中国的城乡差距：原因反思与政策调整，本文主要内容关键词为：中国论文,城乡论文,差距论文,原因论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在GDP先后突破总量10万亿人民币和人均1000美元的关口后，中国的社会经济形势也发生了一些令人不安的变化，突出的表现就是改革成果与经济繁荣的分享格局事实上处于一种非均衡的状态，城市和市民更多地在增长中受益，而乡村和农民却随着转轨的进程日益边缘化。2003年城乡收入比达到创纪录的3.23∶1。如果考虑到农民收入中有近40％的实物因素，并且还须扣除生产性开支，而城镇居民的隐性福利和补贴又未纳入统计范围，城乡实际收入差距可能高达4至6倍。这已经严重影响到经济发展的可持续性和社会的安定团结。统筹城乡发展，调整利益分配格局，为改革和发展重塑动力结构，成为一个亟待解决的课题。
一、中国城乡差距的原因反思
（一）生产力和生产关系的解释
1.城乡生产力分布的显著差别是中国城乡差距的客观原因，这与城乡产业特性有关。现在的中国农村虽然已经包含了多种产业，但农业仍在其经济结构中占据重要地位，而城市是建立在工业化的生产力基础上的。与工业相比较，农业具有较难适应市场原理的许多特性，使得生产要素并不青睐农业，从而导致农村处于弱势地位。
从生产特点来看，农业是利用空气、水和阳光等自然力来培育有机生命体的，有着受季节限制的固定生产周期，而且往往需要辽阔的土地。农业机械也只能短时间地在部分生产环节使用，利用率并不高。农业投资周期很长，虽然可在一定程度上改变生产频率，但不可能像工业部门那样对生产节奏进行随意调节和控制。扩大农业生产规模，要么在土壤肥力或地理位置较差的土地上外推耕作的边界，要么利用现有耕地实施“集约化”经营，二者必取其一，但前者往往受可用土地资源的约束，后者则常常被“报酬递减规律”所困扰。
在流通和消费方面，农产品有易腐性和易损伤性，其收获上市和流通销售的过程呈现小规模、分散化和多环节的特征，导致经营成本较高，风险较大。此外，农产品的需求收入弹性很低，随着经济的发展和收入的增加，人们对非食品类（如住房、文化娱乐、交通通讯、医疗保健等）需求相对增加，对食品类需求却在相对减少，农业面临的市场前景就增量来看是相对比较黯淡的。
在技术创新方面，农户经营多为近似于完全竞争的家庭分散经营，与工业相比，农业整体上进行革新的余地较小，确保发展的动态利润实现的可能性和稳定性也较低，而且作为关系到人类生存的绝对必需品的产业，以及作为公共性和公开性极强的产业，农业取得产业机密或者专利的现象很少，相反通过公共部门进行技术普及的要求则非常强烈。
因此，在市场经济条件下，相对的“低效率”和“高风险”，使得稀缺生产要素，尤其是资本，对农业是轻视的，这是一种市场失灵，结果是农村在产业扩张上天然地处于劣势。城市经济发展通常也就快于农村。2003年中国GDP结构中第一二三产业分别占14.78％、52.94％和32.28％，与1985年相比，第一产业所占比重下降了13.62个百分点，第二、第三产业则分别上升9.84和3.78个百分点。
2.就生产关系而言，中国农村曾经引领体制创新潮流，但如今在塑造适应市场竞争的微观主体方面，却已然落后于城市。农业生产是一个不太适宜集体经营的产业，家庭经营可以确保农业生产所必须的灵活性、主动性和责任心，也能有效解决对农业劳动的监督评价难题，所以中国农村自20世纪70年代末实行的家庭联产承包制取得了空前的成功。但事易时移，在已经发生了巨变的体制环境和市场环境中，家庭分散经营模式越来越显示出诸多弊端：耕地小块化，难成规模效益，阻碍了农业劳动生产率和农产品商品率的提高；土地流转方面限制过多，农民“多种不能，少种不行，不种不甘”；由于经营前景不确定，农民行为普遍短期化，缺乏连续投资的动力；集体经济组织功能软弱，家庭分散经营势单力薄，很难有效抵御自然风险和市场风险。这些因素都禁锢着农村经济的微观主体——农户的市场竞争力的有效发挥。城乡差距与此有很大的关联。
