碳交易与碳税：有效的温室气体减排政策组合，本文主要内容关键词为：组合论文,温室论文,气体论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F061.3 [文献标志码]A [文章编号]1001—6201(2016)04—0117—06 我国在“重发展、轻治理，先污染、后治理”的发展模式下，生态环境遭到严重的、甚至不可逆的破坏和污染，环境欠账十分严重，2010年的全国生态环境退化成本占GDP的比重超过3.5%[1]110。面对我国日益严峻的环境问题，单纯依靠政府传统的命令控制型的管制手段难以奏效，需要合理选择税收、补贴、政府绿色采购和碳排放权交易制度等手段。 一、国内外有关碳税和排放权交易制度的实践与讨论 相对于命令控制型传统环境政策手段，基于市场原理的减排政策，因其减排效率高、成本低而被发达国家和地区广泛采用，以数量控制为特征的碳排放交易机制和以价格控制为特征的碳税是两大重要组成部分。早在20世纪90年代，欧盟委员会劝成员国引入整个欧盟范围的碳及能源税，成员国开始引入环境税和碳税，芬兰、瑞典等北欧国家开始征收全国性碳税①。因其实践不尽如人意出台了欧盟排放交易系统(ETS)[2]15-23。目前环境税已成为环境管制的重要手段，世界银行、联合国环境规划署、联合国开发计划署、经济合作与发展组织等国际机构也积极推动征收环境税，美国、加拿大、德国、英国、日本等国家征收碳税或气候变化税[3]105-112。英国从2001年开始征收气候变化税；美国克罗大多州博尔德市从2007年开始对电力生产征收碳税；加拿大不列颠哥伦比亚省(BC)从2008年开始征收碳税，阿尔伯塔省从2007开始实施了在北美最早的二氧化碳规制即对大型产业用污染设施征收15美元/吨的费用(specified gas emitters regulation；SGER)，到2015年6月期满结束，阿尔伯塔省围绕BC的碳税政策与安大略省的排放权交易制度进行探讨，2015年末最终确定从2017年1月开始全面实施碳税，把只适用于产业设施的二氧化碳规制从2017年1月开始扩大到整个州，2017年征收20美元/吨，2018年提高到30美元/吨，之后每年根据物价上升率等因素进行调整②。日本从2012年开始征收气候变化减缓税。为了实现2050年80%的温室气体减排目标，目前正在探讨碳税征收问题。通过征收碳税或实施排放交易制度，使经济主体为温室气体支付费用的国家和地区已分别达到39个和23个，近5年实施此制度的地区数量约扩大3倍③。 我国从2006年开始围绕碳税开征问题，包括其必要性和可能性、制度设计、对经济产生的影响等进行了大量的研究[4]11-15。《国务院2012年立法工作计划》把碳税包括进去，财政部、国家税务总局、环境保护部联合国务院法制办成立了相关领导小组和工作组，形成了上述送审稿，并送达中国煤炭工业协会、中国电力企业联合会等多个行业协会征求意见[5]11-19。2013年，财政部完成了《中华人民共和国环境保护税法(送审稿)》[6]53-60。2015年国务院法制办公室发布了征求意见稿的通知。2016年3月，中国公布不单设碳税，把碳税安排在目前准备的环境税或资源税等税种里作为一个税款④。同时，中国在开展7个省市碳排放权交易试点基础上，将在2017年开始启动全国碳排放权交易市场⑤。 生态文明建设是中国“十三五”规划的重要内容，中国已经提出2020年和2030年单位国内生产总值二氧化碳排放量分别比2005年下降40%-45%和60%-65%的目标。为实现既定的减排目标，需要构建符合中国国情和市场经济特点的混合型减排政策组合。有的学者主张通过利用碳税政策来控制温室气体排放，有的学者强调碳排放交易的优势，有的学者认为基于两种政策的适用性和减排目标需要，在不同时间和地区设计不同的减排政策组合。 二、温室气体减排政策组合——应效率优先兼顾公平 环境经济学虽然以市场经济为基本条件，但市场机制存在失败的可能性，需要政府介入作为假设前提。