中国城市化滞后的经济根源及对策思路，本文主要内容关键词为：中国论文,根源论文,对策论文,思路论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] F291.1 [文献标识码] A [文章编号]1000-5420(1999)05-0001-06
城市化是传统的农业社会向现代城市社会发展的历史过程，是人类社会经济结构发生根本性变革并获得巨大发展的空间表现。当前，中国的城市化过程明显地滞后于工业化，严重限制了中国的经济发展和社会进步。加速城市化进程是中国跨世纪的历史选择。本文将探讨中国城市化滞后于工业化的经济根源、负面效应以及中国城市化跨世纪发展的对策。
一、弱质工业化是我国城市化滞后的经济根源
在经济发展的历史进程中，工业化与城市化犹如同胞兄弟，同生同长。工业化是城市化的经济内容，城市化是工业化的空间落实，是工业化的必然结果。因此，中国城市化的滞后决不仅仅是简单的人口布局不合理的问题，它有着更深层次的经济根源：它是中国弱质工业化的必然结果。
在区域经济发展中，工业化和城市化相互关系的一般规律表现为如下的过程：随着区域工业化水平的提高，非农产业就业比重相应提高，非农产业就业人口及其家属向城市迁移并引起城市人口比重的提高，工业化进程诱导城市化进程；城市规模的扩大，为工业发展提供良好的外部环境，吸引工业企业进一步集中，城市化反过来又促进工业化进程。但是，在中国由于特殊的发展历史，致使中国非农业产业就业比重的提高速度滞后于工业化水平的提高速度，同时市镇人口比重的提高速度又滞后于非农产业就业比重的提高速度，这双重滞后最终导致了中国的城市化进程滞后于工业化。表1通过与日本的比较，明显反映出我国城市化过程中的双重滞后性。
注：1.括号内数字表示在该指标上与日本的差距；2.资料来源：《日本统计年鉴.1991》，日本总务厅统计局；《中国统计摘要.1998》，中国统计出版社，1998。
中国1997年第二产业增加值比重与日本1965年相当，可以认为中国90年代中期的工业化水平与日本60年代中期基本相当。但是，中国非农产业就业比重比日本低25.2个百分点，城市人口比重滞后38.2个百分点。
中国第二产业就业比重滞后主要是由于轻工业劳动密集型特性没得到充分体现，其比较劳动生产率甚至高于重工业，见表2，这是一种有悖于经济发展常理的现象。
资料来源：同表1。
日本不论是在重工业化时期，还是工业化后期，轻工业的比较劳动生产率始终比较低，吸纳了工业化过程中大量从第一产业转移的就业人数。而重工业则始终保持高技术密集型特性，比较劳动生产率高，技术进步快，从而为整个国民经济的发展提供了先进的技术装备，保证了产业的整体高素质。我国工业内部技术进步与吸纳劳动力的矛盾在于：应该实现快速技术进步的重工业没有相应地实现技术进步，劳动生产率低，产品的国际竞争力弱；应该大规模吸纳劳动力的轻工业技术进步快，吸纳劳动力能力有限。由于轻工业的技术从总体上看处于低梯度上，因此，中国工业的整体技术水平和产业素质难以提高，同时工业吸纳劳动力的能力也相应降低，并严重限制了城市化进程。
我国第三产业就业滞后则直接与乡镇企业发展的弱质性相联系：作为改革开放以来经济发展主要动力的乡镇企业是弱质产业，规模小、技术水平低、布局过于分散，它们的发展没有造就相应规模的第三产业的市场需求。1995年我国城市第二产业每万名职工及其家属需要8200个第三产业就业人员为其提供服务，而等量的乡镇工业职工及其家属只需2500个服务人员（注：中国统计年鉴1996[M].北京：中国统计出版社，1996.）。非农产业人口的集聚是城市化水平提高的前提，中国第二、三产业就业均滞后于工业化，必然导致中国城市化总体水平的滞后。
