中国地方政府制度创新的理论：作用与地位，本文主要内容关键词为：地方政府论文,中国论文,制度创新论文,地位论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，中国经济获得了持续、稳定的高速度增长，其根本动因除了来自中央政府推动的制度创新之外，由地方政府推动的制度创新是一个不可忽略的动因。但同样不可忽略的是，目前中国经济发展中存在的一些问题，与地方政府的制度创新也不无关系。因此，从理论和实践两个层面来研究中国地方政府的制度创新，并揭示实践中存在的问题，显得十分必要。本文从理论的层面探讨中国地方政府制度创新的作用与地位。
一、中国地方政府推动制度创新的作用和优点
所谓制度创新，是指制度安排的积极变动和替换。关于制度和制度安排（注：关于制度的定义，西方新制度经济的学者有不同的表述。可参阅《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》第2章、第3章，[美]丹尼尔·W·布罗姆利著，陈郁、郭宇峰、汪春译， 上海三联书店、上海人民出版社，1996年版。）西方学者曾表述为：“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”（注：[美]道格拉斯·C·诺思著， 陈郁、罗华平等译，《经济史中的结构与变迁》，第225—226页，上海三联书店、上海人民出版社，1994年版。）。而制度安排则“是支配经济单位之间合作与竞争的方式的一种安排”（注：[美]R·科斯、A·阿尔钦、D·诺思等著， 《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，第271页，上海三联书店、上海人民出版社，1994年版。）。中国的改革过程，实质上就是中国政府（包括地方政府）推动制度创新的过程，是新制度安排被构造及其旧制度安排被替代的过程，其目的是要实现两个根本性的转变，即从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变和从劳动密集型、粗放型的经济增长方式向技术密集型、集约型的经济增长方式的转变，以建立一种各经济主体合作与竞争的新型方式。
制度的安排有的来自“个人安排”；也有的来自团体的“自愿合作安排”；还有的来自“政府性安排”（注：参阅上书第10篇、第11篇论文，作者L.E.戴维斯、D.C.诺思。）。也就是说，推动制度创新的主体，包括了个人、团体和政府。三种主体的制度创新是相互联系、相互制约的，但相比而言，政府推动制度创新的作用更大、更重要，因为：1.政府能够为个人和团体的制度创新提供外在制度环境的支持或约束，政府既可以创造宽松的制度环境以刺激和发挥个人、团体的创新需求以及创新能力，使个人或团体能够在局部实践自发产生的新制度安排的想法，也可以通过一定的制度环境来压制或限制不符合政府需要的制度安排。2.由于作为广义的政府——“国家具有使其内部结构有序化的相应规则，并具有实施规则和与其他国家竞争的强制力”（注：[美]道格拉斯·C·诺思著，陈郁、罗华平等译，《经济史中的结构与变迁》，第106页，上海三联书店、上海人民出版社，1994年版。），加上政府一般都具有比较完整的组织系统，因而“政府有能力以低于私人组织的成本……进行某些活动”（注：[美]R·科斯、A·阿尔钦、D· 诺思等著，《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，第22页，上海三联书店、上海人民出版社，1994年版。），使推动制度创新所耗费的政治成本以及实施新制度安排所要求的建立新组织的成本大大降低。3.政府推动的制度创新“没有搭便车问题”（注：[美]道格拉斯·C·诺思著，陈郁、罗华平等译，《经济史中的结构与变迁》，第32 页，上海三联书店、上海人民出版社，1994年版。），有利于提高人们对新制度安排的认同感，调动他们拥护和执行新制度安排的积极性，从而增加新制度安排的合法性。4.个人和团体的制度创新最终必须转化为政府的制度创新，才能得到推广并对社会经济产生效应。总之，政府的制度创新比个人和团体的制度创新的成本低、影响面大、效果好。
西方学者思拉恩·埃格特森曾经比较过三种社会，第一种是“既没有立法、司法机关和执法部门，又没有共同法规的社会”。第二种是“由共同法规明确排他性产权，并有立法机构和法院但无警察或军队，故由私人执法的社会”。第三种是“完全由制定法规、裁决纠纷和实施排他性产权的社会”。相比来说，第一种社会难以达成政治均衡，并很容易滑向动乱、分裂或走向权力集中。第二种社会则由于是由私人来实施产权的，因而要保护产权必须耗费很高的成本去战胜强大且残忍的敌手才能达到。第三种社会只要耗费相对很少的资源就能维持秩序。（注：[冰]思拉恩·埃格特森普，吴经邦、李耀、朱寒松、王志宏译，《新制度经济学》，第58—59页，商务印书馆，1996年版。）很显然，第三种社会是一种由政府进行制度安排的社会。
