新时期政府在体育事业发展中的角色，本文主要内容关键词为：新时期论文,事业发展论文,角色论文,政府论文,体育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G80-05
文献标识码：A
文章编号：1001-9154(2003)01-0012-04
CLC number:
Document code:G80-05A
Article ID:1001-9154(2003)01-0012-04
随着我国社会主义市场经济体系的逐步建立和完善，以及加入WT0和我国北京将承办2008年奥运会，特别是2002年8月首次以国务院名义召开的全国体育工作会议和《中共中央、国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》（以下简称《意见》）的颁布，各级政府和体育行政部门在推动进入新世纪我国体育事业发展中的作用和管理手段必然发生深刻变化。[1]因此，根据社会经济发展水平和体育事业发展的阶段特征，调整政府发挥作用的方式以及各类社会体育组织在体育事业发展中的地位和作用，将成为新时期政府体育管理改革的重要任务。
1 20世纪政府在体育事业发展历程中的角色回顾
新中国成立以来，我国政府在体育事业发展中所扮演的角色与发挥的作用不同，大体上可分为四个发展阶段。
1.1 50年代“社会分工”模式 50年代初，我国从学习苏联等国家的经验出发，在原由团中央转到教育部领导的“中华全国体育总会”和中央国防体育俱乐部的基础上，成立了“中央人民政府体育运动委员会”（1954年改为“中华人民共和国体育运动委员会”，简称“国家体委”）。当时国家体委的职能是：“在国务院领导下负责统一领导和监督全国的体育事业，”实行委员制，任命有关部门领导和地方体委负责人担任委员；而体总（对外称中国奥委会）1952年的章程规定：“协助政府组织、领导并推进国民体育运动”（1956年后改为“领导中华人民共和国的业余体育运动”），实行会员制，省市区体育分会、各单项运动协会、行业体协是其团体会员；另一体育组织中央国防体育俱乐部（1956年更名“中国人民国防体育协会”）实行俱乐部制，在部分有条件的城市建立国防体育的单项俱乐部，受国防部和国家体委的双重领导。由此可见，50年代我国基本构建起了体委实施行政领导，体总及其会员实施具体管理、国防体协实施专项管理的体育管理体制，基本形成了国家办（体委）、部门办（各行业系统）、单位办（机关、企业、厂矿、学校）相结合的“社会分工”模式。
1.2 60-70年代“一家办”模式 60年代初，中央提出“调整、巩固、充实、提高”的“八字”方针，以调整国民经济失衡的比例关系。在调整中，绝大部分行业体协被撒消，体委委员制也名存实亡。国家体委也相应作出了缩短战线、保证重点的战略调整，即压缩群众体育规模，把工作重点转移到重点项目的运动训练方面，建立起了比较有特色的运动训练管理体系。这一模式一直延续到70年代。由于50年代所形成的国家办、部门办、单位办的格局被调整，这一时期的体育工作事实上形成政府体育行政部门“一家办”的局面。
1.3 80年代“社会化方向”模式 80年代初，我国选择了以竞技体育为先导，带动体育事业全面发展的战略。在“有计划的商品经济”的改革思想指导下，体育改革的重点放在克服过分集中于国家办体育，特别是集中于政府体育行政部门办体育的弊端，以社会化为导向，深化竞争机制，重点抓运动技术水平的迅速提高，重新强调了体育工作的社会分工，旨在重新恢复在政府体育行政部门统一领导下，国家办、部门办、单位办三结合的体育发展模式。其基本运作方式是：群众体育逐步转向以社会办为主。各行业、各部门承担起主管本行业和本部门体育工作的任务，政府体育行政部门积极扶持、协调、指导和依法管理；竞技体育以国家投资、直接管理为主，以社会参与为补充。进一步强化和完善60年代形成的竞技体育发展模式，坚持全国一盘棋的“举国体制”，改革国家队组队方式，鼓励社会（城市、行业、企业、学校）设置高水平运动队，建立科学的训练体制，形成多形式、多渠道、多层次人才梯队。将国内比赛与国际重大比赛相衔接，专业比赛与业余比赛相衔接，建立科学的竞赛体系，层层落实奥运战略，并逐步实现赛制社会化、多样化和制度化。这一模式即按照计划经济体制下部门所有化分发展体育的不同责任，政府体育行政部门的管理责任有所分解。
