我国发行地方债的理论基础与制度设计，本文主要内容关键词为：理论基础论文,制度论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、发行地方债的理论基础
地方债是地方政府依据信用原则，从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要的一种形式，是市场经济中政府债务体系的重要构成部分。地方债包括地方公债和市政债券两个组成部分，地方公债通常指完全纳入地方财政预算的债务收入，市政债券是指城市政府或其授权代理机构利用政府信用从社会上吸收资金用于提供公共产品和服务支出的长期债务融资。地方债是市场经济条件下国家宏观调控的重要工具，也是分权财政体制的内在要求。地方政府发行地方债的主要理论依据主要有以下几点。
（一）公共财政理论。
公共财政理论以“市场失灵”为出发点来分析政府的职能和作用，明确政府与市场发挥作用的方式及其关系。一般而言，市场在经济运行中发挥基础性作用，只有在市场失灵或缺乏效率的领域，政府才以适当的方式对市场进行调节和干预，以克服信息不对称、消除垄断、矫正外部效应以及解决公共产品和服务供给不足问题，实现经济稳定增长、收入合理分配和社会稳定。为此，地方政府可以通过举债方式，聚集社会闲置资金，为实现政府职能提供有力支持。公共财政理论为地方债资金的使用方向和结构提供了理论指导，地方政府举债则是公共财政理论的具体实践。
（二）政府职能理论。
在多级政府条件下，提供区域性公共产品和服务是地方政府的主要职能。但对于许多地方政府而言，税收等经常性财政收入的不足成为制约基础设施建设和公共服务投入的关键因素。因此，地方政府通过依法举债，为地方基础设施建设和大型公共工程融资，成为一个必然选择。同时，债务资金不同于税收的有偿性特征将对地方政府投资行为形成有力约束，有利于规范投资程序、提高资金使用效率。
（三）分税制理论。
分税制是一国政府根据事权与财权相一致的原则，通过对税种或税源以及税收管理权限在中央与地方之间进行划分，以确立中央与地方收入分配关系的分级财政管理体制（苏明等，2008）。我国从1994年开始实行以分税制为基础的分级财政管理体制，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，进一步完善以分税制为基础的分级财政体制。因此，以政府政权为基础，以事权、财权为依据，以预算、产权为保障，赋予地方政府举债权就成为势所必然，这也是深化分税制改革的重要步骤和客观要求。
二、我国地方债的总体发展战略与制度设计
鉴于发行地方债存在一定的市场风险，也由于我国债券市场尚处于发展阶段，因而，有必要在确立稳妥的发展战略基础上，周密设计、逐步推广。
（一）地方债的总体发展战略。
总体来看，发展地方债一般有两种思路：一种是先从理论上进行制度设计论证，待现实条件成熟后加以推行；另一种是先从条件比较成熟的债券品种开始突破，在试点推行的基础上循序渐进、逐步放开。从我国当前情况来看，虽然发展地方债的客观需求日益强烈，也具备了一定的条件，在某些领域也有了实践经验，但仍不具备全面推行的条件。因此，更慎重的选择应当是循序渐进，先开放比较规范和风险较小的“公用企业债券”，条件成熟时发行“地方公债”，最后发行“市政债券”，建立统一的地方债券市场。
选择公用企业债券作为地方债的突破口，主要基于三个方面的考虑：一是它不构成地方政府直接债务，有利于减轻地方政府财政压力和债务负担。二是发行公用企业债券的市场约束条件较为宽松。公用企业债券以市政企业名义发行，具有较高的透明度，且债务偿还不受地方政府债务状况影响、风险较小。三是公用企业债券兼有政府债券和企业债券的性质，在理论和实践上具有突破的可能。近年来，一些地方发行的用于城市公共工程和重大基础设施建设的企业债券具有一定的公用企业债券性质，应当加以规范和管理，使之适应现阶段城乡基础设施建设和公共服务均等化的需要。
（二）地方债制度的基本框架设计。
1.建立和完善地方债法律体系。美日等国的经验表明，完善的法律制度是有效管理地方债、防范地方债务风险的前提和保障。在我国市场经济的发展过程中，相关法律的缺位也是诱使地方政府投资冲动无限扩大的重要原因。为此，应对现行《预算法》、《担保法》和相关财经法规加以修订，尽快制定和颁布《公债法》，对地方债发行主体、发债程序、地方债适用范围、偿还机制、发债责任的落实与追究、债务资金使用绩效考核等做出明确规定，将地方债管理纳入法治化轨道。
