又实施了大规模的国有企业改制，基本实现了政企分开，国营企业不再是政府经济治理的单位组织延伸，而项目成为政府经济治理的重要组织单元。项目组织单元更接近于扁平化管理模式，实现了政府经济治理从计划到市场的转换。那么，项目体制为何能够在中国如此高度垂直的科层体制下发挥如此重要作用呢？它又如何实现政府的有效经济治理呢？本文认为主要体现在以下几个方面。 一是，项目体制提高了中央政府财政资金的优化配置。在传统的单位科层体制下，资源的分配是“弥散型”：针对所有单位按比例分配资源，最差的单位也需要被“照顾到”[33]。因此，按照科层单位制进行平均意义上的政府财政资金分配方案，不仅会造成分配到基层政府财政资金像“摊煎饼”一样分散，而且也会造成地方政府在获得财政资金之后，被地方经济治理的局部目标最大化所扭曲，难以实现中央政府符合战略全局和区域协调发展的治理目标。项目体制可以克服平均意义上财政资源分配的弊端，通过竞争性方案将专项资金配置到更符合中央政府经济治理意图的地方政府或市场中的企业，相比平均分配，更能实现财政资金在政府经济治理中的优化配置。 二是，项目体制符合中国政府渐进式改革和发展试验的基本逻辑。一方面，通过项目体制实现区域和产业发展战略上以“点”带动“面”。中央政府也可以通过设置不同的专项资金，在制约国民经济发展的重点区域或产业进行配置资源，实现一些地区经济的优先发展。比如，中央政府在东南沿海地区优先布局基础设施和产业发展专项资金，率先使这些地区经济发展起来，从而更有利中国在产业发展上取得国际贸易比较优势，快速扩大产品国际竞争力，从而实现了“集中优势兵力”的区域经济发展战略。另一方面，在国家重大经济体制改革方案上，先通过专项方式在某些地区“点”上实现突破，然后不断向其他地区普及推广，这种做法不但会避免改革失败成本覆盖整个国家，还会积累改革经验，并将成功经验迅速在其他地区铺开推行，这对于一个大国意义非凡。 三是，项目体制形成了自上而下和自下而上相结合的经济治理模式，有利于实现中央政府经济治理意图。一方面，这种组织结构便于中央政府非垂直管理部委实现自上而下的经济治理。由于在政治上，非垂直管理部委并不掌管地方职能部门的人事任命权，因此在经济治理上难以动员地方职能部门。而随着项目体制的引入，非垂直管理部委通过设计专项项目来分解经济发展计划，并利用项目资金在纵向条条上自上而下直接来动员地方职能部门。与此同时，地方职能部门为了获得各种转移支付项目，也努力提升自身的软硬件条件，以在众多地方政府申请者中胜出。因此，围绕着中央经济计划所列出的专项和项目，形成了自上而下和自下而上相结合的互动治理模式，从而激励地方职能部门有积极性来落实国家经济计划和宏观调控指令，从而实现中央经济治理的意图。 四是，项目体制一定程度上克服了中央经济治理目标在层层条条之间的委托代理成本，以及条块分割下的组织交易成本。政府间条条代理层级越多，代理链条越长，纵向委托代理成本就越高。中央计划目标在常规科层制中执行，需要付出五级行政委托代理成本。那么，如此高的组织成本，要想取得经济的快速发展几乎不可想象。在项目体制下中央计划可以跨越省、地级市直接到县。从委托代理链来看，由“中央→省→市→县→企业”转变为“中央→县→企业”，中间省掉了省和地级市两个环节，与计划在传统科层制中按照条条层级分配相比显著减少了委托代理的成本。另一方面，地方块块为实现其经济发展目标，需要上下各级条条之间的协调配合才能完成。在科层单位体制下，一个计划在各层级条条之间落实的组织交易成本极高，其中有一个部门拖拉或卡掉的话，计划往往就会被搁浅。然而，在项目体制下，发展规划或计划被分解为项目来执行，多个块块和条条抽调人员组成项目团队，可以形成一个临时性组织，在这个组织中有明确的目标和分工，减少了地方计划在条块之间的组织交易成本。 五是，项目体制可以实现要素有效整合以及项目人员的有效激励。项目不仅统合了同级或上下级政府的条条与条块关系，也对科层制下的人、财、物等要素资源进行了重新整合。因此，当政府计划分解为项目后，只要抓住关键项目就能够抓住政府工作的重点，政府通过集中条块优势人财物等要素资源，就可以打造重点项目来突出政绩亮点，使得纷繁的政府经济工作变得更具可操作性。而且，项目作为一个组织单元，可以对项目目标、执行期限、阶段性成果以及责任人进行考核。因为考核项目既可以做到事中和事后考核相结合，又可以做到对一些重点项目进行重点跟踪考核，所以政绩考核就会形成责权利与事前、事中、事后的统一②。