1.4 90年代“市场取向”模式 90年代，在邓小平同志南巡讲话和十四大确立的建设社会主义市场经济体制的改革目标指引下，我国政府体育行政部门（国家体委）着眼于体育体制改革和运行机制的转换，从观念层次、操作层次和行为层次对改革提出了具体要求。1993年，在总结80年代体育改革实践的基础上，制定了《关于深化体育改革的意见》，该意见不仅确定了90年代到21世纪初体育改革的目标与任务，而且通过设计新的体育事业发展模式，进一步明确了国家体委和各类体育组织“办体育”的社会角色。基本内容是：①改革行政管理体制，实行政事分开，将大量事务性工作交给事业单位和社会团体，把工作重点真正转移到宏观调控上来。②建立协会制，使运动项目协会成为责权利相统一、全面负责本项目管理的实体，将运动项目由行政直接管理向间接管理转变，逐步形成以单项运动协会为主，既有利于宏观管理，又有利于专业化管理和开发经营的新型运动项目管理体制。③建立集中与分散相结合、多强对抗的训练体制。④改革竞赛制度，实行分级分类管理。体育行政部门主要负责制定政策、规划和综合性运动会的组织工作，部门和行业综合运动会由主管部门负责，单项比赛由各单项协会负责，其他类型比赛逐步放开。⑤群众体育坚持社会化方向，充分发挥行业、系统体育协会的作用，各行业体育工作由其主管部门负责，并逐步建立群众体育以社会和个人投资为主，国家补助为辅的运行机制。⑥以产业化为方向，逐步将有条件的体育事业单位推向市场，由福利型、公益型和事业型向经营型转变，有条件的可办成经济实体，实行企业化经营。
2 新时期政府在体育事业发展中的角色定位
在我国，要形成“新时期有利于体育事业发展的组织架构和适应社会主义市场经济要求的运作方式”，[2]必须实行政事分开，将大量事务性工作分解给事业单位和社会团体；建立协会制，使运动项目协会成为管理实体；实行竞赛分级管理，发挥政府非专门组织的作用和调动其它社会力量办竞赛等等。应该说，目前我国在这几方面都已取得重大突破。但是，我国并未真正建立起理想的“组织架构”和“运作方式”，而仅仅尚处于旧体制向新体制的过渡之中。这过渡性特征主要表现在政府希望能找到一条既符合世界体育发展潮流，又较好把握中国社会经济发展阶段特征，既不同于西方国家现行的体育管理体制，又不同于原有的“举国体制”模式，且具有明显的比较优势和中国特色的制度安排。[3]这样的出发点使得我国体育体制改革具有显著的原创性，甚至一些尖锐的问题和矛盾也是原创性改革难以避免的。比如，改革实践中存在的政府体育行政部门与体育总会、奥委会的关系，运动项目管理中心、单项运动协会及体育俱乐部的“定位”，以及在发挥政府的主导作用与运用社会和市场的作用关系中常常产生的难以协调和融合的问题和矛盾。显然，在转轨时期，政府还面临着十分艰巨的任务，尤其是推进体育体制创新和建立有利于体育发展的组织架构和适应社会主义市场经济要求的运作方式的艰巨任务。主要体现在以下几个方面：①体育体制改革需要成本，包括经济代价、政治代价和人才代价，所有这些代价必须由政府来支付。②以市场为取向的改革过程就是利益重新调整过程，它在短期内会引起竞技水平下降，各种不同管理主体的利益失调等不稳定造成的某种阵痛。政府为了减少改革阻力，必须作出相应让步。③适应市场经济要求的运作方式的建立不是一个自发的过程，在转轨时期，新、旧体制模式并存，它们相互磨擦和冲突，存在着混乱和无序等问题。政府必须把减少这种无序状态、缓解矛盾作为自己的基本职能。④向适应市场经济要求的运作方式转变，其实不但是体育体制的物质运动过程，也是一种观念的冲突和转变过程。