此外，中国的城市化水平还因为市镇人口比重又滞后于非农产业的就业比重而显得更加滞后。改革开放以来，乡镇企业提供了一半以上的非农产业就业机会。但是，这些乡镇企业的就业职工大部分是“离土不离乡”，“进厂不进城”，他们并没有真正地向城市集中，其职业非农化了，居民身份并没有城市化，致使市镇人口比重的提高滞后于非农产业人口比重的提高。1978～1997年中国非农产业就业人数年均增长5.8%，同期市镇人口的年增长率仅为4.1%，城市化水平每年滞后1.7个百分点（注：中国统计年鉴1998[M].北京：中国统计出版社，1998.）。
可见，改革开放以来中国工业化的弱质性，特别是乡镇企业发展的弱质性导致了非农业产业就业比重滞后于工业化水平，以及市镇人口比重滞后于非农产业就业比重，这种双重滞后是中国城市化水平滞后的经济根据。
二、中国城市化滞后的负面效应
第一，直接限制了农业的现代化进程。在拥有12.36亿人口的国度（注：中国统计年鉴1998[M].北京：中国统计出版社，1998.），农业现代化是国家经济现代化不可或缺的组成部分，而农业现代化的基本前提是农业的规模经营及农民基本素质的提高。改革开放以来，由于城市化滞后，进入乡镇企业的工人没有同时成为市民，他们并不放弃土地，致使农村土地的规模经营难以全面展开。实际上，中国的农业劳动力平均种植的耕地面积由1978年的5.26亩下降到1995年的4.1亩，下降了22%（注：中国统计年鉴1998[M].北京：中国统计出版社，1998.）。小规模经营，加之土地报酬递减规律的作用，直接导致农民对经营土地缺乏热情，他们无意于为了几亩土地学习新的科学知识，掌握新技术。人地矛盾导致农民缺乏对现代化的追求是中国农业现代化步履维艰的重要原因。此外，面对3.47亿农业劳动力（注：中国统计年鉴1998[M].北京：中国统计出版社，1998.），国家普及农业技术的成本是巨大的，我国目前的国情、国力确实难以承担。
第二，限制了乡镇企业产业素质的提高。小城镇建设落后，对周围企业缺乏吸引力，是加剧乡镇企业分散布局的重要因素。乡镇企业过度分散布局，缺乏外部规模经济效益。更为重要的是，过度分散布局的乡镇企业，其职工仍然是农民，他们白天做工，傍晚务农，没有时间，没有精力也没有条件去钻研技术，提高业务水平。企业职工素质难以提高，正是乡镇企业整体产业素质不高的主要原因。90年代中期以来，我国乡镇企业发展滞缓甚至倒退，问题的症结在于在激烈的市场竞争中，乡镇企业对技术进步和创新望尘莫及。
第三，导致我国产业结构调整困难，市场扩张能力弱。产业结构调整分为两个方面，一是产业内部，特别是制造业内部技术结构的升级；二是三大产业之间比重的转换。在发达国家，制造业内部技术结构升级的过程是大城市不断将较低技术的生产扩散给中小城市（含镇），腾出空间来发展高新技术产业的过程。在中国，小城市和建制镇经济发展“土”味太浓：产业以农产品为加工为主，工厂在农村，职工是农民，小城镇的发展基本上还没有纳入城市现代产业发展的轨道，致使大中城市的产业扩散缺乏空间依托。从三大产业结构的转换看，第三产业发育、发展困难，其原因除了上述第二产业弱质外，另一个重要原因是缺乏市场需求。我国的市场需求从80年代的全面扩张到90年代中期的相对萎缩，是中国经济发展内在矛盾的必然体现。从市场结构看，可以分为生产资料市场、消费资料市场和服务业市场。生产资料市场需求来自企业，作为近20年经济增长主要动力的乡镇企业，由80年代的迅速增长到90年代中期发展滞缓是生产资料市场相对萎缩的重要原因。我国消费资料和服务业的市场需求则明显分为城、乡两个集团，城市是高消费需求集团，乡村是低消费需求集团，城市化过程正是促使低消费需求集团向高消费需求集团转化的过程，城市化滞后则限制了这一转化的规模和速度，从而限制了我国消费品和服务业的市场扩张。矛盾逐步积累，最终体现为消费品全面过剩，服务业发展缓慢。
第四，不利于我国教育、文化等社会事业的发展，限制了人的现代化进程。由于农村的分散性以及农民收入的有限性，致使农村教育水平与城市存在着一定的差距。此外，大部分农村居民没有机会接近进步的人群、良好的公共秩序，享受先进的社会服务；没有机会切身感受现代社会的基本气息，更难以从中获得教益。城市化滞后，使得更多的国民远离现代化生产、生活方式，严重限制了人的进步和社会发展。
