义务教育学校教师聘任制的制度反思及其重构，本文主要内容关键词为：聘任制论文,义务教育论文,重构论文,制度论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C451.1 文献标识码：A 文章编号：1674－5485(2014)08－0061－06 义务教育学校教师聘任制(以下简称为“教师聘任制”)作为一项与市场经济体制相适应的教师管理制度，对于激发教师的工作积极性、促进教师合理流动、优化教师队伍、实现教师管理的法治化具有十分重要的意义，并起到了一定的作用。然而，众多的实证调查和研究表明，教师聘任制在实践中容易流于形式，存在着聘任主体混乱、聘期过短、聘任合同不健全、校长滥用聘任权力、社会保障制度等相关配套机制不完善等问题，并进一步产生了教师的合法权益时受侵害、教师队伍的稳定性动摇、教师之间人际关系紧张、教师职业压力增大等负面效应，未能真正达到预期的制度目标。面对教师聘任制行之不效的诸多问题，学者们大多认为其主要原因在于校长聘任制、教师工资分配制度、教师评价体系和监督制约机制、教师人事争议解决机制、公平竞争机制、教师劳动力市场等配套制度和机制不完善，因此提出要通过这些制度的健全和改善来为教师聘任制的实现创造条件，却甚少有人对教师聘任制本身的制度设计提出质疑和反思。因此，本文将对现行教师聘任制的根本运行机制和具体制度设计进行考察，指出其制度困境之所在，在此基础之上提出重构该制度的理论基点和具体设计。 一、现行教师聘任制的制度困境 (一)从制度的根本运行机制来看，教师聘任制所依赖的市场机制不能满足义务教育公共性的要求 从教师聘任制的历史发展沿革来看，它是我国教育体制改革的产物，体现了教育资源配置机制的根本转变。在教育体制改革启动之前，政府机制一直是教育资源配置的主要方式。政府主要利用计划和行政手段对各级各类学校进行严格的控制，将学校的举办经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理、毕业生分配等学校行为都纳入行政管理的范围之列，建立起了一个与计划经济相适应的政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的学校系统。在这种体制之下，教师资源的分配自然也由政府掌控，计划录用、行政任命和调配的方式成为教师任用的主要手段。随着经济体制的转轨，自1985年以来，我国开始了一场以“简政放权”为核心、建立“适应社会主义市场经济”的教育体制为目标的教育体制改革。政府逐步改变对学校的管理方式，将部分权力由中央转移到地方、政府转移到学校，同时开始探索一种新的教育调节机制来保证放权目标的实现。1995年，《中华人民共和国教育法》确立了学校的法人地位，学校由此获得了独立自主办学的实体地位，并可以如其他市场经济主体一样行使一系列民事权利，这便给寻求发展的学校带了一种获利的实际可能性，公办民助等一批新的办学形式不断涌现，教育的自由交易关系开始出现，一种新的教育调节机制——市场机制初现雏形。这种机制主要是通过市场价格的变动、市场主体对利益的追求以及市场供求的变化来调节经济运行，价格、供求、竞争和选择四种机制构成了其制度的核心。教师聘任制正是在这样的背景之下产生发展起来的。 自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》将教师人事制度的改革作为扩大学校办学自主权的一项重要措施提上议事日程以来，随着我国国家干部群体的分化和对建立分类管理的人事制度的探索，聘任制开始作为一种新的教师任用方式引入学校。1993年，《中华人民共和国教师法》首次以法律的形式确认了教师聘任制，其第十七条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”1995年通过的《中华人民共和国教育法》再一次明确规定学校实行教师聘任制。从此，任用教师的主体由政府转变为学校，教师与政府之间的纵向型人事法律关系也转变为教师与学校之间的横向型聘任关系。