（二）制度与政策因素
1.财政支农政策不尽完善，影响农业发展后劲和竞争力
在市场经济条件下，农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位客观上要求国家财政加大对农业的投资力度，支持那些投资大、周期长、风险高，但外在效益显著的项目（如农村基础设施、农业科技研发和推广、生态环境保护等），以弥补市场机制在资源配置中的缺陷，增强农业的竞争力。然而长期以来，政府对农村的财政支出不仅有限，而且出现相对下降的趋势。从1980—2000年，基本建设投资中农业的比重由9.3％下降到7.0％，财政支出中支农资金的比重由12.2％下降到7.8％。1996—2000年，财政支农资金占农业总产值的比重平均为6.7％，低于发展中国家10—12％的水平，更低于发达国家30—50％的水平。近几年尽管国家在农村电网改造、基础教育和公共卫生等方面增加了投入，但仅仅是恢复性增加，是弥补欠债，城市偏向的总体格局并未根本改变。
2.农村资金的制度性非农化转移，严重削弱了农业发展基础
中国长期实行城市偏向的非均衡发展战略。由于历史的原因，“以工补农”、“以乡养城”在国家工业化原始积累阶段是不得已而为之，没有别的选择，问题是持续时间太长。一个典型做法是国家持续地制度化地从农村汲取资金投向城市工业体系建设。1952—1989年，国家通过工农业产品价格“剪刀差”和税收，从农村净汲取资金7000多亿元（同期国家支农资金约3000亿元），约占农业新创造价值的1/5，超过当时国有工业企业固定资产原值。1990—1998年间，国家通过财政渠道、工农业产品价格“剪刀差”和金融渠道，又从农村汲取资金19222.5亿元。从新中国成立之初到20世纪90年代末，中国农民为国家工业化和城市发展提供的资金积累（即农村资金净流出）达2万多亿元。此外，近年来国家在征用农民集体所有的1亿亩土地的运作中，利用垄断一级土地市场，通过土地价格“剪刀差”（市场价格与征用土地补偿费之差额），从农民手里拿走土地资产收益2万多亿元，成为改革开放以来国家汲取农村资金的一种新形式。资金是发展的启动器，拿走农村资金，等于剥夺了农村的发展机会。这是中国城乡差距的重要原因。
3.公共产品的供给城乡有别，农民的财政性负担沉重
在市场经济条件下，政府的职能主要是向公民提供公共产品（服务），为私人产品的生产创造良好的社会环境。对农村地方政府而言，其首要任务自然也是提供更多、更好的地方性公共产品（服务），比如农村社会治安，乡村发展规划，农田水利设施，农村道路、电网、通信、广播等基础设施，农村社会保障，农业科技及信息，农村基础教育及公共卫生服务等等，其中有些公共产品可以按照受益原则有偿提供，而那些同时兼具非竞争性和非排他性，或者外在效益显著的公共产品则应该由政府免费向农民供给。但实际上，即便是诸如义务教育、民兵训练、计划生育、优抚、乡村道路建设之类的项目，都是由农民自我买单的。许多在城市属于政府无偿提供的公共产品在农村却转变成收费服务或经营性项目。农村以孱弱的经济基础承担着比城市重得多的财政性负担。原因是什么呢？
首先是财政体制存在弊端，1994年的分税制改革之后，各级政府出于自身利益的考虑，尽可能上收财权下放事权，其结果导致位于最底层的乡镇政府一级财权和事权不匹配，财政收入来源极其有限，支出范围却越来越广。加上财政转移支付制度不完善（尤其是省以下），规模小、力度弱、缺乏规范性，使乡镇政府承担的提供地方公共产品的任务远远超出其经济承受能力，这些超额负担无疑会通过各种方式转嫁到农民和乡镇企业身上。