综上所述，在处理政府的角色定位或与其它各类社会组织的关系时，不能幻想以西方国家现阶段的政府干预模式作为标准的参照物，即不能把政府办体育与社会办体育的关系理想化，不恰当地夸大社会组织的作用，轻视或否定政府的体育行政职能。同时，在体育市场培育较好的地区，让各类社会组织参与更多的管理事务，政府主管部门就应尽量少干预或不干预。也就是说，应合理确定新时期政府干预行为的范围、内容、力度及方式，以保证体育事业的健康发展。
3 新时期政府在体育事业发展中的角色期望
由于新时期我国体育事业发展体制模式仍然是以政府充分发挥主导作用为基本特征的，因此，科学地界定政府在体育事业发展中的角色和作用，就成为构建新时期“组织架构”和“运作方式”的前提和关键。
从体育发达国家（尤其是市场经济国家）来看，依托社会办体育和减少政府干预是政府民主化（尽管只是形式上的民主）、经济自由化和社会自治化的相伴物，也是个人本位价值观在体育组织形式上的反映。应当说这种现代体育的组织形式是符合社会化大生产和专业化分工需要的，在追求大众体育效率方面有一定的优势。但随着当代体育在国际政治、文化中的作用和地位的逐步提升，一些体育发达国家也开始意识到，仅仅依靠社会力量自发地办体育难以发挥体育的多元价值，或者说单一维度的社会办体育也有自身的缺陷与不足，他们也在探索发展体育的更好的途径，只不过他们考虑更多的是政府应不应该办体育，政府如何介入和干预体育事务，以及如何遏制社会办体育的缺陷与不足。事实上，创建各类社会体育组织办体育的新体制，需要发挥政府的主导作用，需要政府的支持，包括必要的财政支持。至少说，现阶段政府干预体育事务不是一个消亡问题，而是一个如何调整职能，实现管、办分离，做政府应该做的事的问题。
基于上述认识和理解，当前乃至今后相当一段时间内，我国政府在体育事业发展中仍将发挥重要、不可缺少的主导作用。这种主导作用应体现在以下几方面：
3.1 转变职能和精简机构，实现政府自身的变革 政府体育管理职能的有效发挥有赖于政府本身的改革。[1]政府体育行政部门的职能转变，以及机构改革既是适应市场经济体制总体发展的内在要求，也是各项配套改革得以顺利实施的前提条件，同时还是理顺政府体育行政部门与体育总会、奥委会、项目管理中心、单项运动协会及其它社会体育组织的关系的前提。因此，在新时期，政府体育行政部门必须加快自身改革步伐。按照政、事分开，政、企分开，企、事分开和管、办分离的原则来转变政府职能，改善体育公共决策系统，实现由微观直接干预（包揽一切体育事务）向宏观间接调控（分级管理、授权监管）的转变；按照精简、统一、效能原则，深化政府体育行政部门内部改革，增强宏观调控部门的职能意识，能综合协调和正确运用竞争、经济杠杆的机制；消除原有“举国体制”行政管理的种种弊端，实现政府管理过程的程序化和法制化。
3.2 培育和完善各类体育市场，形成开放竞争的体育市场体系 近20年来，我国体育市场体系尚处于初始发育阶段，各类体育市场发展不平衡。体育相关市场如体育用品、服装、资本经营、中介服务和信息服务发展较快，但各类为满足人们参与和观赏体育活动的消费需要而形成和发展起来的如体育休闲、健康、竞赛表演、培训、旅游等基本市场，除体育竞技比赛具有可观赏性使得该市场（体育市场的主导市场）有着广泛的群众基础外，均发展相对较慢，地方和部门之间条块分割仍然存在，加上地域发展上的不平衡和管理不规范，制约了全国统一大市场的形成。因此，在体制转型时期，政府要采取有力措施，投入必要的资源，发展和完善体育市场的主导市场和相关市场。同时还要培育体育人才、体育休闲和旅游在内的体育市场的基本市场，健全规范体育市场法律法规体系，规范市场主体行为，促进体育市场投资主体多元化，逐步形成统一开放、竞争有序的全国体育市场体系。