第五，不利于实施可持续发展战略。中国的环境问题包括两个方面，一是生态环境，一是工业污染。1978年以来，伴随着中国城市化进程的加快，中国农村人口总量仍然在增加。1997年的乡村人口比1978年净增7623万，同期耕地却由14.91亿亩减少到14.25亿亩（注：中国统计年鉴1998[M].北京：中国统计出版社，1998.），也就是说越来越多的农村人口仍然靠日趋减少的土地求生存，农民的生存空间在减少，其必然的后果是：为了生存，为了发展，农民不得不更高强度地开发利用土地资源，包括耕地过度施用化肥、农药，以及草原过牧，森林过伐，导致土地板结，地力下降，草原沙漠化，森林水源涵养力越来越低，洪涝灾害日趋频繁，生态环境日益恶化。1998年长江、松花江特大洪灾，唤醒了人们的环境意识，国务院有关部门郑重发布通知，禁止砍伐森林。但是，我们认为这不完全是行政命令能解决的，根本的问题是要给至今仍然依赖于脆弱生态环境生存的农民寻找更好的生存空间和发展机会，从根本上缓解环境压力。
在工业污染中，最难治理的是乡镇企业污染。1995年乡镇工业SO[,2]（二氧化硫）排放量占当年全国工业SO[,2]排放总量的28.2%，烟尘排放量占54.2%，工业粉尘排放量占68.3%（注：中国环境年鉴1996[M].北京：中国环境出版社，1997.），这些比重都呈逐年上升趋势。乡镇企业污染使中国的环境问题由城市向乡村扩散，大范围、区城性污染是当今中国最难治理的污染。
可见，城市化滞后的负面效应广泛而深刻，及时采取对策加速城市化进程，是我国跨世纪发展中无法回避的历史选择。
三、加快中国城市化进程的对策思路
1.加速工业化进程，提高工业化质量，为城市化奠定经济基础
从城市化发展的角度看，加速工业化进程，提高工业化质量，关键要解决两个问题：第一，调整轻、重工业的技术结构，在大城市和经济发达地区，努力发展深加工工业和技术密集型产业，加速重工业的技术进步。只有如此，才能为整个国民经济发展提供先进的技术装备，提高工业的整体技术素质，才能提高制造业产品的质量和国际竞争力，为中国下个世纪走向世界、融入世界创造条件。另一方面，我国中小城市和广大的中西部地区，除了发展为大中城市重工业配套的产业以外，更重要的是要发展轻工业。要充分发挥轻工业劳动密集型特性，以丰富廉价的劳动力资源替代稀缺的资金资源，发展劳动密集型的轻工业，扩大就业机会，为更多的国民能够参加到工业化的行列中来创造条件。第二，加快改革，稳步发展两大经济主体——国有企业和乡镇企业。加快对国有企业的公司制改革，使之真正成为市场经济条件下富有竞争和活力的经济主体。这样企业为了追求经济效益，必然彻底改变“大而全”、“小而全”的经营方式，大大减少企业办社会的非经济行为，为第三产业的发展提供社会条件。对于乡镇企业，除了资源指向极强的产业（如小水电、小型采矿业等）及服务业外，鼓励其尽可能集中于小城镇发展，以便获取外部规模经济效益，使乡镇企业的发展真正走向正规的工业化之路。
2.重新思考中国的城市发展方针，构建合理的城市规模结构
我国1989年制订的《城市规划法》第四条明确提出：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”。笔者认为，我国当前的城市发展方针有三个需要深入探讨的问题：第一，本方针只涉及城市规模，未涉及城市质量，不利于促进城市发展质量的提高；第二，“严格控制大城市规模”有其科学的内涵，但是在执行中经常被理解成“严格控制大城市”以及“控制中等城市发展成为大城市”，使得一些具有良好发展条件的大城市也因戴着紧箍咒而受到限制，特别是许多很有发展前景的中等城市在向大城市迈进的过程中也困难重重；第三，对建制镇这一在数量上最为庞大的环节缺乏规范。鉴于上述认识，我们认为在未来20年我国城市化的高速发展阶段，城市发展方针应当是：“提高、完善大城市，积极发展中小城市，促进建制镇的适当集中，有力推进城乡一体化进程”。
