混合福利视角下的住房政策分析，本文主要内容关键词为：视角论文,住房论文,福利论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入新千年以来，住房问题成为中国社会生活中引发广泛争议的焦点之一。伴随着大中城市住房价格的高速上涨，公众当中关于“买房难”和“住房难”的抱怨也不断高涨。围绕着住房问题的媒体言论和有关辩论越来越激烈，以至于在开发商、消费者以及某些专家学者三方之间，形成对抗性的紧张关系。目前政府试图通过更积极地实施“廉租房”政策和“经济适用房”政策来缓解矛盾，但是迄今为止，政策实施的效果还难以令人满意。其中既有很多钻政策空子而不当得利的现象，也有很多无法获益、依然困难的情况。总之，不公平依然存在。从公共政策分析的学科角度来看，中国在住房政策领域中存在两种欠缺：一是仅有经济政策思维，缺乏社会政策思维；二是仅有简单福利思维，缺乏混合福利思维。本文将试图说明，这样两种欠缺，依次导致两种住房困难群体的出现：一种是无法以市场方式解决住房需求的困难群体；另一种是既无法进入住房市场，也无法从保障性住房政策中得益的困难群体。这部分地可以解释，为什么在住房经济蓬勃发展的同时，仍然存在很大的社会不满。
本文的内容将分为三个部分：第一部分介绍社会政策与混合福利理论在住房政策中的涵义，主要依据的是西方发达国家的经验和理论；第二部分以一项调查材料为基础，说明即便在推行“经济适用房”政策的情况下，依然存在住房困难群体；第三部分则以混合福利概念为视角，对改进住房政策提出一些分析性的思路。
一、住房社会政策与混合福利
在大多数实行市场经济的国家中，特别是西方福利国家中，住房政策具有跨领域性质。它既是一项经济政策，又是一项社会政策。[1]从单纯经济政策的角度来看，解决住房问题是个“一次分配”的问题。就是说，人们依据自己的购买力在市场上获得住房。在这个意义上，住房政策的基本内容就是发展房地产经济和房地产交易市场，政府的责任也就主要是保证市场的运行。相反地，从社会政策的角度来看，解决住房问题是个“二次分配”的问题。就是说，要以公共财政为手段，为每一个人提供住房。在这个意义上的住房政策就是一种福利政策和保障政策，政府的责任则是保证这样的福利可以持续提供并且分配公平。可见，经济政策思维和社会政策思维引导出不同的政府责任。不过在实际中，绝大多数国家的住房政策都是双管齐下的，就是既要促进房地产市场繁荣，又要公平地保障所有成员的住房需求，特别是保障那些没有市场购买力的人的住房需求。因此，总体上看，住房“福利”在大多数国家都是混合构成的，部分地来源于市场提供，部分地来源于非市场性的公共渠道提供。不仅如此，为了避免对公共财政造成过重负担，西方福利国家越来越强调，住房政策应当以多种努力，积极开掘市场资源和其他多种社会资源，包括来自于非营利部门和家庭的资源，并以多种组合方式来满足多种住房需求。这就是住房政策领域中的“混合福利”路径。
中国在住房改革进程中打破原有的福利分房制度，代之以住房的商品化和市场化，应当说，既有历史的必要性，也在房地产经济的发展方面取得了巨大的成就。但是，住房改革也有矫枉过正的地方，就是完全将住房问题看做是一次分配问题，经济政策问题，或者是市场问题。结果政府在很大程度上放弃了住房保障的社会责任。另一方面，当政府试图重新加强某些社会保障性的政策，如建设“廉租房”、“经济适用房”等等的时候，又引起很多人担忧会不会倒退回到原来的福利分房体制。为了更好地改进中国的住房政策，明确政府责任，混合福利理论显然值得借鉴和参考。为此需要先对社会政策的视角和混合福利理论有更多的了解。
1.社会权利与普适性的住房政策
