国外财政分权理论研究的进展与启示，本文主要内容关键词为：理论研究论文,启示论文,进展论文,财政论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号|F810.2
一、引言
财政分权作为处理政府间财政关系特别是中央政府与地方政府间的财政关系与职能分配的问题，一直是公共经济学关注和研究的重要课题之一。财政分权理论起源于发达国家，并在国外成熟的市场经济国家得到了充分实践，目前大多数转轨国家也致力于财政分权的实践。但是，关于财政分权对经济增长的促进作用并未取得一致结论。此外，财政分权对经济结构、社会公平、腐败和环境等问题也产生了显著的影响。从我国的情况来看，改革开放30年来，以财政分权为特征之一的中国式分权一般被认为是推动我国经济持续、快速、健康发展的根本原因之一，但是其也造成了地区差距和居民个人收入差距扩大、市场分割和公共服务投入不足等问题。因此，对国外财政分权理论的研究特别是财政分权研究的新进展进行梳理与分析具有重要意义。
二、传统的财政分权理论与第二代财政分权理论
所谓财政分权(fiscal decentralization)是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。其预期结果是地方政府能够更有效率地提供当地居民所需要的地方性公共物品或服务。财政分权理论起源于20世纪50年代，一般认为其兴起的标志是1956年美国经济学家蒂布特(Tiebout)发表的论文《公共支出的纯理论》。①在财政分权理论的发展过程中，曾出现以TOM为代表的传统的财政分权理论，或称之为第一代财政分权理论和第二代财政分权理论。
传统的财政分权理论也被称作财政联邦主义(the theory of fiscal federalism)，其代表人物是蒂布特、奥茨(Oates)和马斯格雷夫(Musgrave)等，由此传统的财政分权理论也被称作TOM模型。由于存在市场失灵，公共品的供给会出现“公地悲剧”，无法实现社会最优供给，因此政府应承担公共品的供给职能。但古典经济学在对公共物品进行分析的时候，往往把政府作为一个整体而并未考虑不同的政府层级对公共产品供给的影响。财政联邦主义认为，由于公共产品存在地域性，而地方政府由于更靠近其辖区居民，在了解辖区居民对公共物品的偏好上具有信息优势，因此，通过财政分权和职责分工，由地方政府提供本地公共品的供给而中央政府提供全国性的公共品的供给将有助于经济效率的提高和社会福利水平的改进。
蒂布特在《公共支出的纯理论》一文中最早对财政分权进行了分析，其在假设人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢和信息完备等一系列前提条件下构建了一个地方政府模型，认为由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合不尽相同，各地区居民可以相据各地方政府提供的公共产品和税负的组合，来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居，居民们也可以通过“用脚投票”的方式选择从不能满足其偏好的地区迁出，进而迁入可以满足其偏好的地区居住，从而实现帕累托最优，实现资源的优化配置，达到社会福利的最大化。马斯格雷夫则从财政的资源配置、收入分配与宏观经济稳定三大职能出发，分析中央政府与地方政府存在的合理性与必要性，并将三大职能在中央政府和地方政府之间进行了划分。他认为，由于地方政府缺乏充足的财力并难以控制经济主体的流动，收入分配与宏观经济的稳定职能应由中央政府负责，而由于各地居民的偏好有所差别，因此资源配置职能由地方政府负责更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还认为，通过税种在中央政府和地方政府进行分配可以实现中央政府与地方政府的分权。②奥茨在《财政联邦主义》一书中为地方政府的存在提出了一个分权定理，他认为中央政府只应提供具有广泛偏好的相同的公共产品，但如果人口的异质性较强，需求偏好的差异性很大，那么地方政府在公共产品的提供上具有效率优势。③