当人们把政府作为制度创新主体来进行研究时，更多地是对中央政府而言。然而，事实上，地方政府作为国家机构的重要组成部分，同样具有推动制度创新的主体地位和作用。
自从国家产生以来，设置地方政府就具有普遍性，除了古希腊实行直接民主制的小城邦和近现代的个别特例（如梵蒂冈、安多拉）外，其余各国无不设置地方政府。（注：薄贵利著，《近现代地方政府比较》，第13页，光明日报出版社，1988年版。）设置地方政府的最大理由，是地方政府具有中央政府所不可替代的管理地方经济和地方公共事务的功能。尽管各国由于政治制度不同及受其他因素（如地理、人口、历史和文化等）的影响，其地方政府在推动制度创新方面的地位和作用有很大差别，这种差别同样存在于同一个国家的不同地区的地方政府。从理论上看，中国地方政府在推动制度创新方面至少有如下共同的作用和优点：
第一，地方政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解来自个人和团体自发产生的创新意图及其新制度的预期收益，使新的制度安排在没有获得全面的合法性之前，具有局部范围内的合法性，避免新制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里。中国实行改革以来，不少全国性的制度安排的形成途径是：个人以及由个人自愿组成的团体的自发安排→地方政府的默认或局部肯定→中央政府的局部肯定和全面肯定。如家庭联产承包责任制度、企业利润提成奖制度、劳动合同制度、股份合作制度等等。这些新制度的安排之所以能够在一定时期顺利实施，与地方政府的作用是分不开的。如果没有地方政府对自发产生的制度创新的默认或保护，让实践来证明其效果是好的，那么，许多新制度安排将会刚一露头就被取缔，因为这些制度创新与传统的思想观念是格格不入的。而地方政府敢于采取默认态度或采取一定保护措施的勇气，除了中国实行改革开放以后形成了实事求是的制度环境之外，主要是来自他们对这些自发产生的创新意图的充分了解和对新制度安排的预期收益的把握。
第二，地方政府作为中央政府与地方个人及其团体之间的联系中介，也是诱致性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的桥梁。“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入实行。”（注：[美]R·科斯、A·阿尔钦、D·诺思等著， 《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，第384页， 上海三联书店、上海人民出版社，1994年版。）诱致性制度变迁虽然由于以决策的一致性为前提而具有动力水平高、执行效果好的优点，但它毕竟具有自发性和不规范性的特点，因而其制度化水平不高，其制度安排的时间也往往是短暂的。而来自中央政府的强制性制度变迁，虽然具有规范性、制度化水平高的优点，但由于它是以高度的强制性权力为基础的，其制度安排不以一致性为前提，因而其动力水平相对比较低，而且要提高其动力水平就必须付出较高的政治成本（如用于宣传、教育等费用）。地方政府的中介地位使它具有两方面的功能，一方面，它不仅具有如上所述的保护诱致性制度安排的积极性的功能，而且具有提高诱致性制度安排的规范化、制度化水平的功能。另一方面，它还具有根据本地实际情况选择或转化强制性制度安排以提高其动力水平、降低政治成本的功能。中国的土地承包制度创新就是明显的一例。家庭联产承包责任制是中国农村土地制度的一次历史性的重大变革，是社会主义土地制度的重大创举。初期的家庭联产承包责任制是农民自发产生的、不规范的诱致性制度创新，后来在实践过程中，由于地方政府的作用，才逐步规范起来。但它“毕竟还是一种尚未完全成熟和定型的制度和组织体系，其本身还存在着一种重大的制度和组织缺陷，隐含着一些重大而长期的基本矛盾。”（注：发展研究所综合课题组著，《改革面临制度创新》，第185 页，上海三联书店，1988年版。）因此，最终是中央政府借助社会科学界的力量推动土地制度创新的发展，即提出“永佃制”。永佃制的制度化水平远远高于土地承包制。（注：土地承包制的主体关系只发生在同一所有权主体之内，它是同一土地所有权主体的全体与其个别成员之间的土地承包关系。而永佃制的主体关系发生在土地所有权主体与非所有权主体之间，它是租佃制的特殊形态，是土地占有权与土地使用权、所有权主体与经营主体分离的极端形式。在永佃制下，土地使用权和土地经营彻底独立于土地占有权，并取得佃权的彻底形式——永佃权。）它是迄今为止土地租佃制的历史顶峰，已为当代许多国家的民法体系所吸收。它的主要功能在于为土地使用权和经营主体提供长期化和稳固化的制度基础和法律形式。（注：发展研究所综合课题组著，《改革面临制度创新》，第191页，上海三联书店，1988年版。 ）但永佃制作为由法律引入的强制性制度创新，要在中国农村实施，只有通过地方政府尤其是县、乡级政府的转化，以变成社区农民的意愿和自觉，才能取得预期效果。