其次是财政供养人口太多。据有关资料，全国共有4.6万个乡镇，财政供养人员1280万，平均每个乡镇300多人。这必然会加重农村基层的财政压力。
再次是农村基层干部行为不规范，财政管理中存在开支随意性大，铺张浪费的问题，有不少地方盲目办企业，搞政绩工程和形象工程，加剧了财力紧张的局面。
4.“城乡分治”格局一直没有根本改变，城乡二元社会结构不断固化
城乡二元社会结构是指城乡之间因人口流动受到严格约束而出现的一种分割状态。中国自1958年颁布《中华人民共和国户口管理条例》起，就将全国人口截然分成了市民和农民，户籍成为决定城乡居民身份、地位和福利的根本标准。具有城市户籍的居民在就业、收入、养老、社会福利、子女上学等方面都享有优惠待遇，而具有农村户籍的农民就被限制在土地上，即使能进城打工，也受到一系列的限制和不同程度的歧视。城乡间人口流动的梗阻，使城市人均的资源总量快速增加（城市经济扩张速度快于人口增长速度），而农村人均资源则很难增长（农村经济扩张能力差，人口基数庞大）。农业不得不以较少的产值承载了过重的就业压力，导致劳动生产率长期低下（见表1）。
表1 城乡（非农部门与农业部门）的比较劳动生产率
年份 1985 1990199519971999
20002001
2002
农业GDP比重（A） 28.4％
27.1％ 20.5％ 19.1％ 17.6％ 16.4％ 15.8％ 15.4％
农业劳动力比重（B）
62.42％ 60.1％ 52.20％ 49.9％ 50.1％ 50％50％
50％
农业比较劳动生产率0.4550.451
0.393
0.383
0.351 0.328
0.316 0.308
（A/B）
非农部门比较劳动生产率1.9051.827
1.663
1.615
1.651 1.672
1.684 1.692
（1-A）（1-B）
非农部门与农业部门对比4.1874.051
4.232
4.217
4.704 5.098
5.33
5.494
[（1-A）/（1-B）]（A/B）
注：农业用的是第一产业数据；非农部门是第二、三产业数据加总。
资料来源：中国经济信息网（教育版）数据中心，经计算整理。
作为“城乡分治”政策长期潜移默化影响的结果，城乡差别广泛体现在社会经济生活的各个层面。农民作为劳动者，在城市打工，劳动权益屡遭践踏；作为经营者，合法产权、投资收益得不到法律有效保障；作为土地准所有者，不敢在土地上进行长期投资；作为生产者，经常受劣质种子、农药、化肥的侵害，甚至这种侵害就来自政府专营部门；作为消费者，农村消费环境比城市恶劣，假冒伪劣产品在农村更为泛滥；农民接受的是垄断部门（如邮政、电力、卫生）低质高价的服务，而作为市场竞争秩序维护者的工商、技监、司法、消协等相关机构有意无意地在轻待农民。
总之，城乡差距是多方面因素造成的。生产力分布的特点和市场机制的作用客观上决定了农村在城乡关系中的弱势地位，这是不以人的意志为转移的。但不适当的制度和政策同样是重要原因，而且更值得我们去审视、检讨，要尽力消除这种主观因素所导致的失误。
二、中国城乡差距的政策调整思路：统筹城乡经济社会发展
要在根本上消除中国的城乡差距，彻底解决所谓“三农”问题，必须统筹城乡经济社会发展，改革计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度，重点突破制约“三农”问题的体制性矛盾和结构性矛盾，加速农村工业化和城市化进程，促进农民向非农领域的就业转移，积极推动城乡融合。
（一）统一城乡税制，加强对农业、农民和农村的财政扶持
