政府领导的社会创新：以上海市政府发起的公益创投为例，本文主要内容关键词为：为例论文,公益论文,上海市政府论文,创投论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入21世纪以来，中国的非营利组织迅猛发展。2013年，已注册的非营利组织数量已达547 549个，与2000年相比增长了257%。据世界银行(2004)早期估算，中国有超过百万的非官方和未注册的非营利组织。为了进一步促进新社会组织的发展，深圳和上海浦东新区等地进行了政策试点，部分放松了严格的注册登记制度，或代之以更加宽松的备案制。近年来，在一些发达的大都市地区，地方政府也已经开始资助非营利组织孵化器和社会创新孵化园，来直接促进社会服务型非营利组织的建立和成长。在国家层面上，2010年中央编译局为了表彰以创新手段解决社会问题的政策、模式和组织，设立了中国社会创新奖。这些举措表明，以公民为导向的社会创新热情渐增，并且获得了政府的重视和支持。 Dawson & Daniel(2010)将社会创新定义为“为应对社会挑战，人们以协作方式参与的产生、选择和执行集体目标或想法的过程”。社会创新试图通过形成新制度、新政策和新形式的社会互动，来回应已有的新的社会需求，并且主要通过非政府的社会组织来进一步发展和传播这些创新。因此，社会创新中公民而非政府将作为主要角色，尽管政府也能做出一定贡献。 中国非营利组织和支持非营利组织的社会创新的迅速发展，反映了政府独特和明确的积极角色。近年来，地方政府在新型的以市民创意为导向的社会产品、工作流程和服务的创新中发挥了主导作用，中央政府也热烈回应了这种地方创新活动。一个“政府领导的社会创新”模式在中国浮现出来，该模式不仅容纳，而且更致力于推动和培育公民社会的首创精神。政府领导的社会创新需要依赖政府的领导力，由政府来进行资助、设计和监督。问题在于，政府积极推进社会创新的动力在哪里。同时，政府如何以及在何种程度能成功平衡其自身的目标和利益与参与社会创新的公民的目标和利益。 本文检验了政府领导的社会创新，以及它是如何在中国推动非营利组织发展的。本文首先分析这种社会创新的混合形式——结合了自上而下的官僚政治动员和自下而上的公民参与——为何会成为中国政府应对非营利组织崛起的新战略。文章继而详述了一项社会创新案例，即上海市政府发起的公益创投项目，来揭示政府与非营利组织关系的一连串困境。选择这个案例不仅因为它是改变了现有社会服务供给的创新，也因为它的设计和运作使我们能观察到政府如何指导这种变革，并创造一种基于国家和社会的新型合作的社会服务提供进程。最后，本文就政府领导的社会创新的有效性做出了初步结论。 一、政府领导的社会创新：中国语境下的折中与妥协 为应对社会需求的扩张和多样化，公共服务提供中的公民参与日益受到地方政府的鼓励和支持，以推进服务中的合作和责任分担(Jing，2008；Jing and Savas，2009)。这在某种程度上反映了一种全球发展趋势。通过培育社会企业家精神，打造能干、积极的服务型非营利组织，培养有知识、有社会责任感的公民，公民参与可以创造出高品质治理所必需的社会资本(Lee and Thynne，2011)。无论是出于对民主的承诺还是对“顾客需求”的满足需要，现代政府在促进非营利组织成长和建立伙伴关系方面表现得十分积极(Korosec and Berman，2006)。政府与非营利组织的边界日益模糊，它们之间的合作伙伴关系成为“非营利部门增长的原因”(Salamon，2002)。 然而，尽管非营利组织可能补充或完善政府的社会项目，政府与非营利组织的关系也可能是对立的(Young，2000)。非营利组织参与带来的意料之外的结果，包括那些让政府失望的社会冲突与政治挑战，可能迫使政府采取一些干预和管制的措施。因此，政府有选择地支持非营利组织和缓解非营利组织失灵，也就不足为奇。在建立战略伙伴关系、基于政府补贴与合同，以及信息等方面，政府会优先考虑那些主动配合政府政策和优先事务的非营利组织。由于非营利组织越来越依赖于政府提供的资金和其他关键资源，它们也愈加避免对自主性的强调以及违背政府意图(Brooks，2000；O'Regan and Oster，2002)。 政府与非营利组织关系的重要性促使各国政府在社会创新中扮演一个更直接和重要的角色。国际上最值得关注的例子包括2009年美国创建白宫社会创新和公民参与办公室以及2011年欧洲委员会发起的欧洲社会创新计划。这些计划以建立政府和第三部门的合作关系为目标，力图共享、培育和支持而非替代基层的社会企业家精神。