另外，为激励干事者，政府还可以按照考核分数进行项目排名，依据考核结果对项目负责人和团队进行物质和精神激励，从而避免了行政科层制下平均主义所造成的低效率。 四、项目竞争运动 项目体制形成后，深层次改变了中央部委、地方政府和企业之间的组织行为，异化为一场项目竞争运动。一方面，中央专项引发了政府条条块块以及市场中企业之间切分“财政蛋糕”式的项目竞争运动，主要表现为：①各大部委、厅局之间为争夺项目资源，形成了错综复杂的部门利益之争；②地方政府之间为了争夺中央专项项目资源形成了激烈的项目竞争运动；③市场中的企业为获得政府专项项目，他们之间的竞争也异常激烈。另一方面，项目治理地方化也强化了地方政府做大“GDP蛋糕”式的项目竞争运动，主要表现为：①地方政府通过专项项目政策支持，以及项目补助来“大办项目”，促进重点产业和企业发展，加快基础和公共设施建设；②地方政府凭借政府专项项目补助来“拉项目”，以在招商引资竞争中获得优势。 (一)条条政府部门之间形成的项目竞争运动 分税制改革后，中央财权上收，大量资金通过部委在条条上向各级地方政府转移支付。由于不同部委所管辖的行业领域有所区别，谁掌握的项目资金“盘子”比例越大，该部委在国务院中的地位就会越有影响。部委掌握的项目资金“盘子”越大，在条条上对地方政府的调动能力就越强，越能实现该部委的治理目标。项目资源的“盘子”有多大，决定了该部委的权利有多大，这关系到部委的国家影响力，也关系到部委官员的下一步晋升空间。甚至，在部委内部的不同司局、处室之间同样存在项目资源争夺问题，处室项目资源越多，这一处室在该部委中的地位就越重要，并且他们还可以通过项目资源产生更多政绩。在这种项目体制格局下，不仅各大部委推出各种经济计划和发展战略，就连各司局和处室也绞尽脑汁巧设项目，以在整个国务院“盘子”之中争得更大的部门利益。这种从部门利益出发的竞争，随着专项转移支付的大幅提高变得更加强烈。因此，发改委、科技部、农业部等各大部委为了在专项项目资金中分到更大“财政蛋糕”，形成了激烈的部门利益之争(见图3)。而且，不仅中央部委之间存在着项目资源的部门利益之争，省级、市级甚至县级政府厅局之间也安排了大量专项资金，同样地方政府部门之间存在着较大的项目资源竞争。 (二)地方政府之间形成的项目竞争运动 伴随着国家财政的集权化，中央转移支付补助一是通过一般转移支付实现地方政府基本公共服务的均等化；二是通过大量的专项转移支付以项目的形式下拨到各级地方政府。中央各大部委专项的竞争性方案意味着某一地方政府得到一个大项目，而另一个政府失去项目。因此，20世纪90年代末期，地方政府围绕着专项转移支付，形成了地方政府之间的项目竞争运动(见图4)。中央上万亿专项资金被分解成几万个项目，形成了“省跑中央，市跑省，县跑市，甚至县直接跑中央部委”的“跑部钱进”的竞争局面。一些地方跑到了专项转移项目，当地经济发展有了资金，从而经济有了增长点。因此，要搞经济建设，就得往中央和上级政府跑项目，跑不到项目就代表着在同级地方政府竞争中落后③。而且，跑专项比招商引资一个项目竞争相对更容易，财政收入力度更大，这使得同级地方政府之间为了争夺项目资源，形成了更加激烈的地区之间的竞争运动。 此外，专项项目补贴成为地方政府招商引资的重要手段。地方政府不仅考虑的是单个专项项目带来的利益，而且通盘考虑地方政府的总体利益，因此项目体制快速被应用于重大经济发展计划之中。地方政府将招商引资“打包”为项目，采取项目组织形式不仅有助于争取到上级政府专项资金来加大本地区招商引资力度，也有助于打破条块关系减少组织成本。而且地方政府为竞争到好的项目，政府自身还围绕重点产业发展方向设置专项项目补贴资金。因此，项目体制更加强化了在招商引资中地方政府之间的竞争，成为地方政府做大“GDP蛋糕”的重要抓手④。 (三)市场企业之间形成的项目竞争运动 在1994年分税制改革后，不再允许政府自办企业来实现其规划和经济计划目标，中央及各级地方政府为了实现经济计划目标，在条条上从中央部委到县厅局都安排了大量财政专项资金项目，这些专项项目被层层下放，最终被市场中不同所有制形式的企业所承接，实现了从政府计划到市场的实现过程(见图5)。这些专项项目一般被各级政府赋予重要的经济发展“使命”，通过政府专项扶植来实现国家乃至地区科技或某一产业的快速赶超。