1.统一城乡税制。城市偏向的国民收入分配政策以及城乡二元税制结构是农民负担过重的根源之一。中国目前正在进行的农村税费改革，只是进行了一些改良或修补。要从根本上减轻农民负担，必须统一城乡税制，对农民平等相待。农民应该与市民一样，按其经济活动的属性，遵循受益原则和能力原则，承担与之经济地位相称的税收份额。为此，首先应从专门面向农业的农业税入手，逐步调减税率，力争5年内完全取消；其次要把农民合法的财政性负担纳入正规的税收系统。农民作为社会的一员，应该有纳税义务。取消对农民单独征收的税种后，可以对农民征收所得税。由于个人所得税设置了免征额，实质上将绝大多数农民排除在征税范围之外，只有进行规模化经营、有较高收入的农业生产者才承担税负。由于长期以来发展水平较低，负担沉重，农村需要休养生息，故不应把向农业（包括农业产业化的各环节）征税作为增加财政收入的来源。在税收政策上对农村应该有所倾斜。
2.将农村公共产品的供给纳入各级财政负担的范围，完善农村公共财政体制。一是要分清市、县、乡各级政府的事权，明确划定各级财政的支出范围，并以此为依据赋予其履行职责必须的收入来源；二是科学确定分税范围和共享税分成比例，真正做到按税种划分收入。适当扩大地方政府的税权，包括地方税种的调整权和开征权，力求每级政府都有自己的主体税种，以提高农村基层财政自给率；三是规范中央、省、市、县转移支付制度，加大对乡镇财政转移支付力度。因乡镇财政是整个财政的基础，钱少事多，在体制调整过程中，财力分配应适度向乡镇财政倾斜，完善乡镇公共财政收入体系，以从根本上解决农村公共开支财力不足的问题；四是按照精简、高效的原则对乡镇政府进行必要的撤并，精简部门机构，大规模压缩财政供养人员，防止因行政经费支出的过快增长而加大农民的负担。
3.完善财政支持农业政策。政府投资要向农村倾斜，财政支农的力度要加大。重点应针对制约中国农业发展后劲的现实矛盾和薄弱环节，利用世贸组织允许的“绿箱政策”予以充分支持，包括农业科研与技术推广、病虫害防治、农业基础设施建设、粮食储备、扶贫与救灾、自然灾害气象预报、农产品信息网络和营销组织建设等方面；此外，要考虑通过建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度、农村困难群体粮食补助制度、特殊困难农民生产补助制度等，为降低农民损失、增加农民收入提供制度保障。在遵守世贸规则的前提下，对受国际市场冲击大、有发展潜力的农业产业，可实行“黄箱”支持（根据有关协议，中国的“黄箱”补贴可占到农业总产值的8.5％，目前远未用足，操作空间很大）。因此，对一些与农民收入关系密切的特殊农产品品种，应适当给予价格支持以及信贷、生产资料等方面的直接补贴，充分发挥政策导向功能。
4.重点帮助基层政权解决农村基础教育难题。中国基础教育长期坚持“地方负责、分级管理”的方针，产生过积极作用。但作为大头的农村基础教育的发展任务及资金投入职责主要落在了县、乡、村基层，与其所掌握的财力极不匹配，“小马拉大车”造成的后果是农村基础教育发展滞后，欠账较多，成为当前整个教育领域最为薄弱的环节。必须强化中央和省级支持基础教育的职责和投入力度，真正将农村基础教育发展摆在国家财政分配的重要位置。要建立科学有效的中央和省对下基础教育转移支付制度。包括以人均财力作为计算依据的一般性转移支付，以及专项转移支付（比如解决农村中小学危房改造及其他改善教学条件的专项拨款）。无论哪类转移支付资金都要直接转移到县，严禁任意截留和改变用途。
（二）解决好农村发展资金的制度性流失问题