从社会政策的角度来看待住房问题，首要和基本的环节，就是将住房需求看做是公民权利。根据T.H.马歇尔的观点，一种可以接受的住房标准是公民资格完整实现的前提条件之一。[2]即在一个可接受的住房标准下，满足全社会成员的住房需要，并将之视作公民的社会权利之一。法国于2008年初通过了《可抗辩居住权》法案，是强化和保障公民住房权利的最新案例。依据这个法案，法国政府承诺在法国基本实现人人有房住，国家保障公民的住房权利，公民可以通过法律手段维护自己的住房权。住房权利概念的基本逻辑是“去商品化”[3]，意即基本住房需求的满足是一种人类尊严，它归根结底不应当交给市场经济来决定。也就是说，每个人都应该在文明的标准下满足住房需求，这与特定个人的市场表现或市场能力无关。如果有人因为市场购买力太弱而只能屈居于不文明、不健康的居所，甚至无家可归，那么这不仅仅是一种经济状况的悲剧，而且是公民资格与公民权利的缺损。居住于恶劣条件下的人，事实上就会被排斥于社会生活的进程之外。
将住房问题从市场领域移入社会领域和公民权利领域来看待，其政策涵义就是强调政府在保障住房需求方面要承担责任。同时强调要有普适性的住房政策，即保障全体社会成员都能满足住房需求。但是在这里存在一个很大的争议，而且难以避免，这就是，到底什么是合理的、文明的住房标准。事实上很难确认这个标准，不同的国家在不同的历史时期，住房标准是在不断变化的。它既依赖于特定的经济发展水平，也依赖于社会共识，即低于什么条件是不可接受的。就实际情况来看，西方发达国家的政府在住房政策上有“高福利”版本和“低福利”版本的区分。所谓“高福利”版本如北欧国家，政府承担很高的福利责任，用公共财政提供普适性的住房保障。而所谓“低福利”版本例如美国，政府只对明确界定的贫困家庭提供某种程度的住房保障，大多数人则主要是通过市场来解决住房问题，采取甄选性质（selective）的政策，学者潘屹[4]、朱亚鹏[5]称其为“剩余性”福利模式。
2.理解“混合福利”
强调公民的住房权利以及政府责任，并不意味着每一个人都可以获得免费住房。但是毋庸赘言，政府以多种方式提供住房保障，必然导致庞大的公共财政开支。不解决这个问题，住房权利的保障将无法持续。过去十年来，西方国家的社会政策理论有一个重要的转向，即强调“混合福利”，也被称为“福利三角理论”或者“福利多元主义”。[6]这一变化近年来开始引起国内一些学者的关注，如彭华民[7]、黄叶青[8]、林闽钢[9]。混合福利理论的基本要点是两个方面，首先是扩大对“福利”的理解。在这种扩大的理解下，不仅政府的公共财政是福利来源，市场以及社会部门，例如非营利部门和家庭，都被看做是重要的福利来源。其次则是改造了对政府“责任”的理解。在这种理解下，政府的责任不仅仅是以公共财政来直接提供福利，更重要的还在于整合市场与社会资源，协调和引导整体的福利供给。具体在住房政策领域中，混合福利思路强调，政府的主要责任在于通过各种杠杆，影响整体住房领域的各个环节和各大部门之间的关系，努力确保全体公民都有可能在市场中解决基本住房需要，全体公民的住房福利得到保证（维持一个可接受的住房标准）。换句话说，住房领域中，各种类型性质的住房供应量是充足的（available housing），支付的成本是可以接受的（affordable housing），各种设施和环境是可以令人接受的（acceptable housing）。
为了实现这样的目标，政府必须灵活运用各种政策工具，调解住房领域中三大环节和四大部门之间的关系。所谓三大环节是指供给（provision）、筹资（finance）和规制（regulation）；四大部门是指国家、市场、家庭和第三部门（即社区、非盈利机构等志愿性组织）。以经济适用房和廉租房为例，在供给环节，可以让私人机构例如市场上的开发商来建造提供，也可以政府自行建房（例如，新加坡政府兴建的组屋），也可以由非盈利机构来兴建（例如，香港的房屋协会和日本的住宅公团），乃至战后政府大规模修建公房（council housing）被认为是英国“福利国家”建立的标志之一。[10]124－142再以租赁住房领域为例，在筹资环节，可以鼓励私人机构为雇员发放租房津贴或者通过减免私人房东的资本所得税达到减租效果，可以由政府直接发放租房补贴，可以通过减少家庭的收入所得税来增加其在租金上的支付能力。在规制环节，政府可以在市场采用冻结租金上限的方式（例如，香港特别行政区政府2009年初采取的措施），也可以由出租行业协会监管，制定出租房的最低设置标准（例如英国）。
