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目前，我国高等教育正从中央一级统筹向中央与省级政府两级统筹转变，高等教育管理正从中央集中管理向中央与省级政府分级管理，以省级政府为主的体制转变。这一进程是否可以称为中国高等教育的区域化？对此应当如何认识，如何所握？
我国高等教育“区域化”应当同优化我国高等教育结构，调整高等学校布局，提高高等教育资源的合理配置和利用率联系起来考虑。本文仅就此略述浅见。
一、我国高等教育区域化缘由
1.我国高等教育布局不尽合理，与区域发展不相适应，学校和专业设置重复分散，资源合理配置和利用率偏低
我国现行高等学校布局是适应计划经济体制需要的。1953年的全国院系调整，改变了旧中国高等学校过于集中在沿海大城市的布局，新建和充实了一大批新院校和新专业，特别是中央各业务部门兴办了一批专门院校，为各行业培养了一大批急需的专业人才。之后虽有几次变化，但基本格局未变。据统计，1990年，中央业务部门所属高校占全国高校总数32.9%，其中重点高校占61.5%，重点学科占36.1%。现在，这些院校的学科发展和适应社会需要方面都显露出明显局限性。特别是国家教委直属高校、中央部委属高校、地方高校“三分天下”的格局，不可避免地产生院校、专业的重复设置，资源配置不合理，资源利用率不高。加上普通高校和成人高校自成系统，互不融通，更加剧了重复设置，降低了规模效益。因此，调整现行布局已势在必行。大多数过去面向行业的部委属高校不得不淡化单一面向和单一隶属关系，而这些院校是否纳入区域高教，能否纳入区域高教，如何纳入区域高教，如何适应区域发展……，这就使区域高等教育发展面临新的问题，它不仅意味着地方高等教育规模将扩大一倍左右，而且涉及到地方高等教育结构、质量和效益如何协调发展，区域高教如何适应区域发展，又如何照顾行业的区域规划等一系列新问题，简言之，高等教育“区域化”问题突出出来了。
2.建立社会主义市场经济体制和实行集约化增长方式，即实行“两个根本转变”，要求高等教育加强与经济的联系和结合，要求高等学校加强与本地经济的联系和结合；并在这种“结合”中，逐步建立高教资源优化配置的运行机制，从而提高高教资源的利用率，提高高等教育在实施“科教兴国”战略中的地位和作用
“两个根本转变”对高等教育的发展来说，既是机遇，又是挑战。如何抓住这个机遇迎接挑战，这是许多高教工作者和研究者正在探索的课题。一个重要的思路，就是高等学校必须确立并实施“科教兴省（区、市）”战略，积极对区域发展承担责任，关心区域超过关心自己，使学校的发展对当地经济的发展，对当地劳动者素质和精神文明建设水平的提高，对当地特色的形成等，具有重要影响。根据象美国州立大学发展的经验，大学与社区的真正结合，一方面，必然使社区发现以前从未发现的大学的优势、实力和潜力，带来对大学的新的尊重和依重；另一方面，又必然使大学的人才、设施、信息等资源找到最佳的配置方向和重点，从而使有限的资源发挥最大的效能。简言之，这就是将高等学校发展纳入区域发展之中，使区域发展依托高教发展，使高教发展为区域发展服务。
尽管有些高等学校没有当地的明显支持也能依靠自身的力量发展，但是若与当地结合则必能获得新的机遇和优势，取得更加显著的发展。这种情况已为众多经验所表明，在我国实行“两个根本转变”的过程中，将会不断涌现出新的成功范例。这无疑将推动高等教育“区域化”。
3.我国高教管理体制改革将促进高等教育区域化
中共中央、国务院1993年2月13 日正式印发的《中国教育改革和发展纲要》明确要求：“深化高等教育体制改革”，“进一步确立中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制”。国务院于1994年7月3日正式颁发的《关于“中国教育改革和发展纲要”的实施意见》明确规定：“高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制”。近两年来，随着中央业务部门管理的部分高等学校转由省级政府管理或实行联合办学，省级政府进行教育决策和统筹的权力和责任逐步加大。