新世纪以后，随着《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》(中组部、人事部，2000年)、《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(国务院，2001年)、《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》(人事部，2002年)、《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》(人事部、教育部，2003年)等政策文件的颁布实施，教师聘任制得到进一步的完善。通过以上一系列法律政策的颁布，教师聘任制的制度框架得以确立，并具有聘任关系平等、聘任关系契约化、实行聘期制、聘任过程社会化和公开化、实行竞争和双向择优机制等特点。在此制度之下，教师不再接受政府的派任，而是可以自由地选择学校、并与学校签订具有一定聘任期限的合同；学校则可以根据自己的需要来选拔和聘任教师，并且可以根据法律和合同的规定解聘不合格的教师。这种制度的实质即是通过作为平等主体的学校和教师之间的双向选择，利用优胜劣汰的竞争淘汰机制来实现教师资源的配置，这无疑是市场机制的综合运用。 教师聘任制以市场机制为根本运行机制，这便与义务教育的公共性之间构成了张力和矛盾。教育作为涉及国家和社会公共利益、具有广泛和持久影响力的公共事务，根本属性之一便是公共性，即意味着其具有公益性、公开性、中立性、参与性、责任性、平等性、有效性等基本特性。义务教育是国家用法律形式规定的对一定年龄儿童、青少年免费实施的某种程度的学校教育，与高等教育等其他教育类别相比，其公共性程度为最高，具有强制性、免费性、世俗性、平等性、责任性等基本属性，是一种典型的纯公共产品。因此，义务教育的公共性不可能通过市场机制得到有效的实现，而必须依靠一种以“强制求公益”为根本特征的集体选择机制，即政府机制。 (二)从制度的具体设计来看，教师聘任制已丧失法理依据，同时缺乏对我国教育现实基础的考量 1.教师聘任制已不具备法理依据 根据我国现行法律政策的规定，教师聘任制的特点之一就是学校与教师在平等自愿、协商一致的基础上签订劳动合同。据此，学校与教师之间构成的是一种以平等性和意思自治为根本特征的民事法律关系，学校能够以独立自主的民事主体的身份缔约。因而，教师聘任制得以实现的一个法律前提便是学校必须具有能够独立享有民事权利和承担民事义务的民事主体资格，即法人身份。1995年《中华人民共和国教育法》第三十一条关于“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”的规定确立了学校的法人地位，成为了教师聘任制的法律基础。 2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》进一步强化了我国义务教育的公共性质，明确规定了义务教育的国家责任：“国家实行九年义务教育制度……实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”这可以看作是用法律的形式对义务教育学校法律地位的一种调整：一方面，由国家提供义务教育的全额拨款、举办义务教育学校，向社会免费提供义务教育服务，这就意味着由国家来承担提供义务教育的全部责任，义务教育学校则是作为国家的代表从事一切活动，由此产生的责任也理应由国家承担。这就使义务教育学校丧失了成为法人的独立责任基础。另一方面，义务教育学校不能再向学生收取学杂费，这说明义务教育学校并不拥有独立运行的财产和经费，从而不具备法人成立的财产要件。由此可以看出，新修订的《中华人民共和国义务教育法》的规定实质上使义务教育学校不再具备成为独立法人的资格，这就使教师聘任制丧失了其重要的法理依据。 2.教师聘任制缺乏对我国教育现实基础的考量 教师聘任制作为一项基本的教师管理制度，其制度设计必须考虑我国义务教育和教师队伍的现状。当前，我国义务教育的主要矛盾集中体现为均衡发展问题。由于我国各地经济社会发展不平衡，特别是城乡二元结构矛盾突出，加之改革开放以后至20世纪90年代末我国在经济社会发展上实际采取了“效率优先，兼顾公平”的政策取向，从而形成了义务教育发展不均衡的现象，主要表现为地域差距、城乡差距、校际差距和群体间差距。以初中生生均拨款水平的地域差距为例。2004年，初中生均预算内事业费东部地区平均为1874元，西部地区为1017元，东、西部地区之比为1.8∶1。