纯粹从政府出资和政府提供的角度来看，“混合福利”政策将住房需求从原来的“去商品化”变相地又“再商品化”了，因此被看做是一种福利国家的倒退。但是从另外一个方面看，它对政府的政策能力提出了更高的要求。按照“混合福利”的观点，政府需要协调多种资源，使其与千差万别的个人需求相匹配，而不是简单地提供一刀切的福利。
二、简单福利政策下的住房困难问题：一项调查分析
从社会政策和混合福利的角度来检视中国的情况可以发现，经过30年改革开放，依托于高度发展的房地产市场，目前在城镇中实行的保障性住房政策带有某种混合福利性质，即综合运用了政府与市场两种资源。但是另外一方面，这些政策也带有简单福利的性质或剩余保障的性质，即按照某种特定的标准，一刀切地提供廉租房或经济适用房。这样的政策虽然肯定有助于解决部分居民的住房困难，但是，它也使一部分居民进一步陷入“夹心困境”中，也就是，既不能从市场中获益，也不能从保障性政策中获益。简单来说，城市住房困难群体具有极大的复杂性，而目前的政策还是缺乏足够的弹性，缺乏足够多的资源组合。为了说明这个问题，我们以广州市符合申请购买经济适用房的家庭为对象，选取几个调查案例，做一些具体分析。案例来源于笔者组织的小型访谈调查。调查时间为2008年6月，调查地点为广州市的6个行政街区，这里是广州市的老城区，也是广州经济适用房政策对象主要聚居区域之一。以下分析的个案，被调查者都觉得一项政策尽管看起来好，但是并不能帮助他们真正解决住房问题，而涉及的理由则有很大差异。
首先对政策背景做简单交代。《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》共七章三十五条，内容包括总则、申请购买条件、申请购买程序、购房价格及付款方式、产权及售后管理、监督管理以及附则。其中申请人必须符合以下条件：申请人及其共同申请的家庭成员具有本市城镇户口并在本市工作或居住；家庭年可支配收入、家庭资产符合市政府公布的标准；无自有住房，或者现住房人均居住面积低于10平方米；未享受过购房优惠政策；申请人及其共同申请的家庭成员在申请之日前5年内没有购买或出售过房产。
案例一：涉及基本概念的不清晰
在某公司当会计的阿聪，同父母、弟弟一起租住20平方米的房管局公房。父亲以前开出租车，现在没有再开，主要打理家务。母亲无固定的工作，偶尔打点临时工。弟弟刚参加工作，收入还算可以。一家人月收入约6000元。由于有了结婚的打算，所以阿聪迫切需要一套房子，至少有一间独立的房间。因为一旦结婚，一家人还是这样子挤在一起，不是很方便。但由于家庭的资产有限，没有能力供一套商品房，所以阿聪打算一家人一起申购一套经济适用房。阿聪为了结婚而购房，虽然一定会购买经济适用房，但是将来仍可能遇到一些问题。现在经济适用房的申报以家庭为单位，“家庭”的定义是这样的：申请购买经济适用住房应当以家庭为单位并实行家庭成员全名制。申请人与其共同申请的家庭成员应当具有法定的赡养、抚养或收养关系。一个一家三口的家庭购买了经济适用房，一旦子女结婚后，父母、儿子与媳妇（或女儿与女婿）这四个人究竟是属于一个家庭的呢，还是两个家庭的呢？如果子女结婚后有能力可以买一套小面积的住房自己住，那么父母还可以享受原来购买的经济适用房吗？如果是一家四口（孪生孩子）情况就更复杂了。阿聪就有这方面的顾虑，他认为现在的经济适用房的申购是以家庭为单位的，但是家庭的定义不是很明确。他和妻子以后收入好了，生了小孩，可能会另外购买一套60至70平方米的房子，那么他的父母和弟弟能否继续享受已购买的经济适用房住房优惠呢？如果弟弟以后结婚，弟媳未享受过经济适用房的优惠，且他们符合其他条件，那他们能否再申请经济适用房呢？阿聪希望政府可以充分考虑这些，尽快完善各项政策规定，不要等到问题出现以后再处理。
