水利项目PPP 模式标准化运作流程研究*
殷 乐
（湖南水利水电职业技术学院，湖南 长沙 410131）
摘 要： 政府和社会资本合作项目标准化的运作分为项目识别、准备、采购、执行、移交5 个阶段，其中的物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案编制、绩效管理等为重点内容。本文主要介绍了PPP 模式下的水利项目运作流程，并选择了若干实例进行举证。
关键词： PPP模式；政府采购模式；物有所值评价；财务承受能力
政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式是公共基础设施中的一种项目运作模式。PPP 项目最大的特色在于全生命周期的项目优化，建设与运营结合，运营的市场化可以提高国民经济效率，节约公共资源。现行PPP 项目主要面对基础设施和公共服务。水利财政缺口较大，水利的特殊性在于移民环境部分比重大，费用高，没有盈利可能，防洪灌溉部分收入也较低，准公益性高，难以引入社会资本进行投资。PPP 项目运行流程由5 个阶段组成（见图1）。水利PPP 项目实施程序主要包括项目储备、项目论证、社会资本方选择、项目执行、项目移交等[1]，基本流程一致。
沙集站发电装机容量2 000 kW，共装设5台立式机组，单机流量10 m3/s，设计水头9.5 m，电站两侧布置设计流量为200 m3/s的节制闸，全部工程按Ⅰ级水工建筑物设计，抗震标准按9度地震烈度设防。沙集站站身为堤身式块基型结构，出水流道采用肘形管道，进出水流道采用平直管，快速门断流，进水流道进口设置检修闸门。该站设计水位组合：上游21.5 m，下游12.0 m。
2.2.1 不同海拔对病虫害发生的影响。高海拔(通道)和低海拔(衡阳)地区病虫害的种类并无差异，低海拔地区的病虫害发生程度相对较重，高海拔地区的病虫害发生程度相对较轻，但龙纹病相反，在低海拔地区发生程度相对较轻，在高海拔地区相对较重(表3、4)；斜纹夜蛾和朱砂叶螨在2个地区的危害程度无显著差异(表1、2 )。
在女主人公的生活故事中，构成两性关系影响的男人有五位，他们是剑、李木、子墨、老师和“他”（抑或“金岳霖”）。这些男子分作两组，与女主人公形成两个“多角恋”关系。第一个多角恋即构成了“江山娇”叙述线。其恋情关系发生在江山娇与剑、李木和老师之间，时间在江山娇与李木结婚前。最终以江山娇与李木结婚而告结。第二个多角恋构成了“伊一”叙述线。其恋情关系在伊一与子墨、李木和“他”之间进行。这个恋情是无解的，乃至一直到伊一绝尘而去。
图1 PPP 项目运作流程
1 PPP 项目识别
1）项目发起。政府发起PPP 项目，一般水利行业由水利厅发起，选择合适的新建、改建项目后，经财政厅和发改委审批后，进入项目库备选。目前存量项目推进较慢，公共项目采用存量资产评估报告报价失真，项目价值难以确定。2018 年起，水利行业开始逐步推进存量资产进入PPP 市场，大部分都是灌溉类、水力发电类项目，是即带有一定投资回报率，又有明确现金流的项目，如锦州市锦凌水库存量资产PPP 项目。
随着存量水利资产进入PPP 市场，移交—运营—移交（TOT）模式也逐渐开始应用。锦州市锦凌水库存量资产PPP 项目就是一个典型的TOT 项目，将已建成的水库项目移交给项目公司运营，运营内容包括主体工程维修养护、闸门维修养护、启闭机维修养护、机电设备维修养护、附属设施维修养护，水库洪水预案系统、标准化运行平台、视频监控等维修养护及物料、动力消耗、白蚁防治，项目公司科学运营，通过使用者付费覆盖全部支出，获取相应利润。
诗歌开篇的“连朝急递达光明，沁卫滹沱水骤狂”两句叙述了滹沱河水急剧涨高引发水灾的急报接踵而来，反映了当时情势的急迫，表明阻水治水之事已经刻不容缓。而“奉使总能如汲黯，便宜先发海陵仓”两句则反映了诗人的赈灾主张，诗人希望朝廷能够不拘陈规，尽早开启海陵仓赈济灾民。
3）物有所值评价。物有所值评价是判断PPP模式是否优于政府部门传统采购模式的评估方法。物有所值评价包括定性分析和定量分析[2]。定性分析一般采用专家会议打分形式完成，主观性强。定量分析主要根据各地实际情况开展。
回报机制主要指社会资本的资金回收效率，从回收时间、资金收益的内部收益率等指标来体现。这也是社会资本方最看重的指标，主要体现了项目的盈利能力。大部分水利项目都属于低收益项目，从盈利能力上难以吸引社会资本，一般都会以可行性补助的形式加以补贴。
成立的特许经营公司要求政府与社会资本共同成立，共同参与PPP 项目的建设与运营，公司中政府占股不得占主导地位。政府主要起监督公司运营、项目运营决策和建议、信息透明共享的作用。
项目融资由特许经营公司负责。一般项目融资形式单一，大部分以银行贷款为主。莽山水库PPP项目特许经营公司自筹资金包含资本金、银行贷款及建设期利息三部分，其中贷款金额为29 400 万元，贷款年限25 年。水利行业的贷款一般来自农业开发银行，行业对口支持，利率较低。
2 PPP 项目准备
2.1 风险分配基本框架
PPP 项目的主要区别在于资格预审公告中对项目利润率的基本说明，同时要求投标的社会资本方有资本金投入和项目的融资计划。
2.2 PPP 运作模式
一般水利PPP 项目的运行模式基本是建设—运营—移交（BOT）。在大型水利枢纽中，有时会将工程划分为几个模块，根据项目的特征，采用不同的运作模式。比如莽山水库PPP 项目的水库枢纽部分采取BOT 模式，项目公司在完成建设后自主运营并获得特许运营期内发电、供水及旅游开发等收益，经营期满后无偿移交政府，特许经营期为44年 （含建设期 4 年）[3]。