与此改革进程并行，中央要求充分发挥各地优势，加快地区经济发展。各地为此纷纷推出因地制宜的区域发展战略和计划，力促各具特色的区域经济加快发展，其中包括密切高等教育同地区经济的联系，对高等教育寄予了空前的厚望。
一方面是来自纵向的条条管理逐步减弱，另一方面是来自横向的块块管理逐步加强。在这一改革进程中，对高等教育管理以省一级政府为主的体制将逐步确立，高等教育为地方经济发展和社会进步服务的功能将逐步增强，中国高等教育的地方特色将逐步显现。
二、我国高等教育区域化的实质
1.我国高等教育资源的优化配置过程
我国高等教育资源本来比较丰富，但高等学校布点过多，学校在校生平均规模偏小（只相当经济发达国家平均规模的一半）；加上管理体制的“条块分割”和“普通高教与成人高教分割”，造成专业设置重复、管理机构庞大，不仅影响了教师、实验室、图书馆等资源的使用率，而且造成了有限的基建投资和事业费投入的浪费。
如何促进我国高等教育资源的优化配置？这既有配置模式问题，又有配置方式问题。
所谓配置模式，一般来说，实行计划经济的国家，强调配置的平衡性；实行市场经济的国家，强调配置的不平衡性；我国处在社会主义初级阶段，实行社会主义市场经济，需要强调配置的相对平衡，即与经济、社会发展相适应、相协调。
所谓配置方式，一般来说，一种是以计划为主，另一种是以市场为主。我国实行的是以市场为基础配置方式，政府的宏观调控与市场调节相结合。
因此，我国促进高教资源的优化配置，应促进高校自主面向社会（市场），实行自我发展，自我约束，即高校资源由社会需求驱动自行配置，以适应社会需求，并以此为基础，相应地加强政府的宏观调控。例如：中央政府必须考虑并掌握好我国东、中、西部区域的梯度布局，既要根据当地经济、文化等水平确定当地高教规模、结构乃至发展进程，又要充分注意发展高教在改变当地经济、文化水平中的积极作用，逐步缩小区域差距。这就是全国基本要求一致与区域化相制衡，区域配置或布局合理，实行梯度推进的格局。同样，省级地方政府亦需要考虑并掌握好当地的宏观调控问题。但是，无论是哪一级的宏观调控，都以高校面向社会优化配置资源为基础。逐步淡化学校及其资源配置对政府及其部门的依附关系，逐步强化学校面向社会自主办学、自主配置资源，打破省市属、部委属的界限，在面向社会，首先是面向当地社会的过程中进行优化配置。
应该看到，高等教育“区域化”同我国新的高教资源优化配置模式和方式是一致的。在计划体制下，资源配置是由政府及其部门通过计划和政令自上而下组织实施的。在社会主义市场经济条件下，资源配置方式不同了，资源配置需要形成在政府宏观调控下，学校主动适应社会和市场需要的一种新的机制，这种机制的重要特征是，学校发展和资源配置基本上是直接适应社会需要，社会需要是学校行为的驱动和制约基础因素，政府从宏观上进行指导和调控。
2.我国高等教育体制的自我完善过程
可以说，改革和完善高教体制，是世界高等教育发展的一条重要经验和趋势。
在美国，对高等教育的管理主要在州一级政府。它的中央教育主管机构——联邦教育部1979年才正式成立，其主要职能最初是为高等教育筹集经费，后来，它的职能逐步扩大，包括：通过国会立法和投资对高等教育进行间接控制；通过教育研究和提供情报信息对全国高教进行指导。一般说来，美国联邦政府对高等学校不进行直接管理。德国情况同美国相似，有人称它们为地方分权体制。这种体制，使美、德许多大学同地方经济联系十分密切，并使许多地方经济的振兴及其特色的形成得力于当地大学。众所周知的美国“硅谷”即得力于斯坦福大学，美国航空和生物技术工业得力于加州大学……。