政府或通过行政命令或规制，对微观经济主体的排放行为或通过直接管控进行限制；或采取经济刺激影响经济主体的经济行为，提高其环境管理的自律性；或两者以及多种手段的结合与综合，纠正市场失灵，并实现既定的环境改善目标，以防止“公地悲剧”的发生。当然，以市场为基础的政策工具并不是环境政策中的唯一选择，它们的实施效果将会因与其他政策而大大提高。外部性越大的环境问题，管制的强制性就越大[7]15—23。温室气体减排政策的设计，与其他经济政策一样，要遵循效率最大或成本最小的原则，同时要兼顾公平以及经济的稳定性。虽然在现实生活中，广泛运用基于标准的管控政策及对减排技术投资给予补助的政策，但碳税、排放权交易制度等利用价格机制的手段，是在排放约束条件下实现低成本高效率的有效手段。税收可以用来矫正外部性，其目的在于内化外部成本，当单位环境税费等于边际社会损失时，环境税率就达到最优。 除了排放管制外，多数国家对企业减排的有关研发投资和特定技术的采纳给予支持，这是因为减排技术的开发存在知识的外部性、技术采纳的外部性和不完全信息等市场失败因素，仅仅依赖基于价格的政策手段无法解决这些问题。另外，也是为本国企业在特定技术领域先占市场，确保国际市场上的竞争力提供支持。尽管这样，超过一定水平的支援政策会引起一系列问题，如排放权市场已形成并在排放权配额无偿分配的情况下，有关低碳产品生产的支援会带来双重受惠问题；再如对增长或本国企业国际竞争力的考虑会带来投资的羊群效应(herding behavior)或过度投资(bubble)的风险。这当然取决于政府是否拥有足够的信息量和判断适度技术投资水平的结构。 碳税是根据化石燃料的碳含量或碳排放量，对石化燃料的生产及使用单位征收税款的一种调节税[8]97-102。它有双重的减排效果，一方面通过整体提高化石燃料的价格，直接抑制石化燃料的适用，另一方面通过促进石化燃料替代资源的开发，间接减少二氧化碳的排放量。虽然很多国家都承认实施碳税的必要性，但都非常谨慎。因为，所有产业都绝对依赖于石化燃料，因此碳税的征收会对整个国民经济带来负面影响。还要决定到底对石化燃料的生产单位或进口单位征收还是对利用单位征收的问题。因二氧化碳的排放与石化燃料的使用有关，若想管控二氧化碳的排放，应对利用单位征收。但征收单位非常分散，其征收成本高。更重要的是征收碳税的理由为抑制气候变暖，但这不是一国的问题，而是全球性问题，要求国际合作及协调机制。碳交易作为排放二氧化碳的经济主体承担其社会成本的制度安排，其本质为把环境容量或排放权作为一种稀缺资源，通过基于配额的碳交易，实现资源配置合理化。 碳税作为以价格为基础的环境规制手段，是由政府确定排放价格，让市场自行决定总排放；而排放权交易制度作为以数量为单位的环境规制手段，由政府确定可允许的排放总量，并按一定的原则把排放配额分配给相关排放单位，让市场自行决定排放价格的机制[9]153-158。两者在确定具体排放价格和排放量目标明确化方面具有优势。 碳税与排放权交易制度作为以抑制温室气体排放为目标设计的市场机制，是基于价格的政策手段，理论上减排效果的差异不大[10]35-43。碳税和排放权交易这两种政策工具实质上是等效的。二者最终在均衡状态都将导致污染排放者的边际减排成本相等。在一定条件下，碳税与未设定总量的排放权按既定价格出售的效果相同。另外，在减排成本不确定的条件下，排放权交易制度作为总量管控的组成部分，比作为价格规制的碳税更有风险，但若有通过对排放权交易制度设定价格限度或配额的保有量来调整价格的灵活性，就可以加以解决。也就是说排放权交易制度的形态多样，并具有改善的可能性，因此，通过适当的制度设计来吸收碳税的优点。两者的本质区别应该在于政策形成的过程及交易成本上。碳排放制度如果具备一定条件，与初期配额方式无关可以实现成本有效性，因此，在政策实施的初期通过无偿分配配额的方式提高政策的接受性。