论我国学位管理体制的困境与革新，本文主要内容关键词为：管理体制论文,困境论文,学位论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
学位管理体制主要是指学位授权审核、学位授予、学位监督检查等过程中相关主体的权限划分及相互间关系的总称。任何国家的学位制度都包含有政府管理的因素，不同国家学位体制的差异不在于政府管理有无的不同，而在于政府管理程度的差别。在建立大学学位制度、恪守学术独立的国家里，学位制度仍然或多或少带有政府管理的色彩。即使在古代也会涉及学位管理的制度设计。“其实，无论是西方还是东方，学位从萌芽开始。都伴随有一种初始形态的管理，比如，西方教师组织的行业公会对人的智慧和才能进行考核和测试所遵循的一定的形式和要求，中国古代选举人才所经过的一定的程序和规定的有关制度等。”[1]因此，我们在建构任何一种学位制度时，都不可避免地会涉及学位管理体制的建构与塑造。当前，国家相关部门正在启动《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)的修订工作，建立于计划经济体制背景下的学位管理体制的重构与革新无疑是此次法律修订的核心内容。 一、学位管理体制的文本规定与实践发展 自1980年颁布《学位条例》，我国正式建立学位制度已经有34年了，这三十多年正好是我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制深刻转型的时期，也是我国经济、社会、教育等领域发生翻天覆地变化的时期。学位管理体制在我国高等教育和学位管理实践中不断发展与完善，梳理学位管理体制的文本规定和实践发展是揭示我国学位管理体制当前困境并寻求进一步革新的逻辑前提。 1.学位管理体制的文本规定——以《学位条例》为中心 从条文来看，《学位条例》关于学位管理体制的直接规定非常简单，仅涉及第七条和第八条。第七条规定了国务院学位委员会的设立与组成，第八条则是关于学位授权制度的规定。如果单单从字面上来看，确实如某些学者所言，《学位条例》建立的是二级学位管理体制，一级是国务院学位委员会，一级是学位授予单位[2]。当然更确切的说法应是国务院领导下的国务院学位委员会①和学位授予单位。这是以《学位条例》直接文本规定为依据对学位管理体制所做的解读。 但是，这样一种解读，一方面忽视了《学位条例》制定的时代背景，另一方面也缺乏一种整体性思维，没有将《学位条例》所涉及的所有管理主体纳入其中。于是，我们需要一种观察视角的延伸与扩展，既要延伸到当时的立法背景，也需要一种整体性的观察视角，进而对《学位条例》关于学位管理体制的文本规定进行全面的综合性解读。 《学位条例》制定于1980年，当时主导我国的仍然是计划经济体制，计划经济体制在高等教育领域的集中表现就是我国对前苏联行业办学模式的借鉴与模仿。20世纪80年代我国高等教育的现实情况是综合性大学非常稀少，行业性大学则大量存在。而对于这些行业性大学来说，它们的学位工作除接受国务院学位委员会统一领导外。还要接受其主管部门的业务领导。事实上，中央有关部门也都建立了自己的学位委员会。因此，忽视中央有关部门学位委员会的学位管理体制解读，实质上也就忽视了《学位条例》制定的时代背景。而且从《学位条例》整体来看，其文本直接涉及的管理主体包括国务院、国务院学位委员会、学位授予单位和国务院有关部门②。国务院有关部门也是学位管理体制的重要组成部分。因此，综合《学位条例》的制定背景和整体文本，《学位条例》实际上建立的是三级学位管理体制，即国务院领导下的国务院学位委员会、中央有关部门学位委员会和学位授予单位。这是以《学位条例》整体、隐含的文本规定为依据对学位管理体制所做的解读。 2.学位管理体制的实践发展 《学位条例》颁布以后，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1993年《中国教育改革和发展纲要》和2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010年—2020年)》等教育领域的综合性纲要陆续制定，我国学位管理体制也在实践中不断发展，主要表现在以下几个方面： 第一，在学位管理体制横向关系方面，中央层面学位管理部门不断分化。随着国务院学位委员会办公室、学科评议组、教育部学位管理与研究生教育司、中央相关部门学位委员会等部门的成立以及学位证书与学历证书分离模式的实施，我国的学位管理部门趋于多元，这固然是学位管理精细的表现，但同时也意味着部门之间的职责权限日益模糊。就整体而言，我国学位管理呈现出精细化、分化、交叉化的特点。 