本研究中顺铂诱导的急性肾损伤小鼠模型在经过大黄制剂灌肠联合参麦注射液治疗后，可以明显缓解肾组织中氧化应激损伤，我们认为具有重要的临床意义，可以将该方法临床推广应用。
2）项目筛选。选择项目时，依然优先选择公共服务领域的公益性项目和准公益性项目，10 年以上的运营期，符合现行物有所值和财政承受能力要求。市政的污水处理、垃圾处理类项目投资回报明确，在市场化程度方面较好，一直以来也是PPP 项目中社会资本的首选。从2019 年7 月新入库的项目信息来看，水利行业的PPP 项目新增57 亿元，排在第5 位，水利行业的PPP 项目筛选处在稳步上升之中。
重心方向变动一致性指标通过分析两个属性重心移动轨迹，从动态视角研究不同属性重心的耦合情况。利用每一年的不同属性重心相对于前一年度产生位移的矢量夹角ω衡量。为了方便计算与展示，设一致性指标c=cosω，c=1代表两个属性重心完全同向移动，c=-1代表两个属性重心完全反向移动，具体计算公式为：
2.3 项目回报机制
根据湖南莽山水库PPP 项目的定性评价（财金〔2015〕167 号）的要求，专家组从6 项基本指标和3 项补充指标的有利情况打分。在指标的权重方面，考虑到莽山水库是第一个水利方向的准公益性项目，将绩效导向与鼓励创新的权重设置为20%，将行业示范性补充指标的权重设置为10%，这两部分得分较高，最后专家打分的平均分达到90.08，一致认为本项目采用PPP 模式将降低全生命周期成本，优化风险分配，增加运营收入，可起到行业示范的作用，能达到物有所值的目的。
云南省楚雄彝族自治州元谋县高效节水灌溉PPP 项目在全部是灌溉用水收入的基础上实现了使用者付费，是水利行业中独树一帜的元谋模式。该项目共灌溉面积76 km2，平均节水量2 158 万m3，相比传统灌溉模式节水量高达48.6%，用水成本从每平方米的1.87 元下降到了0.52 元，农民人均可支付收入增长了42.26%，实现了项目公司、政府、使用者的三赢。元谋模式从单纯的输水灌溉，向农田水利设施运营转向，增加了种植技术指导、水肥一体化、农业订单对接等服务。项目公司的利润增长点也从建设期工程利润向科技运营利润转变[4]。
3 PPP 项目采购
PPP 项目采购基本同一般建设项目的招投标过程，除了使用公开招标、邀请招标，也可以适当使用竞争性磋商和竞争性谈判方式。在某些相对特殊的PPP 项目中，如果社会资本响应较少，也可以使用单一采购来源进行谈判，推进项目进行。即使社会资本可以自行设计勘察建设PPP 项目，也要规范公开招投标制度。
一般的分配原则是谁熟悉谁负责，在财金〔2019〕10 号文中，明确指出社会资本负责项目的前期风险，如融资、设计、勘察、建设，后期运营等风险，政府主要承担政策变更、法律等风险，不可抗力等风险由双方共同承担。
2019 年6 月发布的《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》中提出，可以使用专项债作为政府的资本金投入，前提是项目的利润率要偿还专项债的本息之后还能满足社会资本的要求利润。这个和PPP 倡导的市场化运营是一脉相承的，都是希望特许经营公司通过运营盈利。
4 PPP 项目执行
4.1 项目公司设立
4）财政承受能力论证。在今年出台的最新文件《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》 （财金〔2019〕10 号）中提出了硬化财承监管的“5-7-10”措施，将以往低于财务承受能力10%的红线，细化为政府支出占整体财务承受能力5%时停止的政府付费类PPP 项目上新，7%时风险警示，10%时坚决叫停。
政府授权部门采取PPP 合同方式与私营企业达成合作协议，进而组建特许经营公司，私营企业根据其投入股本的比例对项目公司享有股份收益；金融机构根据贷款协议对项目公司进行授信贷款；项目公司分别通过建设合同和运营合同来与建设承包商和运营商进行服务购买交易。此外，建设承包商和运营商与金融机构也具有互动关系[5]。
特许经营公司作为PPP 项目运行的主体，兼具社会资本方和政府方的优势，可以缩短行政审批时间，降低融资成本，既有市场化的高效管理盈利能力，又能协调政府部门的公益要求。
4.2 项目融资管理
以湖南的莽山水库PPP 项目为例，在预测特许经营公司收益为8%时，政府支出占宜章一般性预算支出的1.14%，低于财务承受能力要求。
考虑到有时以政府担保兜底的形式又转化为了隐性债务，政府现在大力倡导的保险资金、中国PPP 基金等进入PPP 领域， 也将加大民营企业、外资企业对PPP 项目的支持力度。
4.3 绩效监测与支付
在以往的PPP 项目合同体系中，绩效考核指标描述笼统，实际操作性较低，甚至在合同中缺失绩效考核部分。这样的后果导致运营执行中的政府评价存在主观性和不确定性，特许经营公司也难以把握实际操作中的程度。吸取国外PPP 项目的经验，将绩效考核指标进行量化、细化、可度量化是一种双赢的行为。
PPP 项目绩效目标包括绩效内容、绩效指标、绩效标准、绩效结果与付费办法等，相关政府部门可依据财金〔2016〕92 号文，审核合同中是否约定PPP 项目具体产出标准和绩效考核指标，以及是否对PPP 项目付费与绩效评价结果关联办法做出具体说明等[6]。