案例二：涉及地点与价格
单身女职工梁女士，与母亲一起租住母亲原来单位的宿舍，母亲单位已经被合并，但房子至今还没有被收回。他们住在首层，采光不好，比较黑，地方小，面积只有12平方米。母女两人月收入3000元，月支出2000元。梁女士了解并欢迎经济适用房的政策，但觉得对他们家来说不是太适用，主要原因有两个：第一是地点太远了。大部分人都希望能够在原居住地附近解决住房，这样能够保留原来的生活习惯。而对于她，还有一个更重要的因素，那就是上班的问题。如果搬到远的地方，以后上班交通费增加了不说，还要浪费好多时间，非常不便。第二是房价不能太贵，3000元／平方米左右可以接受，如果房价高于4000元／平方米，她就不会购买。梁女士自有资产12万，可借约5万，按照现在收入有能力偿还，再多她就承受不了了。当然，房屋结构也不能忽略，至少需要50平方米的两房，即使日后结婚也可以继续居住。她认为政府如果真的想帮他们这些低收入家庭，应该考虑一下这些问题。对于梁女士这种家庭，他们希望可以改善居住情况，但考虑的因素其实很多，首要的是地点，希望最好还是在原居住地附近，理由很简单——工作，只有这样才能方便他们上班，而不用额外增加交通成本。另外，房价也必须在他们可以承受的范围之内，还有房屋结构也要满足需求等等，否则他们宁愿选择放弃。
案例三：涉及家庭偏好的优先排序
王女士是无合同的商场售货员，单位无买社保、医保，无住房公职金；丈夫是公交司机；女儿读三年级，一家人租住一套27平方米的公房。房子是60年代初建的，很破很旧，六层，每层12户，俗称72家房客那种，厨房、厕所都是两三户公用的。地点在荔湾区，离上下九步行街不远，交通、生活都比较方便。就是治安不好，偶尔发生入室盗窃，自己也被“光顾”过。对于经济适用房，她认为这个政策不错，可以让她得到改善住房的机会。但购买前她也会考虑一些因素再作决定，最重要的是教育配套和交通。女儿是他们的全部希望，供她读好书是第一位的。新的社区教育配套不完善，师资设施都没有老城区好，这样不利于女儿的学习，他们不会让女儿过去读书的。要让女儿天天为上学而奔波，路途遥远，交通不便，实在是难以接受。当然了，房价也不能太贵，那是因为她不可能把所有的钱拿来买房子的，必须留下部分的钱供女儿读书之用。每平方米3000至4000元还可以接受，但是必须允许他们采用月供的方式，月供金额约1200元，而且还要是低利息至少都要有固定的利率，这样对他们家庭才不会造成太大压力。如果最终情况不理想，即使获得机会她也只好推迟或者放弃购买。对于王女士这样的家庭，他们是希望改善居住条件的，而且他们也有这个能力。只是他们将希望寄托在子女身上，所以一切考虑都从子女的教育就业出发，他们所考虑的会更加长远，而并不是简单地只解决住房问题就可以。
案例四：涉及支付能力
在符合住房保障条件的家庭中，有一部分人达不到廉租房条件但又买不起经济适用住房。按照广州目前施行的管理办法，年人均可支配收入在7680元以下的家庭才可以享受廉租住房保障，而高出这个收入标准的家庭只能通过购买经济适用房来改善住房条件。但即使按3000元／平方米的价格来计算，一套60平方米的经济适用住房要18万，两成首付也要将近4万，这对于很多收入刚过“7680”这道坎的家庭来说，依然是一笔可望而不可及的“巨款”，更何况是4000多元／平方米。让这些家庭来买经济适用房简直是做梦。他们希望能够承租一些租金比廉租房贵但比市场租金又便宜的经济适用房住房。