非营利组织首创继而政府跟进的传统创新模式，正在让步于政府与非营利组织共同发展和实施新理念、新战略和新组织的努力。Mulgan(2005，2006)指出，作为十多年来大量公共服务外包实践的成果，经典合同正让位于关系合同，后者也被称为“伙伴关系”或“同盟关系”。在新公共管理改革下，政府越来越多地使用私人承包商，并对后者的服务结果问责；但当双方的价值不完全一致时，仍然存在相当多的风险(Mulgan，2005；2006)。 尽管与西方国家的治理传统不同，但在社会创新的政府角色上，中国与西方国家面临着相似的境况。政府日益认识到采取积极的政府行动来促进社会企业家精神和公民参与的必要性和迫切性。这可以归因于四个内生于中国社会经济发展的要素，此外还有全球化等外部压力的诱发作用。 首先，非营利组织和社会创新已经获得了相当多的政治合法性和社会认同。2006年中共十六届六中全会正式批准将“健全社会组织，增强服务社会功能”作为构建和谐社会的重要因素。2007年，中共十七大将“社会建设”作为一项重要的政治任务，其含义之一是推动新生的和已有的社会组织在合作治理的范畴下供给社会产品和服务。2010年在中共十七届五中全会上进一步提出增进政府与社会的合作。其次，对非营利组织供给服务的真实需求已经展现。从1978年改革开放以来，各级政府都着力促进经济增长，构建综合性经济服务基础设施，但很少注意到社会服务体系的发展。政府可能具备充分应对社会需求增长的财政能力，但缺乏运作能力。同时，由于大部分登记的非营利组织并没有积极参与服务供给，因此无论是独立或是与政府合作，都不能满足社会中巨大和多样的服务需求。再次，草根非营利组织表现出强烈的创造力、革新性和可持续性。与已登记的非营利组织相比，这些非营利组织可能更加关心社会问题，具有灵活性，与市场合作契合。作为一种职业，非营利组织已经开始吸引高学历青年或具有丰富商业经验的从业者。释放这些非营利组织的力量会明显减轻政府的社会服务重担。最后，这个领域的发展可以创造许多就业机会。 尽管有这些潜在利益，制度和结构的因素还是设置了不利于社会企业的制度障碍，严重地束缚了社会创新。在意识形态和政治方面对社会自治和非营利组织的不信任，新中国成立伊始就已经存在，即只允许那些在体制内并在实际上是国家机构的社会组织存在。公民参与限于官方举办的社会组织或行政组织本身。作为1978年以来改革的产物，各级政府开始寻求用准政府手段来解决社会议题。随之产生独立于政府并具备正式结构的社会组织。然而，在大多数情境下，这些组织实际属于政府运行的社会组织(GONGOs)，由资助它们的政府机构发起、拨款和管理，并作为国家组织延伸的一种形式(Brinkerhoff，2002)。1998年由国务院颁发的《社会团体登记管理条例》将这种实践制度化，正式形成了对非营利组织的双重管理体制。 在双重管理体制下，非营利组织只有在民政部或其地方机构登记以后才能成为合法的社会组织。为了符合登记资格，非营利组织首先必须要有符合资格的机关事业单位担当其业务主管单位。经过资格审查并正式登记以后，这些非营利组织才变成合法实体并拥有自己的银行账户。未登记的非营利组织在从事很多活动时面临着几乎无法逾越的法律阻碍。 尽管登记的非营利组织需要每年向民政部门提交年度报告，但是它们的业务主管单位仍然对非营利组织的行为负有政治的、社会的，甚至管理的责任。这种一对一的监管关系构成了社会组织自主发展的主要障碍。普通市民率先发起非营利组织，然后获得相关机构的支持，最后得以登记的情况十分罕见。相反，大部分非营利组织是在政府指导下，经历繁琐的程序后建立起来的。因此，大部分组织对政府过度依赖，同时与本地社区联系微弱，也因此缺乏由下而上的动机和资源来改善它们的服务绩效。一些草根非营利组织因此选择登记为受工商局管辖的企业或是坚持不登记。 双重管理体制反映了法团主义社会体制的根本缺陷，即缺乏包容性和灵活性。由于现有社会组织只代表和服务非常有限的社会利益，放松双重管理体制会为非营利组织发展赢得更多的空间，特别是对于那些被政府忽视或是抑制的社会利益。然而要做到这一点，政府可能不得不承受与非营利组织一定程度的对立关系。即便非营利组织关注服务提供而非政策倡议，它们仍可能会偏离政府意图，或在经济上与政府运行的社会组织、事业单位或营利性承包商形成竞争关系。在以服务为宗旨的非营利组织变得更强大和更有能力后，也可能更多地发展其政策倡议功能。双重管理体制维持了政府主管部门和附属性非营利组织之间的管家关系，有利于抑制这些可能的不良后果(Jing and Chen，2011)。