比如，科技重大专项、高技术产业化专项、战略性新兴产业发展专项、装备制造业专项、原材料与消费品专项、特色产业发展专项、区域主导产业发展专项等等。政府通过竞争性分配方案来落实大部分项目，将企业绩效相关指标作为项目资金分配和遴选的重要依据。因此，在项目体制下，大量专项转移支付资金还引发了企业之间为争夺项目资源的竞争运动。 例如，在高技术产业化重大专项实施之中，国家发改委充分运用了优中选优的竞争选择性方案。高技术企业根据国家发改委高技术产业化专项公告条件资质申请专项资金，并由地方和主管部门把专项项目申请报告和有关附件、简介等报送国家发改委⑤，国家发改委组织专家“择优扶强”具有产业化前景的项目。因此，企业要想获得政府产业化专项项目资金支持，必然引起企业之间的项目竞争，企业不仅要获得银行的贷款证明、足够的自有资金和经营业绩，还要具有良好的产业化前景，不然企业即便申请，政府也不会给予支持。“十五”期间，通过竞争性选择方案，发改委累计资助1544家高技术企业实施高技术产业化重大专项。
图3 中央部委之间的项目竞争运动
图4 地方政府之间的项目竞争运动
图5 从政府计划到市场实现所引起企业之间的项目竞争运动 此外，上级政府大量专项项目不仅带来项目资金，也带来了特殊的项目政策。地方政府自下而上与中央经济治理意图保持一致，不仅能够获得专项项目资金，还得能受益于项目政策，这导致了地方政府经济社会治理的项目化。地方凭借上级政府项目政策，以及利用企业之间的项目竞争来做大“GDP蛋糕”。一方面，地方政府通过中央棚户区改造、中心村建设和农村基础设施建设等规划项目政策实行项目体制的地方化运作，提高地方政府征地的合法性，以及融资活动的政府信用和吸引各类经济资本的市场魅力[25]。另一方面，融资平台支撑的项目通过市场机制来完成，一旦一个项目立项，地方政府就会通过招标方式选择公共开支最小的企业作为项目承建者。因此，地方政府经济治理项目化之后，不仅通过中央项目政策实现了地方政府土地财政收入最大化，而且通过企业公共项目竞争实现了政府公共开支最小化目标。 五、“项目经济”的大繁荣 分税制之后，尤其是1999年公共预算改革强化了中央政府在条条上进行经济治理的作用，大量财政资金以专项项目方式向地方政府和市场中企业转移。巨大政府财政专项资金分解为海量项目，形成了项目竞争运动，最终促进了“项目经济”的大繁荣。 (一)中央政府通过发包项目来扶植产业发展 中央各大部委按照国民经济和社会发展五年规划来设置经济发展专项，通过项目竞争运动来扶植产业发展，并实现经济赶超。一方面，由于地方政府财力有限，在引导地方经济发展中的能力也有限，因此地方政府为获得更多的中央专项项目支持，不仅会结合中央政府规划重点产业来制定本地区产业规划，也会通过优化辖区内的企业产权保护提升规划产业竞争力。另一方面，对于追求利润最大化的微观企业来说，中央政府专项项目就是企业发展的“风向标”，获得来自中央条条上的项目补助资金对企业发展无疑会增强市场竞争力。因此，企业也紧跟中央专项政策，不断增强企业核心竞争力，以便在众多申请的企业中脱颖而出，为企业发展赢得更多的外部项目资金。因此，在项目体制下，中央政府利用专项财政资金引导地方政府和企业来重点发展具有比较优势产业和战略性新兴产业，快速实现产业赶超。 例如，前文所述“十五”期间国家发改委实施的高技术产业化重大专项，涉及63个行业主管部门和中央直属企业，涵盖信息、生物、新材料、航空航天等九大领域，通过竞争性申报方案，经过评审后一共组织实施了1544项高技术产业化项目，项目覆盖了产业化领域指南130个方向中的101个，覆盖面近80%。在高技术产业化重大专项中，政府安排资金110亿元，带动了高技术产业化项目总投资1210亿，形成了以项目为载体，中央政府资金为引导，地方政府资金配套，企业投入为主体，银行贷款和其他资金广泛参与的多渠道、多层次投融资体系；充分发挥了高技术产业化专项资金、“以点带面”、优化资源配置的积极作用，有力地促进了中国高技术产业继续做大和加快做强。郑世林和刘和旺[34]利用国家发改委高技术产业化企业调查数据，研究发现专项项目投资不仅促进了企业R&D投入增加和科研成果商业化与规模化，而且也提升了企业的技术水平和国内、国际竞争力。因此，高技术产业化重大专项所带来的项目经济发展，不仅改善了高技术与经济脱节问题，也促进了信息、生物、新材料、新能源等高技术企业绩效的提高。 