2.选择适当的地方债发行主体、种类和方式。考虑到我国经济发展水平和财政能力的地区不平衡，应对地方债的发行主体进行严格限定，现阶段只允许省、直辖市、计划单列市和具备较强经济实力的城市发行地方债。地方债的种类，可采用普通地方债和专项地方债两种形式。普通地方债主要用于医院、学校、消防等公益性较强、难以通过收费融资的公共设施，专项地方债主要用于道路、交通、水电等能够用收费方式偿还的城乡基础设施建设。从发行方式来看，地方债可采用定向募集的方式，但对于经济发达、信誉好的省、市，也可以采用公募方式向社会发行。
3.建立严格规范的债务投资决策责任制。为杜绝行政意志不当干预债务融资决策的行为，有必要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人的决策、管理和偿债责任。通过建立贯穿债务发行全过程的责任制，形成有效的激励和约束机制，不仅有利于防范决策失误导致的地方债务风险，也有利于提高债务资金使用效率。
4.完善地方债务信息披露机制。国际经验表明，要从制度上确保对地方政府债务水平、债务结构和偿债能力有及时、准确的了解，建立一个可靠的、标准化的地方债务信息披露机制是至关重要的。这一机制应包括三方面内容：一是对地方政府债务的概念、种类和范围予以明确界定，任何主要依靠预算或最近一直依靠预算的政府企业和单位债务都应包含在这一概念之中。二是实现地方政府债务披露过程系统化。目前债务信息的报告分散，国内与国外债务管理分离，而且不同种类的内债和外债由不同单位管理。同时，尽管纵向信息披露程序在各级政府的债务处（科）之间固定下来，但并没有标准化的横向债务报告程序。债务信息的可获得性和可靠性依赖于各个单位和处室的合作意愿。三是将地方债务收入和支出纳入预算管理。我国地方政府预算并不反映债务情况。为控制地方政府债务规模，强化债务风险约束，应建立地方政府债务预算，将地方公债资金纳入预算管理。地方债务预算应对当年公债发行额度、用途、期限、利率、使用方式和还本付息等做出详细说明，并由本级人大审批和监督，以防止地方政府的短期行为和不当决策。
5.建立地方债风险预警机制。为防范地方债务风险，应当根据地方政府债务情况，确定科学合理的债务监控指标体系。参照国际标准，我国地方债规模量化指标可以比照国债指标体系建立，如可以包括地方债依存度、地方债借债率、地方债偿债率等指标。除此以外，考虑到国债和地方公债均进入债券市场融资，还应对中央与地方债务融资比例进行监控。根据美国等发达国家的经验，地方政府举债规模应控制在中央政府债务规模的25％以内。
6.建立地方债偿债机制。地方债偿还的关键是解决偿债资金的来源。借鉴国际经验，可综合运用预算结余、偿债基金、举借新债和投资收益等多种方式偿还地方债（苏明等，2008）。为确保地方债的信用，地方财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资收益的一定比例的划转等途径，建立地方债偿债基金，专门用于各种地方债务的偿还。考虑到偿债的长期性，应当使偿债基金保持稳定，并在年度预算中作为固定支出项目，使其逐年增长。建立地方债偿还机制，把偿债基金纳入年度财政预算，不仅有利于消除目前地方财政债务支出对地方预算执行的冲击，也有利于保证地方债务偿还资金的稳定来源。
7.建立科学有效的地方债管理机制。目前，国际上对地方债务的管理方法有四大类：市场自律、行政约束、规则控制和合作控制。在市场自律的方法下，国家依靠资本市场制约地方政府借款，地方政府可以自由决定借款数额、来源和使用方向，不受中央政府管制。在行政约束下，中央政府对地方政府举债实施直接控制，并通常涉及每笔债务的审批。在规则控制下，中央政府对债务余额水平、债务还本付息和债务的使用加以规定。合作控制则允许地方政府参与到中央对地方举债的决策过程中，包括举债额度、赤字目标等（王梅，2009）。我国目前采取的是严格的行政控制方式，中央政府集中了所有政府的借款，再将其中一部分转贷给地方政府，但实际效果欠佳。从现实来看，我国还不具备依靠市场自律进行债务监管的条件，更合适的选择是采用规则控制或合作控制的监管模式。考虑到我国的国情和各省的巨大差异，省级政府更适合具体负责管理省以下政府的借款行为和各项债务管理措施的实施。但必须强调，中央政府在制定规则和管理地方政府举债行为方面具有不可推卸的责任。地方债监管的另一个关键环节是建立一个有信誉的、独立于政府的信用评估单位，对允许借债的地方政府进行信用评估。这可以在发达省份和直辖市进行试点，以作为普及的经验借鉴。
标签：地方债论文; 政府债务论文; 预算执行论文; 预算控制论文; 制度理论论文; 企业债券论文; 预算论文; 债务论文;