因此中国政府面临这样的困境：社会发展要求扩大非营利组织的角色和影响，但也可能引发非营利组织和政府间的冲突，甚至引起社会动荡。 当面临以公民为中心的社会创新时，政府有四种战略选择：抑制、默许、促进或领导。作为第一种选择的抑制，涉及政府进一步加强双重管理体制和其他社会管制，提高了公民发起的社会创新的门槛。然而，这不仅会束缚社会服务的提供，而且也会引起社会创新支持者的消极甚至不满的态度。第二种选择是袖手旁观和不作为。这很可能要求政府容忍一些对立的社会组织的发展，默许它们与受政府资助的组织进行竞争。第三种选择是促进以公民为中心的社会创新。具体来说就是放松双重管理体制和其他规制，提供诸如服务合同等更多资源来构建政府非营利伙伴关系。然而，一些发展起来的非营利组织也可能在政治上与政府形成抵触。第四种选择是领导社会创新。这涉及在政府的仔细审查和监督下有选择地提升社会规制来促进特定的社会创新。本文将政府所鼓励和领导的公民参与称之为“政府领导的社会创新”，即结合自下而上的公民参与和自上而下的官僚动员的复合创新模式。在这个模式下，政府通过确定基本的制度边界，支持和奖励公民参与，从而领导社会创新。 事实上，中国政府都或多或少地使用了这四种战略。双重管理制度并未进行根本性的调整，尽管在个别地方已经开始试行不需要业务主管单位的直接登记。同时，政府默许大规模存在的未登记非营利组织，前提是它们保持低姿态并遵守政府政策。在一些地方，为迎合草根非营利组织，出现了备案制作为双重管理体制的补充，而第四种战略，即政府领导的社会创新，应当得到更多的关注。不仅是因为它观点新颖，而且它能够阐明政府控制和公民参与相互调和的可能性。本文接下来的部分将通过上海市政府发起的公益创投项目的实证案例，来阐释这种观点。 二、案例和方法 2009年，上海市民政局宣布引进年度“公益创投”项目，以提升刚刚起步的非营利组织的能力，促进社会服务供给中的公民参与。上海市民政局拿出1 000万福利彩票公益金来支持首年项目，并委托恩派公益组织发展中心(简称恩派)来管理这个项目。恩派是专为非营利组织提供支持服务的非营利组织。恩派负责宣传项目信息和接受来自上海市内外非营利组织的服务项目计划书。服务项目将上海的老人、穷人、残疾人、青少年儿童和社区人口作为服务目标。恩派组织评审委员会对项目计划书进行评价和排序，评价指标包括项目与社区需求的一致性(30分)、项目设计(共计40分，包括创新性，20分；可操作性，10分；可持续性，5分；可复制性，5分)和团队执行能力(30分)。在2009年末，57个非营利组织的59个项目从154个申请项目中脱颖而出，获得上海市民政局的立项和资助。 我们结合不同的分析方法来检验项目的影响。受上海市民政局的支持，我们获得并分析了由恩派提供的项目数据。同时我们对恩派员工和民政局官员进行了非结构化访谈。从2009年11月到2010年2月，我们对8家受公益创投项目资助的非营利组织进行了参与式观察和半结构化访谈，每家平均参访4.5次。在2010年夏天，我们通过电子邮件向57家受资助的非营利组织进行问卷调查，获得53份有效答卷。本文分析正是对上述不同研究结果的综合考察。 公益创投的理念来源于近年来在美国和欧洲的慈善事业实践。作为一种新的慈善模式，Letts，Ryan，and Grossman(1997)最先论及公益创投，尽管他们在有关文献中并未确切使用该术语。这个模式将风险投资技术应用到第三部门，通过市场首创精神重建传统慈善手段(Letts，Ryan，and Grossman，1997；Moody，2008；Van Slyke and Newman，2006)。公益创投人强调他们的模式具有高参与度、量身定制的融资、多年期支持、非财务支持、组织能力建设和绩效测量等特征(John，2006)。尽管在美国和欧洲，纯粹的公益创投只占整个非营利资本市场的很小一部分，拥护者相信它的成功在于“影响传统资金提供者的资助形式，带来新的投资者和发展企业型的社会组织”(John，2006)。 公益创投鼓励创新理念、战略和组织形式来应对多种多样的社会问题。因此，它的天然倾向就是促进社会企业家精神和公民参与。Dees(2001)定义的社会企业家是变革推动者，他们的特点包括：(1)将使命界定为创造和维护社会价值；(2)不断发现和追求服务该使命的新机遇；(3)参与持续创新、适应和学习的进程；(4)大胆实践，不拘泥于现有资源；(5)展示对所服务人民和结果的高度问责性。 因此，社会企业家精神经常包含了公民参与战略，为了“建立解决问题的地方能力和动员边缘人群的现有资源来提高他们的生活”，同时缩小不同选区间的差距(Alvord，Brown，and Letts，2003：144-145)。 