此外，省级和县市政府也为与中央政策保持一致，并结合本地区优势产业进行专项项目的指南设计，形成了自下而上地方与中央部门在经济政策上的互动。在实施国家高技术产业化项目的基础上，各地方省级政府进一步加大对高技术产业发展的支持力度，组织实施了由地方财政资金支持的高技术产业化专项。根据各地高技术产业化工作总结材料的初步统计，“十五”期间，37个省、市、自治区及计划单列市还另外支持了高技术产业化项目5000余项，地方政府累计投入约40亿元，带动社会总投资2500亿元左右。其中，北京支持了52个项目，项目总投资16.9亿元，政府安排资金0.98亿元；福建省安排了项目642个，政府资金为2.11亿元，带动社会资金130亿元；等等。地方政府高技术产业化专项的实施，不仅配合中央高技术产业化重大专项政策，而且也促进了区域高技术产业的竞争力。因此，项目体制形成了中央和地方政府项目资金牵引、多维度的项目经济模式，大幅度带动了中国高技术产业的快速发展和赶超。 (二)中央政府利用项目经济的杠杆作用来维持宏观经济稳定 1978年改革开放以来，中国经济增速高达9.91%。以1994年分税制改革为分水岭，在分税制之前，经济平均增速达到了9.89%，但是从图4中可以看出，宏观经济一直处于大起大落的状态，经济波动较大；在分税制之后，经济平均增速达到9.95%，除了受到亚洲经济危机和国际金融危机外部影响经济产生波动外，整体宏观经济相对分税制之前表现更加平稳(见图6)。因此，虽然财政分权程度下降，但是经济增速并未下降，反而宏观经济表现更加稳健，这正是财政分权理论难以解释的。反而，我们认为项目体制在提升中央政府自上而下宏观经济调控能力方面发挥了重要作用。由于在申请或投标中央政府项目过程中，一般要求申请者(地方政府或企业)必须要具备地方政府配套资金、企业自有资金、银行贷款和社会资金投入证明，才能有资格来申请项目，而且项目申请下来必须保证专款专用。因此，中央政府财政项目资金发挥了“四两拨千斤”的杠杆效应，宏观经济调控政策被地方政府和企业层层放大。 受金融危机影响，2008年6月份中国工业增加值出现过山车似的急剧下滑，从16%降到2009年2月份2.8%；我国出口月度同比增速也出现连续12个月负增长。为避免经济出现负增长，中央提出4万亿经济刺激计划。其中，中央预算内投资1.08亿元，其余2.92万亿配套资金来自地方财政、地方债、政策性贷款、企业债和银行贷款。中央宏观调控投资计划，主要方案包括基础设施和公益性工程投资拉动；十大产业振兴规划，包括汽车和钢铁、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息和房地产业；16项科技重大专项；健全社保。中央宏观经济调控计划最终通过项目竞争性方案，落实到地方政府和企业，并层层被放大，刺激了中国高速铁路和公路、飞机场等基础设施建设，带动了汽车、钢铁、石化、房地产等传统竞争性产业和战略性新兴产业的快速发展。在中央宏观经济调控政策下，4万亿元项目经济刺激计划短期内拉动了GDP大约3.2个百分点[35]。自2009年1季度中国经济增长陷入谷底的6.2%之后，2009年第2、3、4季度，我国经济增长率分别达到了7.9%、8.9%和10.7%，全年增速保持在9.2%的高水平上[36]。在国际金融危机外部冲击下，中国政府通过推动项目经济发展保持了宏观经济的相对稳定。
图6 1978-2012年中国国内生产总值(GDP)增长率(%) (四)中央政府通过实施专项项目来推动制约国民经济发展的基础性领域发展 中国是发展中国家，基础和公共设施条件与发达国家差距较大，成为制约国民经济发展的瓶颈性因素。而且基础和公共设施一般被认为市场失灵领域，基本上由政府公共财政支出来实现。在科层单位体制下，中央财政资金按照平均意义上向地方政府配置，有限的资金需要平均照顾各个单位，难以集中力量促进制约国民经济瓶颈性基础性领域的发展。与前苏联和计划经济时期的项目运作机制不同，项目体制是通过中央政府设置专项项目，按照竞争性分配方案，来筛选地方政府和企业完成基础和公共设施项目，而计划经济时期重大项目建设是政府工程，并没有通过竞争性配置方案来实现。因此，项目体制不仅可以集中资金力量改变政府财政资金的分散性，还可以充分调动地方政府以及微观企业的积极性，来快速普及交通、宽带、科技、水利、市政、教育、卫生等基础和公共设施。