何先生自己给私人打工，妻子失业，儿子当保安，女儿读初中，一家四口借住他岳父母家的房子，家庭月收入约2700元。对于经济适用房，何先生认为他们收入不多也不稳定，而且只有那么两三万元的存款，别说买房子了，就连首付也付不起。他们很清楚，自己根本没有能力买房，即使申请也是白申请，所以他们不会申请。他们现在并不奢望买房子，只希望政府可以低价租一套40平方米左右的房子给他们，环境好一点，生活便利，这样就满足了。不一定是廉租房那样1元1平方米的，房租100元左右他们都可以接受。
案例五：涉及稳定收入的预期
还有些符合申购条件的家庭，其家庭人均年收入低于“7680”，但由于人均存款高于7万（廉租房标准），所以无法申请廉租房。虽然他们有能力支付首付，而且可以付超过两成的首付，但是他们却不会申请经济适用房。因为他们没有固定工作，没有稳定的收入，所以他们供不起。陈先生一家就是其中之一。他原来是国企工人，后来国企改革，单位给了补偿，自己就下了岗。妻子没有工作，儿子中技毕业，至今没有固定的工作。一家三口每月收入还不到1800元，在老城区租住私房，15平方米，首层，光线差，一到下雨天，地面、墙壁都是湿的，潮湿季节就更为严重。对于经济适用房他们认为自己不会申请，因为根本没有能力去买。虽然他们有存款20多万，但是没有稳定的收入，收入也不多。即使申请获批，也没有办法凑到足够的钱去购买。如果贷款，他们家里没有一位成员有固定工作，而且还有失业和下岗的，拿什么做担保，银行哪会贷款给他们呢？即使银行贷款给他们，他们也没有能力还贷。陈先生认为自己的要求不高，希望政府可以低价租一套40平方米左右的房子给他们，环境好一点，生活便利，这样就满足了。不一定是廉租房那样1元1平方米的，房租200元左右他们都可以接受。
案例六：涉及时间与程序冲突
有些家庭既不是没有固定的工作、稳定的收入，也不是给不起首付，但也不申请经济适用房。理由很简单，他们认为申请手续过于麻烦，自己没有时间也不懂得该如何办理申请手续。早年丧妻的李先生，一个人带着读小学的儿子连同父母一起生活，现在租住私房，月租500元。他有一份比较稳定而且收入也不错的工作，加上父母的退休金，家庭月收入约5700元。但由于工作繁忙，经常出差，每个月外出少则一周，多则10多天，孩子交父母帮忙照顾，即使不用出差，每天晚上都要八九点才到家。对于经济适用房，他也想申请，况且，按现在的情况看，每月供它1500元都不是问题。但是申请手续太繁琐了，先要咨询相关政策，然后拿表、填表、单位写证明、核计银行存款，接着等待街道上门核实，现在听说之前核实的还要填写及核实父母住房情况，最后要房管部门审批，多麻烦啊。父母没什么文化不会办，他的文化水平也不高，而且又这么忙，连睡觉的时间都不够，哪还有精力和时间去办理申请手续。请假去办也是不可能的。他不敢请假，怕丢了工作，到时别说是买房子、供房子，连吃饭、孩子读书都成问题了。他希望政府可以安排人协助他们办理申购手续，让他们早日住上自己的房子。
案例七：涉及心理因素
另外，还有一种家庭，他们不申请经济适用房，并不是因为上述的原因，而是因为“面子”。王先生一家就是这样。一家三口，月收入4000多元，租住单位宿舍。对于经济适用房，他是不会申请的。因为他认为社会上都是戴有色眼镜看人的，没有钱、没有地位的人会让人看不起的，申请了经济适用房就等于告诉别人他们是低收入家庭，这是一件很没有面子的事情，以后还哪会有人和他们来往啊。他儿子也这样说，一旦同学、朋友知道，就会疏远他了，以后想结识人就很难了，与其这样还不如“打肿脸充胖子”。虽然住得不好，但是不会为此被人看不起，过得“体面”一点，所以他们是不会申请经济适用房的。