初中生均预算内公用经费东部地区平均为304元，西部地区为121元，东、西部地区之比2.5∶1。[1]这种差距严重影响了义务教育的公共性，不利于我国教育事业的可持续发展。实现义务教育的均衡发展，已成为教育发展的首要目标和重中之重。 从教师队伍的现状来看，义务教育师资水平不均衡的问题仍然是十分突出的矛盾。这主要表现为：第一，教师城乡分布不均衡。由于我国经济二元结构和城乡差别，加之一些地方长期有编不补等种种原因，使得教师城市超编和农村紧缺并存，农村教师补充困难重重，城乡教师余缺难以互补。第二，学历水平、职务结构城乡不均衡。2008年具有专科以上学历小学教师的比例，农村比城市低20个百分点；本科学历的中学教师，农村比城市低28.8个百分点。第三，学科结构不均衡。部分学科教师严重紧缺。不少农村学校外语、音乐、体育、美术、科学、信息技术等科目因教师不足难以开足开齐。第四，城市与农村教师、强校与弱校教师收入水平差别明显。一些地方农村学校骨干教师严重不足。教师逆向流动没有根本扭转。[2] 现行教师聘任制的核心内容和功能之一是通过教师和学校之间的双向选择来促进教师竞争和流动，从而实现优胜劣汰。这意味着学校之间会出现人才竞争，处于优势地位的学校，更容易吸引优秀的教师前来任教；而处于劣势地位的学校，则因吸引力不足而难以吸引优秀的人才从教。这种制度安排可能带来的最坏后果便是最好的教师集中到了最好的学校，最差的教师聚集在了最差的学校，造成学校之间师资水平的巨大差距。由此可见，教师聘任制在制度设计上忽视了我国义务教育和教师队伍的现状，不仅无助于均衡发展目标的实现，还可能进一步加剧不均衡现象的出现。 二、重构教师聘任制的理论基点 (一)应肯定其合理内核，坚持教师聘任制 1.法治理念 法治是一个内涵极为丰富的概念，其既可以用于表征一种宏观的治国方略，也可以用于表达一种理性的办事原则。但无论是作为治国方略还是依法办事的原则，法治最终总要表现为一种法律秩序。法治是法律对国家权力的约束和使权利在人与人之间得到合理配置的社会状态。法治作为一种良好的秩序状态，表现为：社会生活的基本方面已经法律化和制度化；社会成员和社会组织都有明确的权利和义务；每个法律主体都忠实地履行法定义务，积极而正确地行使和维护法定权利；有条不紊、充满生机的社会秩序在法律秩序的基础上建立起来了。[3]与以行政方式来调控一切的教师任命制相比，教师聘任制的一个显著特点就是以契约的方式来建立学校和教师之间的法律关系，并且明确规定双方的权利和义务，双方都必须严格遵守契约规则，否则就必须承担相应的法律责任。 2.契约精神 契约精神源于古希腊哲学和罗马法，是商品经济的产物，强调契约双方彼此平等相待和自愿、自由地彼此施加约束。在近代，契约自由作为私法自治的核心内容和民法三大原则之一，极大地保护了个人的缔约自由，充分体现了个人权利本位思想。但近代契约自由导致了个人权利的极度膨胀，滋生出严重社会问题，因此在现代社会中，契约理念在吸收了近代契约自由观念的基础上已发展为契约社会观念，其内涵有二：一是一切社会关系都可以由契约关系来概括，社会的一切关系都具有契约关系的属性；二是契约必须以社会利益为依托，以社会利益为参考。由此，契约精神不仅是私法的缩影，也成为了公法的精神所在，它已渗透到了社会生活的各个领域，其核心内容是自由合意、权责对等和互助公益。 教师聘任制是一种典型的契约管理方式，教师和学校在意志自由的基础上达成合意签订契约，明确双方的权责，双方据此来履行各自的权责。这种以契约调节为主要机制的管理方式由于内含着对个人人格的尊重和对个人价值与能力的承认，能把人们的主动和被动、自愿和服从、权利和义务统一起来，把分散的个人和组织联系起来，形成广泛的社会协作群体，力求在自愿平等的关系上合理解决社会各种矛盾，从而更加符合人类追求社会公正和个人自由的本性。因此，相对于以命令服从为主要机制的任命制，聘任制更有利于发挥教师的积极性和能动性，有利于化解教师管理中的问题和矛盾，有利于实现教育管理的民主化、人性化和科学化。 从以上的分析可以看出，与教师任命制相比，教师聘任制所体现的法治理念和契约精神更加能够适应我国经济社会转型和发展的需要，更加能够迎接现代社会对教师管理制度提出的挑战，因此完全废除此项制度是不明智的，应当对其进行制度上的调整和改革。 (二)应以教师职业性质作为根本出发点 第一，义务教育学校的教师活动具有公务性。如前所述，义务教育是具有非排他性和非竞争性的纯公共产品，因而具备很强的公共性，具体表现为强制性、免费性、世俗性、平等性、责任性等基本属性。而义务教育本身所具有的公共产品属性必须通过教师的工作才能得以最终实现，因此，教师作为国家义务教育责任的具体担当者，其在履行教育教学职责时必须依照国家法律政策的相关规定，不能随意更改教学内容、教学标准等重要事项，这就使教师所实施的教育教学活动具有了国家性(强制性和公益性)、连续性和稳定性等公务活动的典型性质。 第二，义务教育学校的教师活动具有专业性。教师是人类心灵的工程师，乃传道、授业、解惑者也，因而其教育教学活动是一种精神领域中具有高度创造性和个体性的活动，教师必须根据学生的特点和教学实际状况作出独立的判断和行动。这就使教师的职业活动表现出一种专业的性质，不仅要求教师必须具备专业道德、专业知识和专业能力，而且要求教师作出的专业判断和决定必须受到应有的尊重和保护。 以教师职业的性质为根本出发点来重构教师聘任制，即是说，一方面，教师聘任制必须体现教师职业的公务性。政府机制应作为该制度的根本运行机制，由政府来进行教师资源的配置和保证教师队伍的稳定发展，政府为此公共目标的实现可以依法行使权力来调配和管理教师，同时教师的权利也应当受到一定程度的限制，尤其是其教育教学职责应当由国家来进行规范；另一方面，教师聘任制必须体现教师职业的专业。教师的专业权利应当得到保护，应当对政府和学校的相关权力进行必要的控制和规范，明确其法律责任，并完善教师权利的法律救济机制。 三、重构教师聘任制：具体制度设计 重新设计教师聘任制，需要解决三个基本问题：谁来聘任教师？怎样聘任教师？教师聘任纠纷如何解决？即聘任主体、聘任合同和聘任纠纷的法律解决机制问题。其中，聘任主体问题是关键，聘任合同是核心，法律救济机制是保障。 (一)聘任主体 根据前文进行的分析可以看出，一方面，义务教育的公共性和教师职业的公务性要求教师聘任制应当以政府机制为其根本运行机制，另一方面，新修订的《中华人民共和国义务教育法》使义务教育学校不再具备成为独立法人的条件，因而丧失了签订合同的权利能力。因此，教师应当由政府来聘任，应明确规定聘任主体为县级以上地方人民政府教育行政部门，以此来保证政府在教师资源的配置中起基础作用，可以根据我国现实的教育状况来对教师进行合理的调配，实现师资的均衡配置和义务教育的均衡发展；同时也可以克服学校聘任中存在的聘任标准不一、随意解聘教师等弊病，保证教师队伍的连续性和稳定性，有助于建立一支具有良好素质、结构合理、相对稳定的教师队伍。 以政府作为聘任主体，就意味着教师聘任制中涉及的法律关系不再是学校和教师之间的关系，而是政府和教师之间的关系。教师职务的公务性决定了这对关系不完全是在平等自愿、协商一致的基础上产生的：政府和教师双方的地位不对等，其权利和义务并非都是双方自由合意的结果；政府为了公共目标的实现可以依法对教师行使行政权力，教师必须服从；教师在行使某些权利如教育教学权时必须依照法律的相关规定，不能任意行为。可以看出，政府和教师之间的法律关系具有一定的不对等性、强制性、单方意志性，主要是一种行政法律关系。 (二)聘任合同 由于政府是教师聘任的主体，因此教师聘任合同就是政府为实现公共教育目标，依据相关法律和政策的规定，与教师通过协商的方式，在意思表示一致的基础上达成的协议。 聘任合同调整的是政府与教师之间的法律关系，这对法律关系的特征决定了聘任合同应具有如下特点：第一，合同的目的在于促进公共教育目的的实现，即是为了执行公共事务，增进公共利益；第二，合同的主体一方是作为行政主体的政府，其与教师的地位不对等；第三，政府在合同缔结和履行的过程中为公共目标的实现享有一定的行政特权。由此可看出，聘任合同是一种行政合同，而非以实现私益为根本目的、以平等主体为调整对象、以意思自治为调整原则的民事合同。同时，由于教师职业具有专业性，教师付出的不仅是简单的劳务，还涉及教师知识、情感、人格等的投入，涉及教师与学生的情感交流，因而教师不同于一般的劳动者，这就使聘任合同也不能归类为劳动合同。 