在法国，对高等教育的管理权限集中在中央政府。其中央教育主管机构——国民教育部不仅制定方针政策，审批学校及其专业设置，而且批准教授和讲师的任命；分配经费，确定考试要求和方式等。法国地方政府及其大学区的职权只是监督和执行。原苏联的情况同它相似，有人称它为中央集权体制。
在日本，中央教育主管部门——文部省对国立大学管理较多，公立高校则主要由地方政府管理，有人称它为地方分权与中央集权混合型体制。
近年来，实行地方分权体制的，出现了加强中央政府管理的趋势；反之，实行中央集权体制的，有扩大地方政府权限的趋势。国际高教界比较普遍的认识是：分权制和集权制皆有利有弊。其改革的呼声和趋势都在兴利除弊。还没有一个国家认为现行多年的高教体制是完善的，所有重视高等教育的国家都想通过改革寻求新的最佳体制。
改革和完善高教体制，也是我国高教发展的必然趋势。
解放以来，我国高等教育体制经历四次较大变化：第一次是1953年，政务院规定：各高等学校的直接管理工作，分别不同情况由中央高等教育部与中央有关业务部门分工负责；第二次是1963年，中共中央、国务院颁发了《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定》，首次决定“对高等学校实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级领导的制度”。同时规定，中央业务部门协同中央教育部管理一部分高等学校。第三次是1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》确定高等教育“实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制”。还要求“积极倡导部门、地区之间联合办学”。这次改革使我国高等教育史无前例地出现三级管理和跨地区、跨部门联合管理的体制。第四次是《中国教育改革和发展纲要》及其《实施意见》的颁布，使我国高教体制步入“两级政府管理、以省级政府为主”的新阶段。
应该说，我国高教体制改革的现行目标是总结一系列历史经验的产物。我们对中央集权、条块分权、三级分权加跨地区、跨部门管理，都曾有过尝试和经验。再说，我国高教体制改革的目前走向同经济体制改革、财税体制改革等走向是相匹配的，是合乎我国经济、社会发展客观规律要求的，也就是说，“两级管理，以省级管理为主”、“省一级高教管理权力和责任越来越大”、“高等教育区域化”是我国高教体制自我完善的必然过程。
三、在高等教育“区域化”过程中应当重视的几个问题
1.端正和明确高等教育“区域化”的思路。大体上有两种不同的思路
第一种是以事权划分为基础的行政分权之路。
我国高等教育管理体制演变，往往伴随着行政权力划分的变更，甚至以此为主要内容或标志。目前，在高教管理体制改革中，行政分权的思路确实存在广泛的基础：一是人们认识定势。相当多的人认为原高等教育计划体制的主要弊病的根源在于中央“管事过多”、“权力过分集中”，认为必须实行向地方“放事”、“放权”，才能药到病除。甚至认为这就是高教体制改革的主要内容，即“地方化”的实质。二是客观形势所趋。《中国教育改革和发展纲要》已明确要求：扩大省一级政府的高教决策权，包括对部委属高校的统筹权。一部分部委属高校已着手改转地方政府管理或共同管理。中央及其业务部门向地方政府“放事”、“放权”已成定局。
问题在于：以事权划分为基础的行政分权之路是否正确、可行？历史告诉人们：集权的结果往往成为主张分权的根据，反之，分权的结果也会成为主张集权的根据。高教体制改革若走简单的行政分权之路，有可能导致在淡化了以“条条专政”为特征的高度集权之后，出现以“块块割据”为特征的高度分权，高教地方化有可能演变成“诸侯”现象。一旦出现这种苗头或局面，就会导致历史上屡见不鲜的全国统一和协调难于保证，这必然使简单的分权反弹为简单的集权。因此说，这种因袭历史的往复循环或变革，不是我们目前高教体制改革的正确、可行的思路。