当然，这种排放权配额的分配，引起与配额分配有关的不必要的社会政治成本。同时，排放权交易制度的交易成本和行政成本相对高，并需要参与企业的风险管控成本，因此，有利于大企业的参与，缺乏广泛性，提高碳泄漏的可能性，降低减排效率。这一问题通过碳排放制度适用于能源生产等上游产业来加以解决。我们既可以全面实施碳税，也可以以大量排放温室气体的大企业为对象实施排放权交易制度，同时为了确保包括性对小规模排放主体适用碳税。 三、环境管理政策的选择——各经济主体利益博弈 经济的高速增长以及城市化和产业化，使得中国的二氧化碳排放量年均增长率高达15%-17%。2000年代中期，中国成为世界最大的温室气体排放国，2012年二氧化碳的排放量达到90亿8600万吨，约占世界二氧化碳排放量的1/3⑥。过去20年间，中国的二氧化碳排放量增加了3倍，2000-2012年间，中国二氧化碳排放量累计达到840亿吨，远远超过美国(740亿吨)和欧盟(520亿吨)。中国从2013年开始在7个省市进行了排放权交易制度试点，适用范围大概占区域内二氧化碳排放量的50%，预计在“十三五”期间建立全国性排放权交易制度，并提出从2016年开始实施设定排放总量的减排目标即强度指标向绝对量指标转变的可能性，显示出强有力的温室气体减排意志[11]15-23。 那么，这种国家的减排目标和意志如何实现呢?只能通过减排主体按照相关制度安排进行减排来实现。经济主体的市场竞争类似于博弈过程，市场参与者从各自的动机出发而相互作用[12]55。假设减排有三种手段，第一，对所有企业设定相同的排放标准S(uniform emission standards)，第二，排放权交易制度P，其配额免费分配给排放企业，第三，碳税T，税收还原给国民。当环境目标非常宽松的时候，产业界和消费者都会支持S，产业界可能支持的情况是需求弹性低，限量带来的价格上升幅度大，产业界总利润增加，而消费者因相对于其他手段能减少实质性环境污染而支持。但因企业间的异质性，一刀切式的S无法用最低成本实现减排目标。而P和T在减排成本方面具有优势，两者的区别在于其收益由谁来占有并享受，前者产业界收益，而后者消费者收益。但如果税收还原给产业界，而排放权交易制度若按拍卖方式运营的话，两者的效果就类似。 随着环境目标的强化，产业界与市民社会之间产生利益矛盾，产业界逐渐对减排成本感兴趣，开始支持P，而随着可还原税收的增加，市民及其消费者开始支持T，结果环境政策就由S向P和T转变，但其转变的路径受各国政治、经济条件的影响。美国选择了由S到P的路径，而欧洲国家采取了S到T再到P的路径，这可能取决于市场规模、政治制度等因素。 虽然碳税与碳排放权交易制度在理论上具有同样的效果，但因税收抵抗或新征税目带来的负担等原因，人们更加偏好碳排放权交易制度。碳税通过改变相对价格体系，为减排提供经济诱因，但它对减排效果是不确定的；相反，碳排放权交易制度因直接管控排放量，大大提高减排效果的确定性，当然它也有因碳排放权配额的初始的免费分配，减排对象设定得相对狭小，行政负担相对高等缺点。 四、碳交易和碳税——效益和成本确定性减排手段 随着解决大气污染等环境问题的政策目标逐渐提高，实现其目标的手段也不断进化。虽然还广泛运用技术管制、总量控制等传统的命令管控方式，但向利用碳税、排放权交易制度等经济激励方式转变，也就是通过采取税收、补贴、收费、排放权配额的交易等方式，改变经济主体的成本收益，使外部性内部化，赋予经济主体保护环境和资源的内在动力[13]67-71。经济激励手段以市场为基础，通过间接调控改变市场信号，影响当事人的经济利益，引导其改变行为方式，可以以较低的成本实现预期的目标。排放权交易制度和碳税分别被评价为效益和成本确定型减排政策。 碳排放权交易制度是通过政府设定温室气体排放总量或温室气体减排量，把被允许排放的总量，把一定的排放量或排放比率按一定的原则分配给相关企业，企业通过出售多余或购买不足的配额，实现减排目标。