5 PPP 项目移交与退出
我国以往的PPP 项目退出较难，股权交替困难，而国外的社会资本方在完成建设后，保险资金、养老资金等通过投资专业公司如摩根进入替换融资资金，降低了融资成本，提高了市场运营效率，形成了专业、良性的循环。
现行PPP 项目开始鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，尝试丰富社会资本的退出渠道。葫芦岛的青山水库PPP项目特许经营公司由葫芦岛市青山水库建设有限公司（政府方）和中机国际环保科技有限公司（社会资本方）联合成立，中机国际环保科技有限公司占股80%，在2018 年9 月引入了基金股权变更，经葫芦岛市青山水库建设有限公司同意，葫芦岛市人民政府批准下文后，完成了项目公司的股权更换。这是资金融资成本降低的替换，也是社会资本退出渠道的实例应用。
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总的来说，水利PPP 项目的运行分为识别、准备、采购、执行、移交5 个阶段，其中的物有所值评价、财务承受能力评价、实施方案都是准备阶段的重点难点问题。而合同的制定和执行、绩效考核指标的细化都是执行阶段碰到的新问题。
参考文献：
[1]国家发展和改革委员会,水利部.政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南[EB/OL].[2017-12-18].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/18/content_5248171.htm.
[2]财政部.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知[EB/OL].[2014-11-29].http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.
[3]王建球.湖南省莽山水库PPP 项目建设经营模式探索与实践[J].水利经济,2016,34(1)：38-40.
[4]张雨馨.打造农田高效节水灌溉的“元谋模式”[EB/OL].[2019-09-12].http：//www.cfen.com.cn/dzb/dzb/page_5/201909/t20190912_3385213.html.
[5]骆珉,杨少丽.PPP 项目推进过程中存在的不足以及解决措施分析[J].财经界(学术版),2019(13)：40-41.
[6]柯洪,何妍.基于预算绩效管理的PPP 项目全过程跟踪问效机制研究[J].建筑经济,2019,40(8)：37-41.
Research on Standardized Operation Flow of PPP Mode for Water Conservancy Project
YIN Le
（Hunan Water Conservancy and Hydropower Vocational and Technical College, Changsha 410131 China）
Abstract： The standardized operation of government and social capital cooperation projects can be divided into five stages:project identification, preparation, procurement,implementation and handover, among which the evaluation of value for money,demonstration of financial tolerance,implementation scheme preparation and performance management are the key contents.This paper mainly introduces the operation flow of water conservancy project under PPP mode, and selects some examples to prove it.
Key words： PPP mode; government procurement model; value for money evaluation; financial capacity
中图分类号： F283；F812.45
文献标志码： A
DOI： 10.3969/j.issn.1674-9146.2019.11.041
文章编号： 1674-9146（2019）11－041－03
[基金项目] 湖南省公共领域非盈利性水利项目PPP 模式研究（湘水科计价〔2016〕194-3）
收稿日期： 2019－09－11；
修回日期： 2019－10－10
作者简介： 殷 乐（1984-），女，湖南长沙人，硕士，讲师，工程师，主要从事项目管理、PPP 模式等研究，E-mail：15874731@qq.com。
（责任编辑石俊仙）
标签：ppp模式论文; 政府采购模式论文; 物有所值评价论文; 财务承受能力论文; 湖南水利水电职业技术学院论文;