3.3 持续增加对体育事业的财政投入，确保政府对体育的投入随着财政收入的增长而增加 就整体而言，我国体育基本上还属于公益事业，体育的发展很大程度上还要依靠政府的支持。尤其是在体育事业整体的物质技术基础还比较薄弱、社会化和产业化程度还比较低的情况下。没有财政投入的持续增加就难以确保政府对体育事业发展始终保持足够的控制力。按照《意见》的要求，要把体育事业经费和体育基本建设资金列入本级政府的财政预算和基本建设投资计划，确保政府对体育的投入随着财政收入的增长而增加。政府的财政投入应主要限定在三个重要领域：一是体育事业基本物质条件的投入，重点用于建设经济、适用的社区体育设施，为普通居民参加体育活动提供基本的物质条件；二是保证国家任务完成的投入，重点资助承担奥运会、亚运会等重大国际比赛任务的组织和个人；三是对体育事业欠发达地区的转移支持和对弱势群体的补助性投入，促进区域体育协调发展。另外，政府要通过制定和完善支持体育事业发展的经济政策，包括体育彩票的发行政策、非国有资本投资兴办体育企业的减税政策，以及公共体育场馆等公益性项目和公共服务设施的税费减免政策等，以体现政府财政投入的公益性和引导性，以满足大众对公共体育产品和服务的需要，而不作为商业性投资。
3.4 制定体育事业中长期规划，实施战略管理 编制规划是政府职能的重要体现，其基本目的在于：①追求体育事业在规划期内的有质量的发展，即体育事业规模、结构、质量和效益的协调发展；②分阶段、有步骤地突破制约体育事业发展的体制性障碍，形成与市场经济相适应、与社会发展相一致的开放、互动的运行机制。能否编制高质量的体育事业发展规划，是衡量体育行政部门是否够格、是否有效的重要标志。编制规划与战略管理是紧密相联的，体育战略是体育行政部门面对激烈的市场变化和竞争环境，为求得生存和不断发展而进行的总体性谋划。战略管理即体育行政部门对自身的发展战略进行计划、组织、领导和控制的全过程。战略作为一种全局规划，支配着组织的其它管理决策，同样也是最为困难的管理，在很大程度上决定着组织的兴衰成败。多年来我国各级体育行政部门不太重视这方面的工作，规划、战略本身也是应景之物，往往缺乏科学的方法论支撑和详实的统计资料支持。重视规划与战略管理，不仅是体育行政部门职能转变的重要标志，也是政府职能在真正意义上的复归。政府应从企业界”先有战略、后有企业”当中得到更多的启示。[4]
3.5 制定体育政策，依法加强对违规体育行为的监督和处罚 体育政策是在一定的背景下以满足大众体育需求和解决体育发展中的实际问题为指向的行动方略。体育政策的实质是体育资源分配方式的变化以及由此产生的权力和利益的再调整。政府是公共管理的承担者，体育行政部门是在体育领域行使公共管理职能的机构，这样的地位决定了体育政策只能由体育行政部门来制定，这是体育政策合法性和权威性的必然要求。[5]除此之外，政府还有一项重要职能就是监督体育政策的执行情况，并依法对违规体育行为，比如违背公平竞争、侵害他人权益，造成体育资源浪费，以及对社会各界造成恶劣影响的管理主体进行处罚的职能。发挥政府在体育事业发展中的主导作用，还应通过积极主动地与教育、文化、科技、卫生、新闻宣传等部门的联系与配合，研究制定规范各种体育行为的政策、法规，有效行使行业管理职能，为体育事业发展创造更好的内外环境。
3.6 深化体育管理体制改革，造就社会办体育微观主体 要建立起比较完善的适应社会主义市场经济要求的管理体制和运作方式，还必须在造就社会办体育的微观主体上下功夫。我国政府在体制转轨时期的一个基本任务是要深化体育管理体制改革，让各类社会组织成为独立的法人主体，以实现政事分开、政企分开、管办分离，构造起在政府指导下的以满足大众多样化需求为动力，以市场为资源配置基本手段，激励与约束并存、权利与义务对等的社会化的体育组织与管理方式的微观基础。政府对体育事业的管理方式，总体上要从直接、微观管理向间接、宏观管理转变，承担基本公共服务、公益性体育和有影响的重大竞技体育项目的发展任务，并按照“要明确政府和社会的事权划分，实行管、办分离，把不应由政府行使的职能转移给事业单位、社会团体和中介组织[6]”的要求，理顺各级各类体育组织之间的关系，进一步明确运动项目管理中心与单项运动协会的“定位”，改善各微观主体的运行不规范、职能不明确、自我生存能力弱以及组织化程度低等问题。
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