第二，在学位管理体制纵向关系方面，省、自治区、直辖市学位委员会(以下简称省级学位委员会)陆续成立，以中央有关部门学位委员会为主要衔接的三级学位管理体制逐渐向以省级学位委员会为主要衔接的三级学位管理体制转变。自1991年江苏省学位委员会成立以来，我国31个省、自治区、直辖市均已成立学位委员会。同时，1998年我国启动调整撤并部门所属学校管理体制改革③，目前除少数特殊行业的高校仍归属中央有关部门(比如国防科工委、外交部、团中央等)管理外，绝大多数高校都已脱离部委的行业式管理。 第三，在学位管理部门和学位授予单位关系方面，学位授予单位在学位授予方面的自主权相对扩大。根据《关于做好博士学位授权一级学科范围内自主设置学科、专业工作的几点意见》等政策文件，学位授予单位在自行审批增列博士生导师、硕士学位学科的授权、博士学位授权一级学科范围内自主设置二级学科等方面享有自主权。 第四，在学位管理部门和社会组织关系方面，社会组织开始有限参与学位授予工作。1994年7月，国务院学位委员会委托北京理工大学建立高等学校与科研院所学位与研究生教育评估所，接受国务院学位委员会和原国家教委的委托。承担开展学位与研究生教育评估及咨询服务工作，这是我国社会组织参与学位授予工作的标志。随后，中国学位与研究生教育学会、全国学位与研究生教育发展中心等社会组织相继成立并参与学位授予服务性工作[3]343。 二、学位管理体制的当前困境 经过30多年的社会改革与变迁，我国高等教育的时代背景与制度环境都发生了巨大变化，《学位条例》所确立的学位管理体制虽然随着学位管理实践的发展而不断优化，但仍然面临着不少困境与挑战。 1.文本规定与实践发展的脱节 《学位条例》是我国教育领域第一部法律，1980年由第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过。《学位条例》所确立的学位管理体制建立在改革开放初期，带有浓厚的计划经济体制色彩。随着高等教育体制改革和学位管理工作的不断推进，学位管理实践对《学位条例》所确立的学位管理体制进行了较大程度的修正与发展，从而导致学位管理体制的文本规定与实践发展的严重脱节。主要表现在：①国务院领导地位的虚化。根据《学位条例》第七条，国务院是全国学位授予工作的最高领导，但在实践中，由于国务院的特殊地位和工作方式，国务院学位委员会已成为学位管理实际上的最高领导④。②三级学位管理体制的变迁。根据《学位条例》第七、八、九条规定，我国建立的是国务院领导下的国务院学位委员会、国务院有关部门学位委员会和学位授予单位三级学位管理体制，随着省级学位委员会的陆续成立和调整撤并部门所属学校管理体制改革的推进，国务院学位委员会、省级学位委员会和学位授予单位的新型三级学位管理体制已经建立。 2.学位管理体制横向关系的部门职责不清 《学位条例》直接规定的学位管理部门有国务院、国务院学位委员会和国务院有关部门。而就学位管理部门的中央层面而言，学位管理体制横向关系实际上共涉及国务院、国务院学位委员会及其办公室、国务院学位委员会学科评议组、教育部及其相关部门、中央有关部门学位委员会等，此外，还有中国学位与研究生教育学会等事业单位。这些部门的机构定位和职责划分并不清晰，不同部门间存在着多重委托代理关系。比如，按照《学位条例》的规定，国务院应是学位管理的最高主体，但在实践运行中，国务院学位委员会成了学位管理事实上的最高领导，国务院和国务院学位委员会的职权分工不明确；国务院学位委员会学科评议组是国务院学位委员会的学术性机构，但事实上却成了学位授权审核的实质性机构，国务院学位委员会和国务院的相关职能被虚置；国务院学位委员会承担学位管理工作，教育部承担研究生培养工作，但事实上学位工作和研究生教育工作是密不可分的事项，国务院学位委员会和教育部在学位管理方面的职权划分也不甚清晰，等等。 3.学位管理体制纵向关系的非确定性 学位管理体制的纵向关系是指中央层级的学位管理部门与地方层级的学位管理部门之间的关系。其中最主要的是国务院学位委员会与省级学位委员会之间的关系。《学位条例》没有规定省级学位委员会，当前省级学位委员会的设立及其与国务院学位委员会的职责分工是以国务院学位委员会的政策文件为基础⑤，缺少明确的法律依据。而省级学位委员会的权力既然来源于国务院学位委员会颁布的政策文件，国务院学位委员会作为文件制定主体，当然也是文件解释主体。两者之间的权限划分最终取决于国务院学位委员会的授权与认可，而这带有极强的随意性。“我国省级政府学位与研究生教育行政管理权限的获得并不以地方政府分级管理为前提，而是以中央政府逐步简政放权为依据，权限范围大小取决于中央政府简政放权的意愿和力度，表现出明显的渐进性和政府驱动性。”