此外，施蒂格勒(Stigler)就地方政府存在的合理性提出了两条基本原则，进而说明由地方政府来进行资源配置比中央政府更有效率。这两条原则是：一是与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众，地方政府更了解它所管辖公民的效用与需求；二是国内不同的人有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决，这就说明地方政府的存在会更有效地配置资源，从而实现社会福利的最大化。
传统的财政分权理论的假设前提是存在一个仁慈而高效的政府，政府和政府官员都会忠于自己的职守而自动地按照公众利益实现资源的优化配置。这一理论受到以钱颖一(Qian)、温加斯特(Weingast)和罗纳德(Ronald)等人为代表的第二代财政分权理论的质疑。第二代财政分权理论也称第二代财政联邦主义理论或市场维护型财政联邦主义，其继承了第一代财政联邦主义的核心思想，只不过他们认为政府与政府官员也和企业经理人员一样，有自己的物质利益，在缺乏约束的情况下可能存在寻租行为，为此第二代财政分权理论将政治因素和机制设计等观念引入政府间财政关系的讨论中，在承认政府和政府官员本身有激励机制的同时，认为一个有效的政府结构应该实现政府官员和地方居民福利之间的激励相容。
温加斯特指出，“市场保护型”财政联邦主义在英国和美国经济发展的早期，均对经济发展起到了关键的促进作用。他认为，“市场保护型”财政联邦体制的运行需满足三个条件：地方政府对经济有基本的规制责任；体系中设立没有障碍的共同市场；地方政府面临“硬预算约束”。④钱颖一和温加斯特阐述了第二代财政联邦主义即市场维护型的财政联邦主义的主要思想。⑤首先，他们对以往研究中关于政府是公民福利最大化者的假设提出了质疑。他们认为，政府和政府官员也有自己的物质利益，与企业经理人员类似，政府官员只要缺乏约束就可能会进行寻租，所以必须有一个有效的政府治理结构来实现地方居民福利与官员利益之间的激励相容。而联邦制由于能够促进各地区之间的竞争，而地区之间的竞争又会影响地方政府官员的自身利益(如在民主国家会影响到地方政府官员的当选)，因此可以保证地方政府采取保护市场的行为。另外，在保护地方市场问题上，政府应该通过某种可信的承诺来提供“正的”和“负的”激励，前者用来防止政府对企业和居民的掠夺性行为，后者则用来惩罚预算软约束。在分权状态下，由于中央政府事实上放弃了事后的信息使用权，减少了底层决策者与高层领导者之间的过度的信息传递，以及它对经济主体的直接控制和掠夺，将对地方政府产生正面的激励，即地方政府可以从本地的经济繁荣中获益，从而激励他们采取繁荣经济的措施。
麦金农(McKinnon)认为货币权力与财政权力的分离有利于实现硬预算约束，并且他认为这是欧洲货币体系建立的一个主要动因。⑥钱颖一和罗纳德通过构建模型也得出了同样的结论，他们认为联邦制的分权有助于地方政府的预算约束的硬化。在分权制度下，由于银行控制着信贷，地方政府无权干预，因此地方政府不能无限度地通过借钱来保护落后企业，从而形成预算约束的硬化。另外，地方政府间的竞争也会对地方政府随意干预市场构成约束，区域政府间的竞争也会限制官员的掠夺行为，因为要素特别是资本要素是可以通过流动的方式来躲避地方政府的过度管辖的，要素的流动性还增加了地方政府帮助落后企业的机会成本。⑦
另外，第二代财政分权理论还对财政联邦主义的可持续性进行了进一步的分析与研究。该理论指出，财政分权有助于政府可靠地维护市场，但要达到这种效果，财政联邦主义的政策的实施必须是可持续的，而这就需要政府具有自我强制机制予以保证，政府官员也必须有遵守有关财政联邦主义规则的激励。如果要使财政联邦主义可以持续、稳定地发挥作用，必须具备两个条件，一是中央政府拥有监督地方政府逃避责任的充分资源；二是地方政府必须具有通过一致反对中央政府滥用权力的监督手段。
三、财政分权理论研究的新进展
进入新世纪以来，随着世界范围内分权实践的范围和程度的进一步深入，关于财政分权的实践与理论研究也不断深化并取得丰硕的成果。其中，部分研究继续关注财政分权与经济增长的关系及内在的作用机理，更多的研究则开始从更宽泛的角度关注财政分权对社会发展问题(如区域经济的协调发展问题、公共服务投入问题、腐败问题和环境污染等问题)的影响。