中国一系列重大基础设施、科技等专项实施，推动了我国近年来高速公路、高铁、宽带、城市公共设施、科技、教育、医疗卫生的快速发展，为国民经济高速发展形成了重要支撑。 中国东部地区自21世纪以来经济社会环境发生了巨大的变化，无论是高速公路、高铁、电信等基础设施，还是城市市政设施、教育和医疗卫生条件改善，都与国家专项的推动直接相关。近年来，随着西部大开发战略的深入推进，专项资金对西部基础设施改善同样意义重大。例如，在基础设施区域发展布局方面，中央政府为有效解决西部大开发重大项目储备不足问题，自2012年起，国家发改委每年在中央预算内投资中安排上亿资金，作为西部大开发重点项目前期工作专项补助资金，支持西部地区谋划关系西部大开发全局、对西部地区人民生产生活条件有重要影响的重大基础设施、生态环境和民生项目，为推动西部地区建设完整的铁路和公路交通骨架网络，促进经济持续健康发展奠定了良好基础。随着“一带一路”等国家战略开始实行，必然又引起下一轮政府专项带动基础设施建设的局面。 (五)地方政府利用中央项目政策，以及发展项目经济来做大“GDP蛋糕” 在项目体制的实施过程中，在国家部门“发包”项目的同时，一般也赋予先行先试的政策优惠权。国家部委作为发包方，以招标的方式发布项目指南书，下级政府根据各自的意向和条件进行申请，符合国家招标标准而获得项目的地方政府就会相应得到项目管理的一揽子权利。地方政府通过“打包”把获得各种项目融合或捆绑到一起，利用专项项目政策来最大化动员使用地方的资源，并加入它自身的意图，达到经营城市、招商引资等经济目标，从而做大“GDP蛋糕”。比如，地方政府通过中央土地专项政策，扩大建设用地，然后再以项目竞争方式由市场中企业来打造一流城市配套设施建设。而且，地方政府利用项目政策进行要素整合所形成的企业间竞争运动，使得中央土地专项政策——征地——融资平台——城市配套基础设施和公用设施项目建设——房地产项目建设——土地收入之间形成了一个利益循环，加快了中国城市化进程。此外，地方政府也在招商引资过程中，承诺为企业跑上级政府专项项目补贴，来吸引企业在本地区安家落户，从而推动地区经济增长。 地方政府在经济治理项目化后，也逐步利用财政资金通过专项项目方式来支持重点支柱产业发展，培育战略性新兴产业，促进企业技术创新，形成了地方化的项目经济。在分税制改革之后，地方政府无法通过办企业这种计划手段来促进经济增长，但是助长了政府通过设立名目繁多的项目来拉动地区经济增长。这些专项项目包括工业专项、战略性新兴产业发展专项、优势产业专项、特色产业专项、招商引资专项、重大科技专项等等，地方政府通过设计竞争性方案将这些项目承包给市场中企业，实现它在地区经济发展中的治理目标。 六、项目体制引发的问题 目前项目体制被中国各级政府广泛地用于市场竞争领域，成为政府引导或主动经济发展的主要模式。地方政府职能部门在项目竞争运动中既扮演着“裁判员”的角色，又扮演着“运动员”的角色，形成了“多对一”和“一对多”的半计划、半市场的经济体制。这种政府驱动经济发展的体制，仍带有浓厚的计划经济色彩，更表现为一种粗放式经济发展模式。近年来，项目体制所带来的地方政府债务、专项重复设置、产能过剩、官商勾结等特色问题显露无遗。 (一)“多对一”模式下中央项目垄断权以及地方政府竞争带来的问题 在“多对一”模式下，地方政府处于“多”的位置，作为参赛“运动员”，向“一”争取项目，这里“一”是指中央或上级政府专项项目。在这场项目竞争中，项目垄断权在上级政府手中，而地方政府通过扭曲其掌控的资源，动员一切可能的力量，利用各种“营销”手段来竞争获得项目。在这种模式下，地方政府围绕项目的过度竞争也带来了一些严重的问题。 一是，“跑部钱进”问题。财政分权以来，中央为加强经济和公共服务的调控力度，专项转移支付力度加大。截止2012年，中央对地方转移支付总额达到40243亿元，其中专项转移支付18804亿元，占转移支付总额的46.7%。尽管项目竞争加强了中央和上级政府的支配权利和调控能力，但是在激烈的地方政府竞争下，往往会产生竞争的扭曲。由于中央政府专项资金分布在不同部门，部委项目审批制度不够规范，并且拥有较大自由裁决权，招致了明显的“权利市场化”现象。在这种情况下，一些非正式制度、非正式程序与渠道往往就发挥了作用，也给地方政府提供来了很多可钻的空子，出现了不少地方官员奔走于上级各个主管部门之间，通过公关等方式与中央部委各司局沟通、联络感情，“跑部钱进”的现象由此产生。这种现象还按照行政体系逐步扩散到“跑省钱进”和“跑市钱进”。