[4]由于在法律层面缺少对省级学位委员会的明确规定，缺少对国务院学位委员会和省级学位委员会职权的明确划分，省级学位委员会在学位管理体制中的功能和作用受到很大限制。 4.学位授予单位的学位授予自主权受限 学位授予单位是从事教学科研、人才培养的主体，理应在学位授予工作中处于主导地位。享有相对独立的学位授予权。而在当前的学位管理部门与学位授予单位关系中，《学位条例》并没有对它们在学位授予方面的职责权限进行明确划分。实践中，学位管理部门的学位管理权限过大，而学位授予单位的自主权受到很大限制。学位授予单位的学位授予权更多的是一种依附于学位管理部门的权力，缺乏独立性和自主性。虽然近年来学位授予单位在某些方面获得了一些自主权，但是，大体而言，我国的学位授予工作仍然实行高度计划性的行政管理，从学位授权审核到学科专业设置、学位评定、证书发放等几乎都纳入国家的统一计划中，学位授予单位缺乏自主权[5]。学位授予单位无法按照自身的学科优势设置相关学科并授予学位，学位评定中的学术自主权依然受到很大的外在权力制约。 5.社会组织参与学位授予工作的合法性缺失 公共权力的社会化和社会组织对公共事务的深度参与是当今世界各国的普遍趋势。公众参与的当代勃兴也是我国政治生活的一个重要特征。就学位管理部门与社会组织的关系而言，我国社会组织参与学位授予工作依然不足，即便零星的个别参与也缺乏法律依据，面临着合法性缺失的困境。虽然我国已经陆续成立了高等学校与科研院所学位与研究生教育评估所、全国学位与研究生教育发展中心、中国学位与研究生教育学会、教育部留学服务中心等社会组织参与学位评估、学位认证、学位咨询等学位授予服务性工作。但是这些社会组织的参与缺乏《学位条例》的明确依据，这些组织或是教育部门直属的事业单位或是半官方色彩的社会组织，独立性和公正性不足，此外，这些组织参与的方式、范围和制度保障等内容也不甚明确。总之，与学位授予服务有关的社会组织在我国学位授予组织体系中的地位与角色依旧尴尬。 三、学位管理体制的未来革新 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“深化教育领域综合改革”部分指出：“创新高校人才培养机制，促进高校办出特色争创一流……深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”这也为我国学位管理体制的未来改革指明了方向。学位授予作为高校人才培养的重要机制。在学位管理体制重构中，也“要扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权”，处理好政府直接管理与政府间接管理的关系以及行政权力与学术权力的关系，以真正实现“促进高校办出特色争创一流”、培养高层次人才的目标。 第一，根据学位管理体制实践发展的成熟经验，修订《学位条例》，改革学位管理体制，实现文本规定与实践发展的统一。法治的根本要义在于，通过立法程序制定的法律获得普遍的遵守。虽然我国目前尚处于社会转型时期，高等教育体制和学位管理体制依然会随着实践的发展而不断改革，但是，经过30多年的发展，一些经实践检验比较成熟的制度与体制已经基本定型，需要通过法律加以确认和保障。学位管理体制文本规定与实践发展的长期脱节，侵蚀着法律的权威，也是对法治的极大破坏。法治是良法之治，改革不应是对法治的破坏，而应是对法治的维护，将改革经验纳入法律并推动对改革形成的良好法律的遵守是法治发展的重要要求。 第二，推动政府的学位管理职能转变，理顺学位管理体制横向关系，明确不同部门的职责与权限。在转变政府学位管理职能的基础上，根据现有各个学位管理部门的地位性质和工作方式，明确不同部门的职责定位和工作分工，建构一种定位明确、分工合理、权责清晰的学位管理体制横向关系。就国务院而言，建议参考《高等教育法》条文，仅原则性地规定国务院统一领导和管理全国学位授予工作，取消国务院在学位授权审核、学位授予资格撤销等方面的具体职权，这些具体职权交由国务院学位管理行政部门行使。就国务院学位管理行政部门而言，有两种修订方案：一是保留现有的国务院学位委员会，规定其具体职权并明确它与教育部的职责权限；二是取消国务院学位委员会，学位管理职权由教育部统一行使，因为学位工作本身就是高等教育的一部分，取消国务院学位委员会符合十八届三中全会的精神，符合机构精简的原则，也有利于避免权力冲突。就中央有关部门学位委员会而言，建议进一步推进调整撤并部门所属学校管理体制改革，调整现有相关部门直属高校的管辖体制，取消中央有关部门学位委员会，实现高等教育管理体制的完整统一。 第三，在学位法中明确规定省级学位管理行政部门的设立及其职责，厘清国务院学位管理行政部门与省级学位管理行政部门的职责权限，实现学位管理体制纵向关系的法定化。