关于财政分权与经济增长的关系，大部分研究支持财政分权对经济增长的促进作用。耶尔马兹(Yilmaz)以17个单一制国家和13个联邦制国家(包括新兴工业化国家和发达国家)作为研究对象，通过1971至1990年的财政支出指标的量化分析，研究发现，相对于联邦制国家，单一制国家地方政府的支出分权对人均GDP增长的促进作用更为明显。⑧赤井和坂田(Akai and Sakata)利用美国50个州1988年至1996年的数据进行实证研究，发现当财政分权采用支出指标、收入指标和支出收入指标时，财政分权对经济增长起促进作用，从而肯定了财政分权对美国经济增长的贡献，但其也指出，由于数据选取的差别和财政分权的度量差异也会使研究得到不同的结论，因此必须重视相关指标的衡量。⑨但也有部分学者研究发现财政分权与经济增长之间呈负相关关系或关系不确定。达乌迪(Davoodi)和邹恒甫(Zou)研究发现，发展中国家的财政分权对经济增长的影响为负。⑩张涛(Zhang)和邹恒甫利用中国的1978年至1992年数据研究发现，中国的财政分权与经济增长之间呈现负相关关系，特别是处于过渡时期的1985年至1989年更为明显。(11)叶尼科洛波夫(Enikolopov)和朱拉夫斯卡娅(Zhuravskaya)对21个发达国家和70个发展中国家和转型国家的1975年至2000年的财政收入指标进行量化分析，发现发展中国家分权程度越高，人均GDP增长率越低。(12)蒂本(Thieben)对OECD高收入经济体国家1973年至1998年间的财政数据进行分析，发现财政分权与经济增长之间呈弓形关系，过高或过低的分权程度都不利于经济增长。(13)桑顿(J.Thornton)通过对OECD19个国家的研究则认为，要考察财政分权与经济增长的关系，必须区分行政分权与实质的分权，如果考虑到地方政府的权力滥用与非理性行为，财政分权与经济增长的相关性就不存在了。(14)
除了关注财政分权对经济增长的作用以外，近年来更多的研究开始从更宽泛的视角关注财政分权对各种社会问题(如区域经济的协调发展问题、公共服务支出问题、环境问题、社会公平问题和腐败问题等等)的影响。
在分权体制下，地方经济的发展直接关系到当地的财政收入和就业，并影响地方政府官员的绩效评价，还可能影响当地对经济资源的获取，因此地方保护主义和分割市场可能成为一种理性的选择。当然，地方政府也有使区域间市场走向整合的动力。因此，关于财政分权与区域经济的协调发展等问题就成为需要实证研究进行判断的问题。黄佩华(P.W.Wong)认为财政分权会导致一些微观的扭曲，如更多的地方保护主义政策和过度的投资和重复建设。(15)德罗格(Demurger)认为，分权后的地方政府会把过多的资金作为生产性投资而忽视地方公共物品的建设，从而导致了区域经济的不平衡发展。李洁(Jie Li)等人分析了财政分权与区域保护政策之间的关系，以及贸易自由化所带来的对这种保护的冲击，通过运用模型分析，他们研究了一个国家如果有两个区域并且面临出口竞争，那么在什么情况下会使区域之间的保护升级，以及财政分权对进一步导致区域发展失衡的影响。(16)因此，财政分权可能有助于资源跨区域的平衡分配，弥补中央政府权力再分配造成的损失，而且这一结果在包含其他解释变量时仍具有很强的解释力。(17)
财政分权对地方公共服务可能产生显著的影响。按照财政分权的最基本思想，财政分权体制之所以重要，重要原因之一就是地方政府之间的竞争会提高地方公共品的提供效率。由于地方政府比中央政府对当地居民的偏好有更多的了解，有效的地方公共品的提供应该由地方政府提供，在这样的分权体制下，地方政府尽管会成为公共品的垄断者，但在居民可以通过“用脚投票”方式进行自由搬迁的情况下，地方公共品的提供是有效率的。但如果没有建立与财政分权体制相适应的地方政府激励机制和中央政府干预机制，地方政府就可能缺乏动力去进行公共品的提供，导致的结果可能是地方政府将公共品的提供职责推向市场，或者出现有关公共品的政府投入严重不足等现象，从而带来公共服务提供的低效率。