1.缩小工农业产品价格“剪刀差”，提高农业生产的收益率。要彻底抛弃“以农补工”、“以乡养城”的旧有思路，制定合理的价格政策，改善农业生产贸易条件，控制农业生产资料价格过快上涨，不断缩小乃至最终消灭工农业产品价格“剪刀差”，只有这样，才能提高农业生产的比较收益，使农户的储蓄和其他资金积极地用于农业生产，而不是通过金融系统流向收益率更高的部门，尤其是流向城市工商业部门。只有这样，才能增强农业发展后劲。
2.深化农村金融体制改革，建立真正情系“三农”的金融服务体系。要调整银行改革思路，鼓励各级金融机构加大对农业和农村经济的支持力度，为农业产业化、农业综合开发、乡镇企业、城乡经济一体化发展等提供信贷支持。允许农民建立以自我服务为主的合作性质的金融组织，办理农村的存贷业务。加快农村信用社改革，恢复其“合作”本色，使其成为最基层的直接面向农民和农业的金融服务组织，这是解决农村信贷难、压制民间高利贷的关键。进一步推广农户小额信贷，简化贷款手续，方便农民借款，使农户种养业资金需求基本得到解决。探索发展面向农民的教育、住房、耐用消费品等消费性贷款。
3.对现行农村征地制度进行改革，加强立法，引入市场机制，适当提高征地补偿标准，切实解决好失地农民的就业和生活保障问题。可以考虑从土地出让金中提取一定比例的份额，建立农业发展和风险基金。
（三）消除“城乡分治”的体制和政策障碍，促进劳动力自由流动，建立市场经济体制下的新型城乡关系
现在迫切需要做的工作是使在传统体制下附着在户籍制度上的就业权、居住权、教育权、社会参与权、社会保障权、医疗服务权和公共设施与福利服务权，等等，逐步剥离，使各种基本权利在“城里人”与“乡下人”、“本地人口”与“外来人口”、“常住人口”与“流动人口”之间一视同仁，因为在这些权利上的不平等以及随之而来的社会歧视和社会剥夺，才真正是城乡分割的藩篱、城乡差距的制度根源。其中，就业权是最主要的。所以，打破城乡分治的突破口应该选在就业问题上。应该取消针对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，加快户籍制度改革步伐，尽早实现迁徙自由。
（四）建立与国情相适应的农村社会保障制度
市场经济体制促进了经济效率的提高，但同时激化了分配领域的矛盾，使社会不稳定系数加大，无论从农民自身的要求，还是从社会安定团结大局出发，都需要把社会保障体系扩展到农村。由于城乡之间、工农之间在生产社会化程度、就业结构、收入分配结构、消费结构等方面存在着明显的差异，农村社会保障不能照搬城市的办法，在实际工作中，应注意掌握好几个原则：（1）渐进：覆盖的地区和人口逐步扩展，不能指望短期内在全国马上普及农村社会养老保险体系与农村合作医疗制度，有条件的经济发达地区可先行一步；保障的内容逐步深化，从农民的最基本最迫切的需要入手，先易后难，循序渐进。（2）合理分担与量力而行：公共财力有限，加之农村人口数量庞大，国家难以大包大揽，依靠农民自身和农村集体的资金积累是发展农村社会保障事业的基本途径，无论何时都不能忽视或偏废家庭的基本保障功能。筹资标准和保障标准要互相适应，都不能定高了，要考虑农民的负担能力。（3）因地制宜：考虑到各地农村发展水平的不平衡性，应该允许地区差异存在，切忌保障水平和筹资标准的“一刀切”。有条件的地方，可推动建立城乡统一的劳动力市场和社会保障体系。
（五）加快农村经济结构调整，扩大农民增收途径
农业本来是一个完整而古老的产业，而且这一产业还可以凭借无可替代的自然生产力实现产业的发育和进步。按理从事农业生产应该获得较高收入，但结果却没有。这与农业产业功能被分割肢解有关。实质上农业的产业链条（包括相应的收益链条）是由不同的利益主体在主宰。产前环节（如生产资料的提供、资金借贷、良种供应）、产中环节（如种植、养殖）、产后环节（如农产品加工、运输、销售）分属于工业、农业、服务业三大领域。在狭义农业领域，“重复建设”最严重，竞争最激烈，利润也最薄。农业的高收益主要体现在非农领域的附加价值上。因此，农村经济结构调整是增加农民收入的希望之所在。要加快推进农业产业化和农村工业化，增加传统农业的技术集约度，为乡镇企业的改革和发展创造良好的环境。