在保留国务院学位委员会的模式下，要在学位法中明确规定省级学位委员会的设立及其职责，厘清国务院学位委员会与省级学位委员会的职责权限；在取消国务院学位委员会的模式下，要在学位法中明确规定省级教育行政部门的学位管理职责，厘清国务院教育行政部门与省级教育行政部门的职责权限。学位管理体制纵向关系建构的基本理念应是通过学位法推进学位管理中央和地方关系的法定化，充分保障省级学位管理行政部门的学位管理统筹权，有效发挥省级学位管理行政部门在推动高等教育均衡发展并服务于地方发展、高层次人才培养等方面的重要作用。 第四，维护学术自由，保障学位授予单位自主权，协调好学位管理部门与学位授予单位、直接管理与间接管理、行政权力与学术权力的关系。学位授予工作的根本目标在于提高科学研究水平、培养高水平人才，而这有赖于学位授予单位的学术自主与学术自由。要进一步简政放权，弱化政府对学位授予工作的直接管理[6]，强化学位授予的规则制定、监督检查、争议解决等间接管理方式，加强学位授予的公共服务。建构一种行政权力服务于学术权力、行政权力保障学术权力更有效行使的学位管理部门与学位授予单位关系。“从治理结构上说，对学位授予等相关事务的治理，应该是一种由学术权力与行政权力共同实施的共同治理，大学内部制度的健全以及‘自上而下’与‘自下而上’的结合才能保证学位质量，从而保证公正的实现。”[7]要改革现行高度集中的学位授权审核体制，通过立法保障学位授予单位根据自身学校特点、学院特点和学科特点设置相应学科并授予学位的自主权，建立一种能够发挥学位授予单位自身优势、适应交叉学科和新兴学科发展、有利于高层次人才培养的学位授予资格确立体制。 第五，鼓励和支持社会组织参与学位授予工作，并提供法律制度保障。在公众参与和参与制民主兴起、高校治理机制转型的时代背景下，加强学位授予过程中的社会组织建设、扩大社会组织的参与是学位法回应时代需求的必然，也有利于减少政府开支、节约工作成本，提高学位认证、学位质量评估等学位授予服务工作的专业性和服务性，优化学位授予管理体制中的政府与社会关系，加强社会对学位授予工作的监督。但这需要法律提供制度空间，特别是在高度计划性的学位管理体制下，否则，社会组织的参与就会面临合法性缺失的困境。因此，要在学位法中规定社会组织可以参与学位认证、学位质量评估、学位咨询等特定的学位授予服务工作，对社会组织参与学位授予管理作原则性的规定，从而为社会组织参与学位授予服务工作提供制度支撑和制度空间。同时，应该通过多种手段培育学位与研究生教育的社会组织，并通过逐步完善相应的法律、法规等手段，对这些社会组织的学位授予服务活动进行监督和规范[3]525。 注释： ①从《学位条例》文本来看，无论是第十九条规定的实施办法批准权、第八条规定的学位授权权力还是第十八条规定的学位授予资格撤销权等核心权力，都属于国务院。国务院是学位授予工作的最高领导，而且第七条也明确规定国务院负责领导全国学位授予工作。在实践中，国务院对学位授予工作的领导是通过其学位委员会实现的。 ②《学位条例》第九条第二款规定：“学位评定委员会组成人员名单由学位授予单位确定，报国务院有关部门和国务院学位委员会备案。”学位评定委员会组成人员名单的备案程序也凸显了国务院有关部门对其直属高校学位工作的业务指导。2004年修订之前的《学位条例》第九条第二款则赋予中央有关部门对名单的批准权。即“学位评定委员会组成人员名单，由学位授予单位提出，报主管部门批准。主管部门应将批准的学位评定委员会组成人员名单报国务院学位委员会备案。”当然，现行《学位条例》使用“国务院有关部门”这一术语并非精确，因为中央办公厅、团中央等非国务院部门也有直属的高校。“中央有关部门”的表述可能更加准确。 ③参见《国务院关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》、《国务院办公厅转发教育部等部门关于调整撤并部门所属学校管理体制实施意见的通知》、《国务院关于进一步调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局结构的决定》等政策文件。 ④在很大程度上这是由于《国务院组织法》于1982年才颁布，其规定国务院通过全体会议和常务会议开展工作。而学位授权审核、学位资格撤销等具体事宜由国务院负责实施，明显不符合国务院的地位性质和工作方式。 ⑤即国务院学位委员会于1995年颁布的《关于加强省级学位委员会建设的几点意见》和原国家教委、国务院学位委员会于1997年《关于加强省级人民政府对学位与研究生教育工作统筹权的意见》。标签：国务院学位委员会论文; 社会组织论文; 研究生教育论文; 学位评定委员会论文; 学位授予单位论文; 研究生学位论文; 工作管理论文; 法律论文; 研究生论文;