第三，地方政府推动的制度创新往往带有试验性，因而具有收益大、风险小的优点。“在一个社会有效的制度安排在另一个社会未必有效。”（注：[美]R·科斯、A·阿尔钦、D·诺思等著， 《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，第374页， 上海三联书店、上海人民出版社，1994年版。）同样道理，在一个地区有效的制度安排在另一个地区也未必有效。这种情况在中国特别突出。中国幅员辽阔，地区差异大，各地的资源丰富与开发程度、地理位置、交通运输、人口分布及社会、经济、科学技术发展状况各不相同，有的地区资源丰富而开发不充分，有的地区资源贫乏而开发过度；有的地区已形成现代化的自动化、电子工业化基础，而有的地区机械化、半机械化的水平很低，还大量采用手工劳动；有的地区商品经济较发达，市场发育程度较高，而有的地区基本还是封闭、半封闭的自然经济或半自然经济状态，市场发育只处于简单商品经济阶段。对于地区之间差别如此大的国家来说，如果一开始就由中央政府来进行新的制度安排，不仅推行的难度大、效果差，而且风险非常大。因为，一项新制度得以安排和实施，虽然从理论上说是由于新制度安排的收益大于成本，但实际上，收益的大小仅仅是一种理性的预期分析而已，而预期分析的准确性受到分析者的能力及其知识结构的限制。所以，预期收益与实际收益之间并不总是一致的，有时甚至是相反的。而且，由于新制度的安排将会产生什么样的政策产品，不是这项制度本身所能决定的，而是取决于它与整个制度结构的协调程度，因而新制度安排的结果还是具有不确定性，正如思拉恩·埃格特森所说：“制度变更的成本之一是对新政体将产生什么产品的不确定性。”（注：[冰]思拉恩·埃格特森普，吴经邦、李耀、朱寒松、王志宏译，《新制度经济学》，第67页，商务印书馆，1996年版。）这样，一项制度安排的收益的正负和大小，最终还是要经过实践来检验。就此而言，任何制度创新都是要冒风险的。降低风险度的最好方法，就是先在局部范围内进行试验。中国的改革开放之所以能够取得收益大于成本的效果，避免或减少了风险，重要原因之一，就是许多新制度的安排，先是由地方政府提出和进行试验，当实践证明新制度安排的收益大于旧制度安排，并具有可行性和普遍性后，中央政府才借助强制性权力使其获得法律地位，以法律的形式来推动新制度安排。
当然，不同层级的地方政府推动制度创新的作用是不同的。在中国，地方政府分为四个层级，即：1.省级，包括省、自治区、直辖市人民政府；2.地市级，包括自治州、地级市和直辖市的市辖区人民政府；3.县级，包括县、自治县、县级市和地级市的市辖区人民政府；4.乡（镇）级，包括乡、民族乡和镇人民政府。一般来说，层级越高的地方政府，推动强制性制度安排的作用越大；而层级越低的地方政府，推动诱致性制度安排的作用越大。
二、中国地方政府制度创新主体地位的确立与提高
地方政府推动制度创新的作用能否充分发挥出来，取决于地方政府作为制度创新主体的地位是否真正确立起来。而地方政府的主体地位又受制于整个制度环境。“制度环境，是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。”（注：[美]R· 科斯、A·阿尔钦、D·诺思等著，《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，第270页，上海三联书店、上海人民出版社， 1994年版。）有关这个问题，菲尼在讲到泰国农村地方集体行动的制度安排时有所涉及，但没有专门研究。菲尼写道：“文化准则和宪法秩序这两个规定地方政府单位权限的因素起到了提高地方集体行动的成本的作用，因而限制了可能的一套制度安排的出现。”（注：V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特编，《制度分析与发展的反思——问题与抉择》， 第150页，王诚等译，商务印书馆，1996年版。 ）不过，诺思等人对制度创新的制约因素的一般分析，同样适用于分析地方政府的制度创新。
中国地方政府作为制度创新主体的地位，从理论上说，在新中国建国初期就已经得到确立，其标志是1954年制定的《中华人民共和国宪法》。但从发挥实际作用的角度来看，中国地方政府的主体地位的真正确立和提高是在中国实行改革开放以后。我们可以从中国制度环境的变化中找到这个结论的依据。
（一）宪法秩序的变化