聘任合同应当具备聘任合同期限、岗位及其职责要求、岗位纪律、岗位工作条件、工资待遇、聘任合同变更和终止的条件、违反聘任合同的责任等基本条款，其核心内容是以公共教育目的的实现为目标来对政府权力和教师权利进行分配和调节。聘任合同具有行政合同的特征，因而政府应当享有一定的行政优益权，即其在签订或履行政契约时依法或依约享有优惠条件或特权，这样才能使行政机关引导行政契约的缔结与履行向着其所期望的方向发展，保证公共教育目标的实现。具体来说，政府在与教师缔结和履行聘任合同的过程中，应当享有如下三项优先权力：第一，监督和指挥合同履行权，即由政府相关职能部门对聘任合同的履行进行指导和监督，引导聘任合同的实施向着有利于教育教学秩序的方向发展，同时对教师行为进行监督，以防止损害教育教学和公共利益的情况发生；第二，单方变更或解除合同权，即当客观情况发生变化，使聘任合同的继续履行有较大的困难，或者教师能力不足以满足正常的教育教学的需要，不能保证合同目的得以实现时，由政府相关职能部门依照其权能对聘任合同的内容作出变更或者直接解除合同的权力；第三，对严重违约教师的制裁权，即对教师严重违反合同义务、有损公共利益的行为给予行政处分、解聘等制裁，以确保教师管理目的全面实现的权力。然而，权力天然具有侵略性和扩张性，为了防止政府滥用行政优益权，保护教师的合法权益，应当对该权力进行必要的制约。因此，应以法律的形式对政府享有的行政优益权特别是解聘权作出严格的限定，不仅要对权力行使的条件和形式进行规定，还应对权力行使的程序予以明确。合同双方在涉及政府行政优益权的约定时，必须严格按照法律的规定，不能超越法律的范围，否则不能产生任何法律效力。此外，为了保证义务教育的公共性和教师职业的公务性，教师的权利也应受到一定的限制，具体表现为教师的教育教学职责必须严格按照法律的规定，而不能由合同双方进行约定。 (三)聘任纠纷的法律解决机制 教师聘任纠纷是教师和聘任机关在订立、履行、变更、解除、终止聘任合同过程中产生的纠纷。一方面，教师聘任关系的公法特点决定了这类纠纷主要是一种行政法律纠纷；另一方面，教师职业的特点又决定了这类纠纷不同于一般的人事争议，其更加具有专业性和复杂性。因此，教师聘任纠纷的法律解决途径不仅应包括行政调解、申诉、行政复议、行政诉讼等一般教育行政法律纠纷的解决方式，还应包括专门的教师人事争议仲裁。当教师和聘任机关因聘任合同发生法律争议后，教师可以选择以上任何一种方式来对自己的权利进行救济，调解、申诉、复议、仲裁并不构成行政诉讼的前置程序；同时，教师对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼，并不采用一裁终局制度， 其中，教师人事争议仲裁作为专门的教师聘任纠纷解决方式，应成为一种主要的法律解决机制。它具有如下主要特点：第一，独立性。教师人事争议仲裁委员会是依法设立在教育行政部门之内的、独立行使仲裁权的机构，各仲裁委员会之间没有隶属关系。仲裁委员的仲裁活动不受一切机关、团体和个人的干涉，特别是教育行政部门不能对具体案件的仲裁进行干预。同时，仲裁庭或仲裁员在仲裁案件时也是完全独立的。第二，专业性。教师人事争议仲裁会员会主要由教育行政部门代表、学校代表、教育工会代表、教师代表以及人事、法律专家组成。由于他们大都来自教育领域，对教育状况和教育规律具有更加深刻的了解和把握，因而能够利用自己的专业知识对纠纷作出更为准确的判断、作出更为公正的裁决。第三，效益性。教师人事争议仲裁实行一次裁决制，即教师就有关教师合同聘用纠纷向仲裁委员会申请仲裁，由仲裁委员会作出裁决书后，仲裁程序即行结束，教师如有不服，不能向上一级教育纠纷仲裁委员会再行申请仲裁，只能在法定期限内向人民法院起诉，进入司法审查程序。这样可以有效地节省时间和人力资源，保证纠纷的迅速、高效解决。第四，公正性。教师人事争议仲裁具有一般仲裁的特性，大量汲取司法程序的要素，在审理方式上采用两造对抗式，充分保障当事人申辩权和其他正当权利，仲裁员则作为中立的裁判者不偏不倚地做出裁决。由教师人事争议仲裁制度的特点可以看出，较之其他几种纠纷解决机制，它不仅可以有效消除行政性救济方式可能存在的行政机关实行本位主义保护、有失公正的隐患，而且又能作出比司法救济方式更加迅速和专业的裁决，因此应当尽快建立和完善教师人事争议裁决的相关制度，创新我国教师聘任纠纷的法律解决机制。