地方政府的项目竞争运动被逐渐演变为上级政府部门的“设租寻租”，不仅为官员腐败提供了天然的土壤，也造成了资源配置的低效率。 二是，专项重复交叉设置和过剩产能问题。中央政府作为项目的发包者，拥有项目垄断权力，形成了部门利益之争。各部委及部委内部不同部门之间为了在中央专项支付资金中分得更大一块蛋糕，尽可能通过各种规划获得更多的项目资金支配权。这种部门利益“肢解”了中央专项资金，导致了各部委多头管理，并且各部委之间缺乏沟通协调，造成了目前专项项目多头交叉、重复设置、资金“撒胡椒面”等问题。另一方面，地方政府为获得更多的专项转移支付资金，在产业规划上极力自下而上迎合中央政府，形成从中央到省、市、县政府产业规划层层重复，导致了项目资金过度支持优势产业、战略性新兴产业、重点产业、重大项目，造成了严重的过剩产能问题。例如，2008年金融危机后，中央出台了投资拉动计划，紧接着各地方政府也根据中央计划纷纷出台了自己的拉动计划，投资计划除了支持基础设施建设和民生工程之外，大量资金流向钢铁、汽车、石化、装备制造等重工业和战略性新兴产业。这使得近年来不仅传统重化工业存在过剩产能问题，甚至连风电、碳纤维、多晶硅、光伏等新兴产业也形成产能过剩的问题，对国民经济健康运行产生了严重影响。 三是，快速攀升的地方政府债务。财政分权改革后，地方政府预算内财政收入，基本上够维持人员费用、办公开支等。中央专项项目资金是地方政府财政收入的重要源泉，由于专项资金项目多数规定配套资金不得低于上级政府财政支持资金的某个比例(一般不低于25%)，有些项目甚至要求地方政府1∶1资金比例配套，争取的项目越多意味着其配套资金就越多，地方政府负担也就越重。地方政府吃饭财政难以支撑大规模配套资金，只能通过举债等方式来竞争中央政府专项项目，尤其是中西部地方政府财力更有限，为了争取更多中央财政专项项目资金，只能依靠政府债务来进行竞争。从图6中可以看出，2006-2008年中国地方政府债务(包括有偿还责任、负有担保责任和承担一定救助责任的债务)呈现出小幅增长趋势，两年期间地方债务增长了两万亿元。金融危机后，为保证宏观经济稳定性，中央政府提出了4万亿元政府刺激计划，在这一揽子刺激计划中，中央政府以1.08亿元专项项目资金来动员地方政府，而地方政府项目配套资金达到2.92万亿元，这大大提升了地方政府债务。2008年地方政府债务仅有5.57万亿元，但是2009年达到了9.02万亿元，增长了61.9%。截至2013年6月份地方政府债务已经达到了17.89亿元，是2008年债务的3.21倍⑥。
图7 地方政府债务总额(单位：万亿元) 四是，拉大了地区之间的经济差距。地方政府向中央政府跑项目需要地方财力和人力的支持，而且由于市场领域专项资金项目多数规定配套资金不得低于上级政府财政支持资金的某个比例(一般不低于25%)，争取的项目越多意味着其配套资金就越多，地方政府负担也就越重，这使得一些不发达地区因为财力有限，难以获得配套资金便不愿意获取项目资金。而且，中央政府还根据地方递交的申请书进行审批，往往那些项目支撑能力弱的地方政府在竞争中很容易被淘汰。这就造成了“能者恒能，强马多吃草”的马太效应。因此，中央市场领域专项项目资金往往集中到相对富裕地区，最终进一步拉大了中国地区之间的差距。 (二)“一对多”模式下地方政府项目垄断权带来的问题 在“一对多”模式中，政府处于“一”的位置，扮演着项目委托人角色，不仅是项目垄断权的控制者，也是项目竞争规则的制定者，而企业处于“多”的个体是参赛“运动员”。“运动员”必须遵守委托人的规则，否则在竞争中出局，“运动员”之间为争夺项目的代理权形成了激烈的竞争。在这种模式下，地方政府作为“理性”的委托人，通过整合专项资金、土地、国有股权、信贷、规费等资源形成了巨大的项目垄断权力，来追求经济发展和财政收入最大化。正是政府参与市场所形成的项目垄断权力带来了突出经济发展难题。 一是，政府专项项目对市场经济产生了较大扭曲。虽然在项目体制下，政府“办项目”比“办企业”更接近市场体制，但是它仍带有“半计划”属性，对市场体制产生了较大扭曲。首先，项目体制容易造成所有制企业之间的不公平竞争。国有企业与政府存在着千丝万缕的关系，一个地区地方国有企业比例越高，那么国有企业对该地区经济贡献就会越大，因此地方政府更愿意将这些项目补贴或发包给国有企业，为其控股企业“创租”，使得这些企业享有项目经营特许权，排斥市场进入，维持着低效率经营。