关键词：中国土地综合整治；顶层设计；
通过实施农村土地综合整治，优化城乡土地利用配置，在保障国家粮食安全、促进乡村空间重构和城乡统筹发展方面发挥了重要作用。与此同时，中国农村土地整治过程中既存在前期工作滞后、农村居民点建设“贪大求洋”等现实问题，也存在对城乡转型发展格局及其土地配置规律等基础理论缺乏规范性、系统性集成研究。
一、现阶段土地整治主要问题
1.国土综合整治的要求日益迫切，但实践响应不足。“十二五”期间，土地整治的内涵和范围不断扩大，已经成为提升耕地质量、优化城乡用地结构、实施国土生态保护的重要手段和重要载体。实践中已经做出了探索，但仍不普遍，需要进一步综合运用工程手段和政策措施，将田、水、路、林、村、城、镇等土地整治要素有机结合，统筹推进区域性土地综合整治。同时，需要更进一步明确土地整治定位，并从理论方法上推动土地整治向国土综合整治方向发展。
2.粮食连增的同时，资源压力加大、城乡差距改善不明显。粮食生产离不开耕地，中国粮食安全战略要以耕地资源可持续利用和缩小城乡居民收入差距为检验。即宜耕土地比例下降到65%以下，继续过度追求粮食产量将全面引发优质耕地过度利用、生态环境破坏、土壤污染加重等多重潜在风险；同时，粮食增产并没有明显改善城乡差距，要保证三大目标（粮食产量增加、耕地可持续利用、城乡居民收入差距减小）的同时优化，难度不小，在不滥用资源、不破坏环境的前提下，要实现粮食丰产，关键途径是实施生态良田建设，让适宜耕种的土地得到更有效保护和高效利用，提高农产品价值和劳动力效率。
3.建设用地整治发展不平衡，治理机制尚待完善。从各地建设用地整治实践来看，整治的政策机制、制度保障、规范标准尚不完善，实际操作中存在诸多限制。建设用地整治的规模和范围难以满足发展需要，需要更进一步加大力度，主动将城镇建设用地整治纳入规划目标管理，增强政策制度保障，全面推动城乡建设用地整治。土地整治依靠规划顶层设计，宣传生态文明理念，拓宽和提升土地整治内容，推动土地整治向生态型方向转变，取得了一些典型经验。但与国外综合性土地整治内容和工程技术以及中国生态文明建设时代要求相比，中国土地整治在促进生态环境提升方面仍然存在较大差距，任务艰巨。尤其是在规划中缺乏定量化目标和实施抓手，在项目实施中缺乏思想理念指导，在工程技术应用中缺乏技术规范标准支撑，需要结合生态文明建设要求进一步明确。
二、中国土地综合整治战略顶层设计
1.以农业现代化为基石。中国食物需求、农业多功能需求将持续增长，与此同时中国农业生产将面临着自然资源数量稀缺和质量退化的约束、农业生产力增长乏力、农业生产经营规模小以及劳动力成本上升等挑战。家庭承包经营制度的先决条件明确了以小规模经营的兼业农户为主体是当前中国农业现代化发展的现实路径，通过大力推进以提高农业生产力为核心的现代农业发展水平既是新时期中国农业发展的战略选择，也是中国经济社会发展的必然要求。立足中国平原、山地、丘陵等不同地域类型，因地制宜地借鉴和综合欧美发达国家不同的农业现代化发展模式，围绕高产、优质、高效、生态、安全的现代农业发展目标，推动以产业化经营为重要技术路径的农业现代化发展。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆农村土地整治作为改善农业生产条件、增强农业基础设施抵御灾害能力的重要手段，在提高耕地质量和产出效益方面取得显著成效，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化和集约化，为助推农业现代化夯实基础。从技术方案、建设模式、建设标准与规程规范等方面对土地平整与集中、灌溉与排水、田间道路与农田林网、土壤改良与培育、农业机械化耕作与配套、农作物种植与管护等工程技术进行集成，提升农业机械化生产水平和经营效益，促进农民增收。
2.以城乡一体化为目标。助推新型城镇化的重要平台，被世界各国看作是促进农村综合发展的重要动力和手段。在“保障农民权益、维持农村发展、维护农业安全”原则下，以农村土地综合整治为平台，对城乡空间布局、产业集聚、农田保护以及生态涵养等方面进行合理安排。基于可转移土地发展权、城乡建设用地增减挂钩等顶层制度设计，理顺城乡土地要素流动的政策支撑、资金保障和利益协调机制，完善农村各类基础设施，促进城乡均衡发展，实现城乡公共服务均质化目标。
3.以调整利益取向为前提。中国当前保耕地、保发展的两难处境中诸多要素叠加促生了以耕地占补平衡和城镇建设增加为目标的城乡建设用地增减挂钩政策，增减挂钩政策的实施对提高城乡土地资源配置效率、改善农村居住环境以及增加城镇建设用地数量等方面具有积极作用。然而，由于农民安置及土地权属调整不规范以及地方政府在城镇扩展过程中行为约束失范，地方政府在补偿标准、收益分配政策制定过程中处于主导地位，农民处于弱势地位，部分地方政府在“增减挂钩”政策试点过程中存在变相圈占农村集体土地、侵害农民利益等问题，通过建立和完善“增减挂钩”试点项目立项与实施适宜性评价体系，对“增减挂钩”试点项目批准数量和节奏进行把控引导，显示其“试点”带动作用。
4.以集中连片推进为手段。中国农村土地综合整治实践表明，土地整治已经成为推动农业现代化和新农村建设的重要平台，成为促进区域协调和城乡统筹发展的重要途径。农村土地综合整治涉及领域多，牵扯到各方利益，且中国目前总体上还处于转型发展时期，中国地域辽阔、区域自然条件差异显著，社会经济发展水平极端不平衡，区域农村土地综合整治目标任务和战略重点多元化趋势日益显化。人口、资源、环境和社会经济发展的不平衡，决定了中国农村土地综合整治不宜“照搬照抄”发达国家成熟的乡村发展模式。此外，中国现行农村区域“田、水、路、林、村”单项整治或综合整治思想理念、技术规范、管理体制和解决途径等方面明显缺乏协调。突破现有体制机制制约，通过典型示范、技术集成、推广应用等途径进一步完善具有区域特色的农村土地综合整治模式。按照“全域规划、有序推进、分步实施、集中连片”的原则，进一步强化农村土地资源、资产与资本的“三重性”，将农村土地资源配置、土地资产收益和土地资本分配结合起来，建成一批具有区域特色的土地资源利用配置、土地整治工程支撑、土地资产保障的多层次系统集成示范基地建设，形成与区域经济社会发展阶段相适宜的农村土地综合整治理论和实践创新体系。
从国家发展战略来看，土地整治已经成为保障国家粮食安全、城乡统筹发展、促进生态文明建设的重要手段，并不断调整任务重点，顺应国家发展需要。对未来一段时期土地整治发展，建议从生态良田建设、建设用地整治政策机制、山水林田湖土地综合整治、土地整治重大工程和示范建设、土地整治三元共治（政府、市场、社会）机制等方面进行探索和完善。
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论文作者: 刘爱霞
论文发表刊物:《科学与技术》2020年第1期
论文发表时间:2020/4/29
标签：土地论文; 中国论文; 城乡论文; 耕地论文; 农村土地论文; 建设用地论文; 增减论文; 《科学与技术》2020年第1期论文;