实证研究的结果也证明了这一点。在一些国家，财政分权促进了公共品的提供，而在另外一些国家财政分权则导致了公共品提供的不足与低效率。罗瓦利诺(Robalino)等发现财政分权提高了教育产出。克鲁克(Crook)通过对撒哈拉沙漠以南的非洲国家的分权实践的研究发现，分权的政治体制有助于减少贫困，但其必须与有效的责任机制相结合才能达到这一目的，而其他非洲国家由于地方政府的权力被精英阶层掌握，而他们对脱贫并不感兴趣，而且责任机制缺失，导致分权并未起到有效的作用。(18)法格特(Faguet)以玻利维亚1991至1996年的数据作为研究样本，研究发现，分权改革影响了该国的人力资本和社会服务的投资模型。分权增加了对教育、城市建设、水利和卫生和水资源管理以及健康的投资，而这些部门投资的增加是由需求引致的。(19)以上的经验研究的结果表明，“分权使得支出模式更趋于提供与减贫相关的各类服务上”。另外一些研究发现，财政分权带来公共服务效率的低下和供给不足。巴德翰(Bardhan)认为，与发达国家相比，发展中国家面临的制度背景有很大差异，如人口的流动性有限、公众对政府的监督机制不健全、地方政府官员的问责机制不完善、地方政府税收征管的技术水平和管理能力较低等，导致了地方政府财政收支之间的联系松散，也使财政分权背景下的地方政府更有可能被当地的特殊利益集团所降服，地方政府的公共支出也有可能受到利益集团的控制，从而使分权不能产生预期的效果。(20)
由于法律制度等的不健全，财政分权还可能导致寻租行为，从而产生腐败，但实证研究并未得出一致的结论。部分研究认为财政分权有助于减少腐败，早期的布伦南(Bernnan)和布坎南(Buchanan)、温加斯特认为，分权通过培育区域的竞争机制而减少腐败官僚对贿赂的需求。(21)近期的研究如费士曼(Fisman)和盖提(Gatti)通过采用跨国样本数据和美国州际面板数据考察财政分权与腐败之间的关系，结果也显示两者呈显著的负相关关系。(22)阿瑞肯(Arikan)通过模型分析发现，财政分权使竞争性的地方政府数量增加，腐败行为的空间变小，地方政府的数量较少，容易发生腐败行为。实证检验的结果也显示，财政分权的程度越高，腐败现象越少。(23)
但也有部分研究发现，财政分权对减少腐败没有作用，甚至会加剧腐败问题。施莱弗(Shleifer)和维什尼(Vishny)认为政府分权会增加对贿赂的需求。(24)特瑞斯曼(Treisman)通过用一个虚拟变量表示分权，他的研究发现，联邦制国家有更高的腐败率。(25)巴德翰(Bardhan)认为，地方政府可能更容易被地方精英降服，当地方政府在出现严重不平等时，在官僚、政治家和利益集团之间就会容易产生腐败问题，在不民主但平等主义盛行的社会里，地方腐败问题则可能不会很明显。(26)
环境作为缺乏竞争性和排他性的公共物品，在其管理和保护上具有很强的正外部性。但是由于“搭便车”问题，其存在“公地悲剧”效应，企业和个人无积极性和主动性去参与环境保护和管理，而且由于环境的整治需要不同地区的协调和配合，因此分权对环境污染也存在影响，但研究结论各异。奥茨提出“环境联邦主义”(environmental federalism)，他认为环境治理是全球面临的共同目标，如果采用制订一个“最高纲领”，然后强制缔约方去执行的“集权”策略，其结果只会出现“公地悲剧”。可行的策略应是各缔约国分别制订各自的减排目标，然后对燃料效率立法，而从一国国内来说，也应该由中央—地方政府在不同层次上制定各自的政策来促进共同目标的实现。(27)李斯特(List)和杰克林(Gerking)研究了美国环境政策的管制联邦主义，实证研究发现，在里根总统将环境管制的权力下放到联邦各州后，环境质量并没有下降。(28)米尔梅特(Millimet)同样检验了美国的分权环境政策的影响，研究结果显示，随着20世纪80年代美国各州的财政地位的改善，环境上的分权使联邦各州在污染控制上开始“竞优”。(29)西格曼(Sigman)研究了国际上分权与河流污染之间的关系，通过检验局部污染物和区域污染物的污染水平和空间变化性，研究发现较高的分权带来较高的污染水平，其上游区域污染物更为明显，其可能的原因是各国之间的搭便车行为。(30)