邵敏和包群[37]研究发现，地方政府补贴行为显著的向国有企业倾斜，而民营企业的获补贴概率和获补贴程度为其中最低者。此外，地方政府把外资企业作为重点招商引资对象，往往更倾向于许诺给外资企业项目支持，而民营企业处于非常尴尬的地位。其次，虽然项目体制对产业培育和群聚发挥了重要作用，但是一旦市场机制逐步完善起来，项目体制可能会不利于中小企业的创新发展。一般专项都是支持重点产业和重点企业，而最具有技术创新活力且缺乏资金的中小企业很难获得支持，使得中小企业成为被歧视的群体，而且受到重点大型企业的市场挤压，使得该地区企业技术创新和草根创业的活力不足。最后，项目资金软约束约束问题。大量项目资金流向了市场中的企业，由于政府与企业之间存在信息不对称，尽管在支持企业之前，政府进行了严格的挑选，但是政府很难监管企业是否实现了项目目标。再加上政府在项目管理中存在着较大的漏洞，这导致了一些项目资金直接转化成企业利润，项目资金成为企业“天上掉下来的馅饼”。而且，有些企业在申报初期，为了项目申请成功，将自身条件包装得“天花乱坠”，但是立项后却难以完成项目目标，导致了国家财政资金的浪费。 二是，地方政企合谋和官员腐败问题严重。在政府计划转化为市场过程中，由于地方政府拥有专项补贴、基础设施、公用事业、土地等项目的行政垄断权，这种行政垄断权不仅会形成地方政府寻租机会，而且也会产生政企合谋和官员腐败的问题。由于地方政府掌握着大量基础设施、公共设施、科技专项等项目的垄断权，对于一些民营企业来说，只要能够与政府官员攀上关系，就能够在项目竞争中提高胜算，而且比单纯通过市场竞争能够获得更大的企业利润。这驱使民营企业家通过各种渠道来结识、联络感情、甚至贿赂地方官员，而不是通过市场规则、公平竞争来获得项目，这使得官员腐败问题层出不穷。此外，“一对多”模式下，企业寻找政治关联比技术创新更能获利，从而不愿意走内生发展模式，这最终影响了中国经济增长质量。 三是，城乡公共基础设施差距迅速拉大。在“一对多”模式下，追求政绩的地方政府通过整合内部资源和外部专项项目资源，更愿意投资财政收入更多的城市公共基础设施，而不愿意去投资农村公共基础设施，造成了城乡公共基础设施的差距。地方政府为了实现土地升值，加快经济发展速度，大量公共基础设施建设在城市，而农村基础设施建设往往被忽视。这就导致了农村水、电、交通、通信、排水、垃圾处理基础设施极不完善，教育、医疗和养老资源匮乏，并且城市工业污染不断向农村扩散，形成了垃圾围城、垃圾进村的现象。地方政府公共资源极度向城市倾斜，通过“经营城市”、“经营土地”、“经营项目”来造就城市建设奇迹，而农村建设步履缓慢。 (三)难以克服的项目委托代理问题 项目体制虽然能够降低五级行政层级的委托代理成本，但是无法克服中央政府与基层政府、市场企业或村庄组织之间的委托代理问题。首先，中央政府作为“项目委托方”，由于层级之间存在信息不对称的问题，往往难以把握基层单位“项目代理方”的真正需求。中央一些专项项目落实到地方政府之后，可能难以符合各个地方的实际需求，再加上项目资金过度分散问题，地方政府容易产生“打包”项目，形成一种自下而上的反控制逻辑[23，25]。这种反控制逻辑一定程度上可能会更满足基层单位的需求，有利于地方政府经济和社会治理，但是也会扭曲中央政府的经济社会治理目标。其次，在项目申请与实施过程，中央政府很难有效监督企业或基层单位项目情况。一些基层政府或企业“重申报，轻落实”，造成一些“烂尾项目”的形成。项目体制赖以的基础是大量财政资金以项目方式向市场中的企业配置，由于企业在使用中央或上级政府财政资金时，即便没有实现项目目标，也不需要退还财政资金，因而造成了政府财政软约束问题。最后，政府识别机制难以优于市场机制。中央政府以及地方政府的职能部门的判断往往滞后于市场，市场优胜劣汰才是保持经济活力的根本规律，不适应市场的企业将被淘汰，适应市场的企业留下来发展壮大。政府项目补贴了优秀的企业相当于“锦上添花”，反而造成市场不公平竞争；补贴了即将被淘汰的企业意味着救济了落后产能，整体上延缓了国家技术进步的速度。 七、讨论与建议 当前中国正面临着经济下行的巨大压力，摸清楚过去牵引经济高速发展的制度性因素变得更加重要。曾经推动经济高速发展的体制机制，今天是否依然适用，是否仍然是拉动的引擎，还是已转为制约的刹车？