不同于西方模式，上海的公益创投项目是由政府发起的。作为一个大型发展中国家的发达地区，上海与所有发达和发展中社会一样，面对复杂的社会问题，缺乏为有需求的群体(包括老人、农民工子女、城市贫民、肢体或智力残疾人)提供服务的能力。截至2010年，上海市正式登记注册的非营利组织数量达到了9 748个，但大多数组织都是政府运营的非营利组织，很少提供社会服务。由于普遍缺乏有能力的非营利组织和高效处理社区需求的方式，政府急于通过创新手段来寻找和培养合格的服务伙伴。 上海公益创投的理念最初来自于社会企业家在2006年创立的恩派，一个以为非营利组织提供服务为使命的枢纽型社会组织。2007年，恩派从联想集团获得了第一份公益创投资金，对16个非营利组织进行孵化工作。同时，恩派也从中央和地方民政系统获得了强力支持，并获得了许多政府合同。当上海市民政局向其请教新的社会服务创新计划、模式和组织时，恩派建议采用公益创投。由于恩派在该领域无与伦比的优势以及与上海市民政局之间的亲密关系，恩派成为上海市民政局公益创投项目的单一合作方。 恩派在公益创投项目的设计和管理上扮演了重要和积极的角色。从收到非营利组织的项目计划书后，恩派就严格进行尽职调查并帮助改进项目计划书。然后它组织由学者、公务员和知情公民构成的委员会进行网上评估，对计划书进行初步的筛选。大致一半的计划书进入第二阶段，评审小组对入选的非营利组织进行面试。在第二阶段，大约有80%的计划书通过面试。然后恩派继续协助调整项目计划，直到与被最终接受项目的组织签订合同。恩派同时负责监督项目实施，提供能力建设援助和评估项目绩效。 然而，从项目开始就存在一些明显的薄弱环节，妨碍了其获得全面的成功。第一，恩派和得到资助的非营利组织之间的衔接并没有理想中那么深入。尽管恩派经验丰富，但是多种多样的项目使它的人力资源和专业技术无法胜任。虽然恩派确实提供诸如咨询、资源网络协调和联系潜在资助者等增值服务，但这些服务很少是量身定制的。比如，恩派组织的培训课程只提供关于财务管理、人事行政和公共关系的常识，这可能无法满足每个非营利组织的特殊需求。第二，项目缺乏对非营利组织能力建设的长期保证。它只提供一年而不是多年的财政支持。此外，项目倾向于均分每个项目的资助额度(大约20万人民币)，并未考虑项目和组织的实际需求。由于资金是采取政府无偿资助的形式，并没有对受助者提出努力提高财政能力和可持续性的要求。第三，质量控制不充分，绩效评估仍待改进。由于社会服务绩效测量的困难，恩派缺乏资源和相关经验，量化的绩效测量只针对投入和产出，而非成果，也不能够在服务提供过程及时发现问题。恩派只对每个项目进行两次现场检查，评估主要依赖于非营利组织的自评报告。 三、以政府主导还是以公民为中心的社会创新？ 造成上述公益创投项目局限性的原因有很多。在美国和欧洲，公益创投被视为先进的市场经济和高度发展的慈善传统的产物。它需要有成熟的基金会、丰富的具有原创性且可投资的慈善理念、众多活跃的非营利组织和富有激情的社会企业家。上海尽管有中国最发达的经济，但是缺乏其他一些条件。此外，进一步审视上海的这个案例，可以看到政府的领导角色造成了一些关键的问题。 首先，双重管理体制仍然有相当的约束力。正常情况下，只有已登记注册的非营利组织有参与公益创投项目的资格。如表1所示，受资助的57家非营利组织中有47家已经登记注册。10家未登记的非营利组织需要在本市中挂靠一家已登记的非营利组织，后者来监督它们的项目实施和管理项目资金。这样的要求可能会排除未登记的草根组织参与，或诱使它们申请登记。这产生了一种内在的自我约束，即已登记的非营利组织常常是政府所运作的，并不倾向于创新。恩派的员工告诉我们，他们试图动员上海市的几百个符合资质的非营利组织来参与第一年的项目。由于项目准入上的约束和缺乏恩派所说的“有能力”的非营利组织，第二年的公益创投项目中，超过一半的项目被第一年的项目承担者所获得。相当一部分已经登记的非营利组织属于一般所说的政府运作的非政府组织(GONGOs)，它们的项目通常并非以公民为中心的社会创新，项目很难有效影响到这些组织的结构和运作。然而，对于未登记的非营利组织，参与公益刨投能够帮助它们建立与政府间的信任和联系。10家参与第一年项目的未登记非营利组织中有4家在2010年夏天进行了登记注册。 表1 对57家受资助的非营利组织的分类
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