上述案例都是符合申请条件的家庭，在他们看来，和他们的实际情况相比，经济适用房还不足以吸引他们甚至已经失去了吸引力。有些是因为实在没有能力购买而放弃；有些则是因为政府公共服务没有做足而导致放弃；有些是因为传统的文化观念，使他们认为申购经济适用房是一件“面子”上难以接受的事情而放弃。
三、政策改进的建议
从以上的案例分析中可以看出，住房福利的现状与住房福利的需求，呈现出非常复杂的光谱。从这样的事实出发，基本的住房政策的改善思路，应该至少包含以下几个方面的考虑。
首先，政府应该提高福利供给。提高福利供给，不仅是地方政府的责任，而且是中央政府的责任。中央财政应该有解决城市住房问题的公共预算，并有相应的政策目标与政策要求。城市的经济适用房建设项目应该进一步发展和扩大，基本的理由是两点。一点是权利理由。每一位社会成员，均有平等权利获得按照当下社会共识而言的达到体面标准的住房。这种住房权利是积极权利，即需要政府有所作为的权利。通过常规、合理而充裕的公共财政安排保障这项权利，是政府的基本责任。另外一点理由是公平理由。住房领域和其他领域一样，其中既有高速发展，同时也有两极分化。我们的调查材料显示，广州市推出的经济适用房项目，以均价4000元／平方米发售，依然有很大一部分家庭不能承受，而他们提出的要求也很谦卑。毫无疑问，加快经济适用房建设，增加其中的政府福利供给，是消除社会不公、缩小两极分化差距的重要环节。所谓从社会政策的维度来看待和重构住房政策，就是要把社会公平作为住房政策的最重要的政策目标之一。
其次，重新评估家庭在住房福利构成中的作用和贡献。调查材料反映出较低收入家庭对待经济适用房政策的两种忧虑，这两种忧虑都是以家庭为整体考虑时的忧虑。一种是父母以积蓄为两代人共同购买经济适用房，主要着眼于解决大儿子的燃眉之急，同时担心这样一来，小儿子长大后是否还有资格另外购买经济适用房；另外一种忧虑是父母顾及到自己的养老与医疗，也顾及儿女将来的读书等开支，在支付能力尚可的情况下，也宁愿住在条件更差的房子里，而不申请购买经济适用房。我们注意到，一直以来有一种很强烈的社会舆论，认为房价过高给家庭带来沉重负担。此外，政府事实上会把经济适用房政策看做是福利赐予，而申请购买的家庭是“享受福利”。其实，从混合福利的角度来看，中国所特有的“家庭支持”传统是一种宝贵的社会资本，应当把它看做是对住房福利的支持与贡献。因此，从住房政策的角度，从开辟福利来源的角度，基本的政策考虑应该是设法鼓励、刺激和调动家庭购买经济适用房的积极性，特别是较低收入家庭的积极性。更全面的考虑，应该是综合使用税收、津贴、贷款以及养老、医疗、教育、交通等方面的配套政策措施，支撑和激励家庭愿意在住房福利方面做更多的投入。
再次，积极发展自下而上的福利支持系统。这方面的努力应该包括，建立制度化的信息收集与咨询系统，以充分反映和了解底层福利需求的多层次性与复杂性。从上面列举的调查个案中不难看出，在廉租房政策的资格条件与经济适用房的可获得性之间，可能隐藏了人数不少的一个夹心阶层。所有这类自上而下角度来看极容易忽略的利益与需求，需要来自相反方向的信息弥补，才有可能制定更有弹性和更适用的政策。多元努力与相互合作，可以提高福利措施的效率，这也是混合福利的应有之义。此外，前面已经反复强调过，混合福利依赖于多元组织的多样性资源的相互叠加，其中一个非常重要的来源是各种半政府组织和非政府组织的努力。从国外的经验来看，通过住房协会、住房合作组织以及有关的基金会和志愿性的服务组织等等，可以帮助有需要的家庭更好地解决政策信息、申办程序、日常生活配套服务设施、社区邻里照顾、冲突调解等等方面的困难，提供相应的服务。从我们的调查材料来看，这是我们在住房领域中很大的一个缺失。其实，以我国已经达到的经济社会发展水平来说，既有必要也完全有可能通过政府的适当资助，发展住房服务和住房信息方面的多种基层非政府组织。这些非政府组织更有可能发展出多样性的住房服务，因此它们将有一个重要的功能，就是增进住房领域中的混合福利。