宪法秩序是根本性的制度环境，它从四个方面影响制度创新：“第一，宪法秩序可能有助于自由的调查和社会实验，或者可能起根本性的压制作用。……第二，宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度。第三，……宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。……最后，一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识——一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大降低创新的成本或风险。”（注：V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特编，《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，第12—13页，王诚等译，商务印书馆，1996年版。）这四个方面的影响作用，对于中国地方政府同样存在。
新中国第一部宪法虽然从法律上确认了地方政府的制度创新的主体地位，但却无法保证其主体作用的发挥。主要原因：一是宪法本身有缺陷，如对各级地方政府的职权的规定不具体、不明确，权力高度集中在中央政府；二是宪法秩序不稳定，尤其到“文化大革命”，首部宪法被任意更改，宪法秩序遭到破坏，各级地方政府都被“革命委员会”所取代，一般乡和民族乡政府被“政社合一”的人民公社所代替，地方政府的层级混乱、职能丧失。在这样的宪法秩序下，地方政府根本无法发挥创新主体的作用，具体表现为：1.地方政府缺乏对本地进行调查研究和试验新制度安排的动力。2.地方政府缺乏制度创新的立法基础和组织保证。3.地方政府的权力运用只局限在执行中央政府制定的公共政策。4.地方政府缺乏处理各种利益冲突的权力，因而处理冲突的最保险办法是交由中央政府处理，否则要冒一定的政治风险。
除第一部宪法外，新中国还有三部宪法。后三部宪法产生的时间虽然比较接近，但社会背景却有很大不同。第二部产生于“文化大革命”结束前夕，即1975年，它基本是对“文化大革命”期间更改首部宪法内容的确认。第三部产生于“文化大革命”结束后不久，即1978年春。第四部产生于1982年，即中国实行改革开放的第四个年头。1982年，中国在重新修定宪法的同时，还修定了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。1984年制定了《民族区域自治法》，1986年再次修改《地方组织法》。宪法秩序的上述变化，不仅恢复了新中国建国初期的某些规定，如人民政府的称谓、乡（镇）政府和民族乡政府的设置等，重申地方政府作为地方国家行政机关的主体地位，而且提高了各级地方政府制度创新的权力。主要有如下几方面：
1.确立了发挥地方各级政府的主动性、创造性的原则。新宪法明确规定了中央与地方国家机构职权划分的总原则，即“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”（注：《中华人民共和国宪法》（1982年）第三条。）
2.变一级立法体制为两级立法体制。新宪法规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。新的地方组织法也规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的部分市级人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规以及本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规。这一变化，为地方政府进行制度创新提供了直接的法律机制。
3.扩大了地方政府的某些职权。新的地方政府组织法采用列举的方法，对地方各级政府的职权作出了明确规定。这些规定与1954年的地方政府组织法相比，扩大了地方政府的某些职权，如省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规制定规章。
4.扩大了民族自治机关的自治权。新宪法规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。新宪法还规定，民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应由民族自治地方的自治机关自主地使用；民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业等。
（二）权力结构的变化
中央与地方的权力结构关系，是由宪法秩序决定的。上述宪法秩序的变化必然引起权力结构的变化。
改革开放前，中国实行中央高度集权的管理体制，中央政府是地方各级政府的最高决定者，中央政府对地方政府的干部有委任和调迁的全权，对地方政府的管理活动有强制命令的权力，有随时制止和纠正地方政府管理行为的权力。地方政府只是中央政府的委托和执行机关；前者对后者负有完全的责任；地方政府要坚决执行中央政府的一切决议和命令并随时向中央政府请示和报告工作等等。在这样的权力结构下，地方各级政府既无进行制度创新的自主性，也无进行制度创新的积极性。