（六）推行以吸纳农民为主要内容的城市化战略
长期的城乡分治使得中国城市化进程滞后，与工业化水平不相适应。这不仅限制了第三产业的发展，弱化了城市功能，使制造业无法充分分享城市本应具有的聚集效益和规模效益，而且削弱了产业结构演进对农村劳动力就业的吸纳能力。显然，积极推进城市化进程，可以有力地释放被结构扭曲所压抑的潜在生产力，有效地弥合城乡差距，从而提高国民经济的整体效益。各地可以因地制宜采取不同的城市化战略：通过城市向郊区辐射，将郊区农村变为城镇；通过建立和培育市场带动一个地方的经济发展，逐步形成城镇；通过利用区位和资源优势开发港口、矿产、旅游区、经济开发区形成城镇；通过产业转化、兴办工商业项目吸纳农村劳动力逐步形成城镇。城市化战略的延伸路线是：有实力的集镇发展为小城市，小城市发展成中等城市，中等城市发展为大城市，在大城市周边发展卫星城，最终将大片农村转化为城市或郊区城镇，形成开放、流动、有序、互补的城市体系。可以预期，当城市化率达到75—80％的时候，长期困扰中国社会的“三农”问题和城乡差距问题也就基本上解决了。
（七）进一步改革农村生产关系，重塑适应市场竞争的微观经济主体
1.在充分考虑农村土地的社会保障功能的前提下，适当调整现行农村土地政策，完善土地流转机制，强化农民的市场主体地位。针对当前土地不断碎化、经营成本日益高昂、城乡壁垒逐步松动以及城市化进程加快的状况，允许土地流转是符合经济规律的。通过法律或政府强制的办法“给”农民土地，甚至把农民“缚”在土地上，只会伤害农民利益、损害农业生产效率。而且，在农民收入普遍较低的情况下，农地承包经营权无疑是较有价值的财产，如果法律允许对其进行市场化运作，会使许多农民增加脱贫致富的机会。
改革的方向包括：鼓励农民在自愿的基础上，加速土地流转，在有条件的地方，逐步实现承包主体的多元化，由一个家庭、若干个家庭的组合或专业队（组）担当主体；通过建立相关的产权市场，推行竞标制，为土地承包经营权商品化构造交易平台；探索“股田制”，将农民土地承包权转化为股本参与各类经济组织，从事农业开发和规模经营等，并按其股本大小获得股权收益，使农民能从土地入股中获得稳定报酬；对进城落户和务工经商的农民，可以保留其土地的承包权，或者允许其依法有偿转让、置换、入股，这样可以促进一部分先富起来和在城市有稳定生活来源的农民不再依赖土地；农村集体经济组织要严格承包合同管理，防止耕地撂荒和非法改变用途。从长远的角度分析，应该考虑对承包土地实行永包制，允许依法转让、出租、抵押、继承。同时废除国家用于经营性的土地征购（国有）制度，允许农民承包土地的使用权进入一级市场。但是有一个基本前提，那就是城乡统筹的社会保障制度的建立和完善，已经使得土地的社会保障功能不再重要。
2.加强农民组织化。在承包经营责任制下，农户经营分散，经济实力脆弱，技术水平低下，生产手段落后；信息闭塞，缺乏理性，往往盲目从众彼此模仿，形成“扩散型蛛网”，无法适应剧烈的市场竞争和需求变化。因此必须通过发展各种类型的农村合作组织把农民组织起来，向他们提供技术、信息、资金、购销、储运等产前、产中、产后服务，改变农户在竞争中的弱势状态。此外，应该自下而上地成立真正意义上的代表农民利益的农会，使其成为政府联系农民的桥梁，反映民意，依法保护农民的合法权利。
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