虽然它有明确的温室气体总量控制目标，但实施和操作成本高，排放权交易价格波动大，存在诸多市场风险。碳税的优势是稳定的减排成本，使得企业获得更加明确的减排成本信息，在未来投资、节能减排等决策中加以利用。碳税灵活性强，可以通过市场把保护和管理环境的责任从政府转移给环境责任当事人，从而使环境管理模式更加灵活；应用范围也更为宽泛，不论是在末端治理还是在清洁生产领域都能得以有效利用。另外，操作和实施容易，成本低，由于充分利用市场力量，透明度更高，减少设租、寻租行为，相对有效和公正。包括碳税在内的环境税，它的成立依据是环境的公共产品属性。假设有一种产品在生产、消费过程中排放污染物，如果这种产品的生产者或消费者对造成社会危害的污染物不承担任何成本或承担较少的成本的话，污染物的排放将超过最佳水平。环境税就是通过征收相关税收的方式，用税金弥补社会成本与私人成本之间的差异，试图把排放量控制在最佳水平以下。对二氧化碳以及化石燃料等有关产品征收碳税，其目的也是通过提高温室气体排放的私人成本，实现减排，增加财政收入。碳税的一个最大劣势是温室气体减排量的不确定性。 随着欧洲、美国等西方国家解决大气污染及其他环境问题的政策目标不断提高，实现其目标的手段也不断得到改进，除了技术管制、总量控制等传统的命令、管控外，出现了碳税等利用市场机制的倾向。碳税源自北欧。1990年芬兰最早设立碳税，之后扩散到瑞典、丹麦、荷兰、挪威、英国、德国、爱尔兰、意大利、波兰等欧洲全域。瑞典和爱尔兰分别在2008年和2010年引进了碳税。日本和澳大利亚在2012年设立碳税。但排放大国中国和美国对碳税显得比较消极。但美国和加拿大的部分州实施了自律性碳税。各国碳税的设立方式也不同。日本是原有税制没有变化的情况下新设了碳税[14]87-91，尽管其税率很低，但面临了比较强大的抵抗；而欧洲是新设碳税的同时降低了所得税等其他税率，并将其收入用到企业雇佣有关的福利支出，这属于所为的“税收中立”范畴。新设的碳税还对碳排放权交易制度未适用领域的减排必要性、节约能源、提高能效、增加适应气候变化的财源都发挥积极作用。 五、碳交易与碳税——互补或兼容性政策组合 碳交易与碳税同时实施时，可把两者设计成互补关系，前者把排放大户作为对象，而后者把对不适用碳排放权交易制度的经济部门以及排放小户作为对象。同时要明确两者之间的制度区别，避免双重负担和负担回避的问题。 配额交易体系的建立需要兼顾经济的发展、减排的实际效果、受控排放源的监管、各参与者之间的良性竞争和收益、各区域之间的排放转移等。总量的确定是配额交易体系的前提，也是建立总量控制与交易体系的第一步。总量确定后，需要对受控排放物进行配额分配。在总量控制和配额交易体系建立的初始阶段，多数采取免费分配为主的方式，即对发电、产业、能源等领域一定规模以上的大型设施按历史排放量进行免费分配，这可以减少制度建立的社会阻力，减轻企业的制度实施成本，防止企业国际竞争力的降低，容易实现该制度的软着陆。但免费分配必然带来减排努力的逆激励，即历史排放量越多的企业就得到越多的排放量，获得更多的利益，如果企业对这种政策有预期，排放者就更会增加其排放量。因此，从长远来看，免费分配将逐步向有偿分配转变，过渡到拍卖方式。可以说拍卖是最符合“污染者负担”原则的配额分配方法。除此之外，为了保证体系的实用性和执行的有效性，并为减排成本最小化，还必须建立一定的成本控制与风险管控机制，以应对各种潜在的风险和可能的变化。 碳税作为根据石化燃料燃烧后二氧化碳的排放量所征收的税，是属于环境税的范畴。环境税包括对污染行业、污染品以及资源的使用征税，对投资于防治污染、环境保护或资源节约的纳税人给予税收减免以及对不同产品实行差别税收。环境税包括能源税、交通税、污染税和资源税，具体税种主要有碳税、进口税、许可证费以及采掘税、排污税和垃圾填埋税等。但针对排放量的征税因技术上的困难，多数时候根据燃料中的碳含量对燃料征税。因此，应设定燃料别不同税率。