四、评论与启示
财政分权作为世界各国普遍存在的现象，一直都是公共经济学关注的热点问题。近年来，关于财政分权的理论研究，部分学者仍然关注于财政分权与经济增长的关系及内在的作用机理，另外更多的学者则从更宽泛的视角来考察财政分权对经济增长以外的其他社会问题(如区域经济的均衡发展、腐败、公共服务支出和环境污染等)的影响。
通过对财政分权理论的演进进行梳理，以及对财政分权理论研究的最新文献进行分析，可以得到如下启示：
(1)关于财政分权对经济增长的贡献与作用不能一概而论，只有当财政分权与一个国家的其他有效制度结合起来才能对经济增长产生积极作用，否则可能会起到相反的作用，也即不能单纯对财政分权的优劣进行评价。如我国和俄罗斯的经济改革所出现的巨大差异，一般认为其原因包括我国经济的M型经济结构(资源按照“块块”来配置)使得经济可以在局部进行制度实验，地区之间的标尺竞争为中央政府提供了反映地方政府绩效的有效信息，而且使经济体更能够抵御宏观的冲击；而相反，俄罗斯的U型经济结构(资源按照“条条”来配置)则不具备这样的经济结构收益。另外，俄罗斯的中央政府对地方政府的控制力较弱，地方政府不存在主动推动经济发展的动力；而我国的经济分权伴随着政治集权以及晋升激励使得地方政府官员有非常强的政治动力促进地方经济快速发展(周黎安，2004)。因此，如何更加深入地总结我国财政分权及与之相关的制度有效性，并使之得以继续保持与完善，以更好地实现我国经济的持续、快速和健康发展应成为财政分权理论研究与实践关注的核心。
(2)财政分权不仅仅与一个国家的经济增长有直接的关系，而且还会对该国的社会问题产生重要的影响，并不可避免地存在一些消极的负面效应。如财政分权可能会带来地方保护主义，形成市场分割、重复建设，阻碍全国统一市场的形成；财政分权可能造成地区之间、居民之间的收入差距扩大；财政分权还可能导致公共服务投入的不足等等。从我国的现实国情来看，财政分权作为中国式分权的重要内容，其在促进经济增长的同时也产生了很多消极后果。因此，实证分析我国财政分权可能产生的消极后果及原因，并采取有效措施缓解财政分权的负面效应，以更好地发挥其对经济增长的促进作用，实现我国经济社会的和谐发展，应是我国未来财政分权理论研究和实践的重点内容之一。
注释：
①C.M.Tiebout,The Pure Theory of Public Expenditure,The Journal of Political Economy,Vol.64,1956,pp.416～424.
②R.A.Musgrave,The Theory of Public Finance,New York:McGraw-Hill,1959.
③W.E.Oates,Fiscal Federalism,New York:Harcourt Brace Jovanovich,1972.
④Barry R.Weingast,The Economic Role of Political Institutions:Market Preserving,Federalism and Economic Growth,Journal of Law,Economics and Organization,Vol.11,1995,pp.1～31.
⑤Qian,Yingyi and Barry R.Weingast,Federalism as a Commitment to Market Incentives,Journal of Economic Perspective,Vol.11(4),1997,pp.83～92.
⑥R.I.McKinnon,EMU as a Device for Collective Fiscal Retrenchment,American Economic Review,Vol.87(2),1997,pp.227～229.
⑦Qian,Yingyi and Gerald Roland,Federalism and the Soft Budget Constraint,American Economic Review,Vol.88,1998,pp.1143～1162.