要真正推进中国的城市化进程必须要从量与质两个方面进行。农村人口进入城市，特别是进入小城镇，只是城市化的第一步。如果没有城市发展质量的提高，城市将长期停留于小而散、以传统产业为主的阶段，中国的现代化也将难以推进。国家现代化以城市现代化为主，大城市是城市现代化的主体和先锋力量。在世界任何国家，大城市都是国民经济的精华之所在，是支撑国家世界地位的栋梁。正如东京支撑起了日本的国际地位，巴黎支撑起了法国的国际地位，纽约、洛杉矶、波士华城市带、五大湖沿岸城市带支撑起美国的国际地位一样，如果没有北京、天津、上海、广州、大连等一大批大城市的发展，中国的国际地位不可能如此迅速地提高。
在中国城市体系的规模结构中，应适当加快大城市的发展，增加大城市个数及其比重。但是，就城市本身而言，如果已经成为大城市，特别是特大城市和超大城市，那么就要尽可能控制人口规模，要把发展重点放在产业结构的调整与升级上，放在提高城市质量、提高城市的现代化水平上。大城市经济的发展重在调整产业结构。首先，要努力发展第三产业，提高第三产业的比重。在很多大城市，第三产业可以发展成为重要的主导产业。此外，要加速大城市制造业结构的调整，尽快改变“大而全”的格局，选择3～4个支柱产业，以若干个大型企业集团为核心加以重点发展。实际上，以大城市为中心，以若干企业集团为龙头来组织区域经济，是我国未来时期产业组织的主要方向。
建制镇的发展与大城市正好相反，要控制数量，扩大平均规模，提高城镇素质。小城镇经济的发展需要减少“土”味，增加现代经济内涵。长期以来，我国城乡二元结构、工农二元结构的问题没有得到很好解决，虽然乡镇企业突破了二者之间对立的格局，成为城市与乡村、工业与农业联系的纽带，把工业文明带给了农村。但是总的来看，我国乡镇企业的发展仍然主要依附于“三农”（农业、农村、农民），缺乏现代经济内涵，产业扩张空间十分有限。今后，中国的现代化必然要求乡镇企业步入现代化，要求小城镇步入现代化。为此，除了需要把乡镇企业的发展适度集中于小城镇以外，更重要的是把乡镇企业纳入大工业发展的轨道，把小城镇经济逐步纳入城市现代产业发展的轨道，随着城市经济的发展而发展。我们认为：“离土不离乡”和“离乡不离土”都不是小城镇发展的良好选择，“离土又离乡”才能够使中国的农业、农村和农民真正走上现代化发展之路，中国的城市化才能够真正得以发展并富有后劲。
3.制定《中国小城镇发展法》，规范小城镇的发展
我国目前已经有1.8万个建制镇，它们活跃于中国的各个角落，成为中国城市体系中最重要的组成部分。对数量众多、布局分散的小城镇加以规范发展，十分必要。
目前，小城镇规划在全国已经普遍展开，我国几乎每一个建制镇在设立建制前都必须制定总体规划和详细规划，并报各省、区、市城市建设部门审查通过，方能实施。但是，在小城镇规划中问题仍然很多，其中有两个方面的问题亟待解决即：明确功能分区和城镇建设用地的适度集中。同时，在小城镇的规划建设中，还有必要加强软环境的建设，加强生活设施的建设，发展多种职业教育、成人教育及业余文教体育活动，为城镇经济发展培养人才。只有大幅度提高居民的基本素质，小城市和建制镇才有可能接受新技术、发展新产品，才有可能提高技术在经济发展中的贡献率，从而由粗放经营向集约化经营过渡。
小城镇发展的内容十分丰富，应该制定一部《中国小城镇发展法》，将中国小城镇规划建设和发展的一系列问题逐步纳入法制化的管理轨道。
4.建立城市社会新秩序，迎接中国城市社会的到来
为了迎接城市社会的到来，必须从现在开始，逐步建立城市社会新秩序。其内容至少包括进一步完善市场经济体制，建立开放及公平竞争的经济秩序；努力发展基础设施和各项公共服务，建立先进、良好的社会秩序；制定并完善各项法律、法规，加强执法的公正性和公开性，建立完备的法律秩序；培养国民自尊、自爱、自律、自强的现代精神，为城市社会秩序构筑活的源泉。
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