实践证明，这种权力结构不利于中国的发展。于是，中国政府在宪法秩序正式变动之前，就开始了以放权为主的改革。宪法秩序正式变动之后，更是加大改革的力度。包括：1.设立经济特区，开放沿海十四个城市，建立经济技术开发区和保税区，赋予它们以较多的经济活动的自主权。2.扩大城市政府的行政管辖范围，实行地市合并，建立市领导县的体制，强化中心城市发展经济和管理社会公共事务的自主性和积极性，赋予计划单列市相当于一级的经济管理权限。3.向地方政府下放权力，如下放物资调配权、投资项目审批权、利用外资权等，把部属企业下放地方管理。4.推行财政包干制，拓宽地方财政的收支范围，扩大地方财政收支的支配权和管理权，使地方预算成为相对独立的一级预算。
中央与地方的权力结构的变化，大大强化和提高了地方政府作为制度创新主体的地位。一是使地方政府获得了对地方经济资源和经济决策的控制权以及财政支配权，因而也就获得了进行制度创新的物质供给权。二是放权的利益导向强化了地方政府追求地方经济绩效的动力，调动了地方政府进行制度创新的积极性。三是地方政府权力和利益的自主程度的提高，以及地方政府政治功能的放大和扩张，必然使它们的制度创新能力得到相应的提高。
（三）意识形态环境的变化
影响制度创新的另一个主要的制度环境因素是意识形态。诺思认为，“社会价值的改变——即意识形态的变更——是制度变革的主要因素，没有意识形态理论，新制度经济学将是不全面的。”（注：[冰]思拉恩·埃格特森著，吴经邦、李耀、朱寒松、王志宏译，转引自《新制度经济学》，第69页，商务印书馆，1996年版。）林毅夫指出：“意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排。”“意识形态是人力资本，它帮助个人对他和其他人在劳动分工、收入分配和现行制度结构中的作用作出道德评判。”（注：[美]R·科斯、A·阿尔钦、D·诺思等著， 《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，第379页、第381 页，上海三联书店、 上海人民出版社，1994年版。）意识形态本身就是一种非正式的制度安排（注：“制度安排可以是正式的，也可以是不正式的。正式的制度如家庭、企业、工会、医院、大学、政府、货币、期货市场等。相反，价值、意识形态和习惯就是不正式的制度安排的例子。”参见《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，第377页。）， 它通过价值观、态度、观念、习惯等，影响人们对制度创新行为以及正式制度安排的判断、理解和支持。
中国在改革开放进程中，地方各级政府进行制度创新的地位和作用的提高，与从中央到地方广大干部和群众的理解和支持是分不开的。而这种理解和支持可以说是意识形态环境变化的结果。主要有下列变化：1.在对待马克思主义的态度上，从教条主义的巢穴里跳出来，重申实事求是思想路线。2.在对真理标准的理解上，以“实践是检验真理的标准”代替“两个凡是”，提倡多实验、多实践，少争论或不争论。3.在思想观念上，开放、自主、创新、务实、竞争、效率等观念取代封闭、依附、守旧、务虚、安分守己等观念。4.在对待领导干部的道德评价标准上，从“无过就是功”、“不求有功但求无过”转为“无功就是过”，人们推崇的是既脚踏实地又敢于开拓创新的领导干部。5.在对待地方政府的评价标准上，“不问绩效、只求与中央保持一致”的标准被“既不与中央相抵触，又能开创地方新局面”的标准所取代，老百姓心目中的好政府，是廉洁高效、敢于创新、敢于实践的政府。
意识形态环境的变化，为地方各级政府进行制度创新扫清了思想障碍和理论障碍。一方面，中央政府对地方政府的各种制度创新，既不禁止、不干预，也不随便表态，而是先让其实践。另一方面，就地方政府而言，对待任何一项新制度，即使在马克思主义经典著作里没有提到、甚至是反对的，即使中央政府还没有提出的，但只要不与宪法、法律相抵触，只要有利于开创新局面、促进经济发展，有利于解放和提高生产力，有利于提高人民的生活水平，有利于社会主义现代化建设，就大胆地加以安排和试验，并边试验边修改边完善。地方政府的这种创新勇气，是意识形态环境发生变化之前所未曾有的。
正是上述制度环境的变化，使中国地方政府作为制度创新主体的地位得以真正确立，并在实践中发挥出越来越重要的作用。当然，从现实的情况看，不同地区的地方政府在推动制度创新方面所发挥出来的作用是有所不同的，这主要是由于不同地区的地方政府的创新观念、创新能力不同，以及各自的微观制度环境有别所致。一般而言，越是发达的地区，其地方政府发挥制度创新主体的作用越大。
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