但大多数国家实施产业别不同税率，这是因为为了避免实施碳税时对能源密集型产业或出口主导产业等特定产业产生过多影响，采取碳税减免、退税、例外等措施而实际税率变化的结果。 EU层面的有关碳税的讨论始于1992年，EU执行委员会提议对除了新能源再生能源以外的所有能源征收50%的碳税和50%的能源税，当时除了英国，大多数EU国家认同设立碳税的必要性。之后，产业发展相对落后的西班牙、爱尔兰、葡萄牙、希腊等国，以碳税影响经济发展，阻碍缩小与其他国家的经济差距为由反对设立碳税，由此有关碳税的讨论就半途而废。2003年EU出台了能源税指南，为碳税的设立提供了新的契机，但因从2005年开始的EU ETS，碳税又受了影响，因此，碳税只能从个别国家层面实施。 瑞典在原有能源税基础上1991年新设了二氧化碳税，它以石化燃料所含有的碳量为基准征收，为了遵循税收中性原则，新设碳税的同时降低了能源税的名义税率。碳税适用于家庭、服务业、运输、制造业、农业等更宽广的领域，而适用碳排放权配额交易制度的产业排除在外。在发电领域，20MW规模以上的适用排放权交易制度，而碳税只适用于规模更小的发电厂，问题是在排放权交易制度下，大规模的发电厂多数免费获得配额，当配额价格下跌到低于适用于小规模发电厂的碳税率的时候，小规模发电厂可能承担更多的碳成本。 瑞士实施了瑞士ETS，同时并行了领域别碳税，也就是采取了把两者混合的政策。产业领域是瑞士ETS和碳税的适用对象，建筑部门是建筑计划和碳税的适用对象，而运输部门是气候基金的适用对象。非常有趣的是瑞士企业有权在碳税与排放权交易制度中进行选择，若选碳税，该企业就成为退税对象，若不选择碳税，企业就可以选择排放权交易制度或能效改善目标制度，这时可以免除碳税，同时排除在税金再分配范畴之外。从2001年开始1 900多个企业设定二氧化碳自愿减排目标，其中，400多个企业为排放大户，参与了排放权交易制度，500多个企业为中小企业，参与了能效改善目标制⑦。 六、基本结论 碳交易与碳税制度各有利弊，互为补充。排放权配额交易制度是环境管理的成本最低、收益最优的方式[15]8-14。因此，我们首先应从制度创新入手，建立和健全法律法规框架体系。我国已经发布了“碳排放交易管理办法”，但需要尽快出台“碳排放交易管理条例”及配套实施细则，只有在健全的法律框架基础上才能建立起强有力的和稳定的政策支持体系、技术创新体系和有效的约束激励机制。其次，研究并提示总量控制与排放权交易制度的基本发展方向，以此来诱导经济主体合理的事先准备和应对，提高政策的执行效率。再次，加强环境资源的调查与评估工作。我国污染监测起步晚，缺乏较为完备的监测体系和行之有效的监测手段，应尽早建立环境资源的调查与评估体系。第四，实施强制报告制度辅以自愿报告制度，以此来科学准确地把握污染的动态变化和发展趋势。这是该制度实施的基础工程，如果没有相关信息和长期资料积累，就难以实现环境质量改善目标，还会带来配额量的扭曲和市场的崩溃。第五，通过建立一定的数学模型计算出二氧化碳允许排放总量。第六，尽早设计和构建科学的运作体系。 碳交易制度与碳税的综合运用是实现我国减排目标，加快经济方式转型和能源结构调整的合理选择。这就需要明确两者的适用范围及兼容性。2016年3月，中国公布不单设碳税，把碳税安排在目前准备的环境保护税的一个税款。二氧化碳作为应税污染物包括在44个大气污染物里面的一种。但从减排的紧迫性、与碳交易制度的互补性等角度来看，单独设立碳税也是选项之一。碳税的征收目的性非常强，即减少能源使用过程中碳排放，以达到温室气体减排，应对气候变暖。开征碳税既可直接针对碳排放征收税，也可强化税收对二氧化碳减排的调控力度，还有利于环境税制的完善。 ①芬兰从1990年开始以Carbon Energy Tax的名义征收24.39(US
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