⑧S.Yilmaz,The Impact of Fiscal Decentralization on Macroeconomic Performance,in National Tax Association,Proceedings 1999,Washington,DC:National Tax Association,2000.
⑨N.Akai and M.Sakata,Fiscal Decentralization Contributes to Economic Growth:Evidence from State-level Cross-section Data for the United States,Journal of Urban Economics,52(1),2002,pp.93～108.
⑩Hamid Davoodi and Heng-Fu Zou,Fiscal Decentralization and Economic Growth:A Cross-Country Study,Journal of Urban Economics,43(2),1998,pp.244～257.
(11)Tao Zhang and Heng-Fu Zou,Fiscal Decentralization,Public Spending,and Economic Growth in China,Journal of Public Economics,67(2),1998,pp.221～240.
(12)Ruben Enikolopov and Ekaterina Zhuravskaya,Decentralization and Political Institutions,Journal of Public Economics,91(11～12),2007,pp.2261～2290.
(13)U.Thieben,Fiscal Decentralization and Economic Growth in High-Income OECD Contries,Fiscal Studies,24(3),1999,pp.237～274.
(14)John Thornton,Fiscal Decentralization and Economic Growth Reconsidered,Journal of Urban Economics,61(1),2007,pp.64～70.
(15)P.W.Wong,Fiscal Reform and Local Industrization:The Problematic Sequencing of Reform in Post-Mao China,Modern China,April,18(2),1992,pp.197～227.
(16)Jie Li,Larry D.Qin and Qunyan Sun,Interregional Protection:Implications of Fiscal Decentralization and Trade Liberalization,China Economic Review,Vol.14(3),2003,pp.227～245.
(17)Roberto Ezcurra and Pedro Pascual,Fiscal Decentralization and Regional Disparities:Evidence from Several European Union Countries,Environment and Planning,40(5),2008,pp.1185～1201.
(18)R.C.Crook,Decentralisation and Poverty Reduction in Africa:The Politics of Local-Central Relations,Public Administration and Development,23(1),2003,pp.77～88.
(19)Jean-Paul Faguet,Does Decentralization Increase Government Responsiveness to Local Needs?:Evidence from Bolivia,Journal of Public Economics,88(3～4),2004,pp.867～893.
(20)P.Bardhan,Decentralization of Governance and Development,The Journal of Economic Perspective,16(4),2002,pp.185～205.
(21)G.Bernnan and J.Buchanan,The Power to Tax:Analytical Foundations of Fiscal Constitution,New York:Cambridge University Press,1980; B.Weingast,The Economics Role of Political Institutions:Market Preserving Federalism and Economic Development,Journal of Law,Economics,and Organization,11(1),1995,pp.1～31.
(22)R.Fisman and R.Gatti,Decentralization and Corruption:Evidence Across Countries,Journal of Public Economics,83(3),2002a,pp.325～345.R.Fisman and R.Gatti,Decentralization and Corruption:Evidence from US Federal Transfer Program,Public Choice,113(1～2),2002b,pp.25～35.
(23)G.Arikan,Fiscal Decentralization:A Remedy for Corruption,International Tax and Public Finance,11,2004,pp.175～195.
(24)A.Shleifer and R.Vishny,Corruption,Quarterly Journal of Economics,108(3),1993,pp.599～617.
(25)D.Treisman,The Cases of Corruption:A Cross-national Study,Journal of Public Economics,76(3),2000,pp.399～457.
(26)P.Bardhan,Decentralization of Governance and Development,Journal of Economic Prospectives,2005,pp.185～205.
(27)W.Oates,An Essay on Fiscal Federalism,Journal of Economic Literature,11,1999,pp.175～195.
(28)John A.List and Shelby Gerking,Regulatory Federalism and Environmental Protection in the United States,Journal of Regional Science,Vol.40(3),2000,pp.453～471.
(29)Daniel L.Millimet,Assessing the Empirical Impact of Environmental Federalism,Journal of Regional Science,Vol.43(4),2003,pp.711～733.
(30)Hilary Sigman,Decentralization and Environmental Quality:An International Analysis of Water Pollution,NBER Working Paper,2003.