1994年分税制改革后，地方政府通过跑“项目”来竞争集中到中央的财政资金，中央宏观调控能力得到增强，地方政府争相发展项目经济，这政府治理结构成为中国经济高速增长的重要原因之一。但是，项目体制既结合了计划经济体制，又结合了市场经济体制，这种“半计划、半市场”体制带来的政府债务、政府债务、过剩产能、官商勾结、市场扭曲等弊病显露无遗，无法延续过去的辉煌。 中国与西方发达国家相比，在专项项目设置上最大的差别在于，中国专项项目不仅仅存在于公共服务领域，反而大量项目延伸到市场经济领域，项目成为政府引导甚至主导经济发展的重要抓手。当中国处于经济发展阶段较低、与国际技术差距较大、市场供不应求的经济环境下，政府通过项目体制能够快速扶植产业发展，打造重点产业，实现出口产业比较优势，并能促进GDP快速增长。但随着中国技术不断接近世界技术前沿、劳动力成本大幅攀升、国内国际市场出现了供大于求的格局，政府继续通过这种带有“半计划”项目体制模式来提振和强刺激经济增长，就会造成市场难以消化产能、地方政府债务、企业不公平竞争、企业创新乏力等深层次负面问题。尤其，2008年国际金融危机发生后，中央政府出台了4万亿刺激计划，通过项目体制短期刺激了经济增长，但这种刺激计划在外部市场供大于求的背景下，造成了严重的过剩产能问题，而且地方政府背上了沉重的债务。由于刺激计划延缓了落后产能的生命周期，造成了严重的粗放式高速增长的模式，2012年之后中国经济增速又出现了快速下滑。 我们认为，一方面，中国政府应该不断收缩项目体制的应用边界，逐步将项目体制从市场决定领域退出。项目体制更多应用于市场经济失灵的社会保障、医疗保障、中小企业技术创新、科学研究、基础和公共设施建设等领域。政府应该逐步取消重点产业、支柱产业、特色产业、新兴产业、技术改造等专项资金，转向加大对社会保障的财政投入力度，尤其要加大农村居民和进城农民工的社会保障财政支出力度，这样才能真正提高居民消费水平，减少城乡收入差距，实现以人为核心的城镇化。 另一方面，在当前经济下行的局面下，政府应该从抓“点”的项目体制向政府抓“面”的普惠制转型。首先，政府减少税收比通过项目补贴部分企业可能更有利于经济发展。从企业征税到中央，然后返回到地方政府，再补贴到部分企业，这不仅不利于企业公平竞争，而且政府一般难以有效识别哪些企业更适应市场，造成交易成本非常高。其次，政府应该着力建设企业公共服务平台。公共服务平台是政府向企业提供给的公共服务产品，每个企业都可以平等共享政府的服务，政府应强化公共研发、试验、检验检测、人才培训、创业孵化等开放平台建设。最后，政府职能也要进行大步伐改革和调整，从政府主导经济发展的模式，转换到为市场中企业提供更加优质均等化公共服务的服务型政府模式。 ①中心村建设规划项目为“撤村改居”、“农民上楼”提供了正当性；农村基础设施建设则为土地经营、土地开发、土地财政提供了合理性。上级政府项目政策和补贴犹如“尚方宝剑”，避免了地方政府在做大“GDP蛋糕”时遇到的一系列问题。 ②为实现规划目标，一些地方政府设计了相对完善的项目考核办法，并针对基础设施建设、招商引资、上级政府专项等重大项目，按照项目投资、建设和推进情况进行年度、季度甚至月度考核。 ③对于基层政府来说，相对招商引资项目，更愿意通过竞争获得专项转移支付项目，从财政收入而言，引来一个100万元的专项转移支付项目，地方财政就会有100万元财政可支配。然而，基层政府费很大力气，招商引资来的项目，即便产生100万元的税收，但是留给地方财政有30万就不错了。 ④在政府组织管理模式，项目管理模式更有利于打破僵化单位制。地方政府为完成招商引资计划目标，搭建了冲破条块分割的项目团队。比如，江西省实施大开放主战略，突出大项目招商，省政府成立了领导小组，形成了全省商务、台办、发改委、工信委、中小企业、交通等部门协调推进的工作机制，各区县也成立了专门的产业招商工作组，省市县三级联动，形成招商合力。 ⑤资金申请报告附件主要包括投资来源(银行承贷、地方、部门配套资金及其他资金来源)证明和项目法人近三年的经营状况(包括损益表、资产负债表、现金流量表)和项目法人自筹资金保证落实文件等证明材料。 ⑥数据来源于中国审计署发布的《全国政府性债务审计报告(2013年12月30日公告)》。
标签：转移支付论文; 经济论文; 项目组织论文; 国内宏观论文; 中国模式论文; 治理理论论文; 宏观经济论文; 中国资源论文; 资金计划论文; 经济学论文;