第二种是以政事分开和政府职能转变为基础的分级管理、分级负责之路。
我国高等教育管理的基本层次结构是：上层是中央政府，中层是省一级地方政府，基层是高等学校，这在高教实践和理论上都是比较成熟、稳定的结构，不象许多发展中国家那样变化不定。因此，在我国高教管理中，省一级地方政府管理作为中间层次的地位和作用，没有多少复杂问题难于认识和解决。目前，复杂的问题不是在直接管理高等学校的权力如何划分上，而是在高等教育宏观调控，即间接管理职能如何分工上。这是我国高等教育体制适应我国建立社会主义市场经济体制和实行集约化增长方式需要的必要变革。
新的改革之路需要建立两个重要而又有相当难度的基础：一是政事分开。高等学校应真正成为面向社会依法自主办学的法人实体，学校应行使自己法定的权力，同时承担应负的责任。这不仅必须通过立法，而且必须有相应的执法和监督作保证。这在我国法制基础还比较薄弱的现时期，将是比较困难的。二是政府转变职能，由对高等学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。由于宏观管理基本上属于间接管理，直接作用于被管理高校的行为较少，所以，这种职能的转变，意味着机关干部一系列直接管理权的放弃；同时，还意味着一大批公务员的素质需要更新：原先熟练的知识和技能有些用不着了，而新的宏观管理知识和技能有待学习和训练，这也是一项不很容易的基础工作。
可见，我国高等教育地方化应该选择分级管理、分级负责之路，但这不是一蹴而就之路，而是一条比较艰巨的改革之路；不应该走行政分权的老路，虽然许多人对这条路比较熟悉，操作起来似乎比较简单。
2.加强中央对各区域高教的领导和协调
按照系统原理，有效的系统管理，既应尽可能将管理权力和责任分级分解，又必须使统筹和协调手段能够集中地使用。没有层次分解的无级专治式管理和没有统一协调的块块分治式管理，都是系统管理所不取的。因此，加强中央对各地高教的领导和协调功能，应视为我国高教区域化进展顺利的必要条件。在这方面，我国在设计和处理中央与地方经济关系中的成功思路和经验，很值得高教改革的谋划者和实施者学习。
3.适当改革财政体制，调整中央和地方两级财政对高教的杠杆力度
原先，中央业务部门所属高校，经费占50%以上，基本建设投资约占70%，相比来说，中央一级财政对高教的杠杆力度是强有力的，这同高等教育管理体制以中央一级为主是相适应的。随着高教管理体制的改革，实施“两级管理，以省级政府为主”的体制，应按照事权结合的原则，合理调整两级财政对高教的杠杆力度。也可以考虑：随着部分中央业务部门所属高校改转地方政府或联合办学，在地方上交中央利税时，按照年度中央院校支出专业的基数相应减少。学校所在地方的利税。
4.加快建立地方高教统筹管理体系
为了实施高等教育分级管理、以省一级管理为主的体制，各省一级政府及其高教行政部门必须改变过去那种只管执行而不管决策的管理状态，必须加快建立包括决策、执行、反馈在内的完整的管理体系，建立将高教改革和发展纳入当地经济和社会发展中去的统筹管理体系。应该指出，建国40多年来，地方政府及其行政部门对高等教育的决策权和统筹权一直是极少的，如果再追溯以往，我国几乎不存在区域高教管理历史。因此，建立地方高教统筹管理体系对于各级领导者和管理者来说，很大程度上缺乏现实感，很有纸上谈兵的味道。目前，各地高教决策咨询研究和高教管理信息工作趋向加强，这是高教体制改革的必然现象，但它只有同加强和改进地方高教决策相结合，纳入地方高教统筹管理体系之中，才可能发挥应用作用。
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