我国农村法治建设刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,法治论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会后，我国法制建设开始恢复与建立并取得巨大成就。20多年以来，农村法制建设也有了很大进展，已制定和颁布了10多部农业法律、40多部农业行政法规、340多部部门规章、 地方人大和政府还制定了一大批地方性法规和规章，初步形成了以农业法为核心的农业法律体系框架。农村的执法工作和执法机构、执法队伍建设，也得到明显加强。特别是通过实施四个五年普法规划，农村普法依法治理工作取得了一定成效，农民和农村基层干部的法制观念普遍增强，基层政府和涉农部门依法办事的自觉性有明显提高，很多农民学会了运用法律武器维护自身的合法权益，这些都为推进农村“三个文明”建设奠定了良好的基础。但是我们也应清醒地认识到，这些年来农村法治建设尚停留在提高认识、转变观念阶段，还不适应新时期形势发展的需要，离依法治国、建设社会主义法治国家的要求还有很大差距。十六大以来，党和政府推进依法治国进程的力度很大。党在依法执政，十六届四中全会指出，依法执政能力是党执政能力的一个重要方面；政府在依法行政，2004年3月22日国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，自身要求用10年左右的时间打造法治政府；各部门各行业都在追求法治，法治成了现代文明的标志，而当前真正的薄弱环节是在农村实现法治。
一、农村法治建设的重大意义
（一）加强农村法治建设，是实施依法治国方略的重要组成部分。依法治国是一项庞大的系统工程。要完成这一系统工程，必须有完备的法律体系、健全的民主监督制度、严格的执法制度、权威而公正的司法制度，同时还必须在全社会树立法律至上、权利平等、权力制约、权利本位等法律观念。并使这些现代法律思想理念植根于基层，植根于广大农村。中国是一个农业大国，13亿人口中有9亿多是农民，80％生活在农村，这一基本国情决定了在农村实行法治是法治建设的重点和难点。如果不能依法促进和保障农村的改革、发展和稳定，依法治国方略就不能得到全面落实。
（二）加强农村法治建设，是全面建设小康社会的重要举措。随着农村全面建设小康社会的步伐不断加快，农村将面临着新一轮的大发展、大跨跃，农业产业结构将面临着更大调整，农村剩余劳动力将面临着新的组合和分配。面对新的形势，土生土长的农民要成为生意人、经纪人和城市建设大军，他们将直接参与市场经济的活动行列。市场经济就是法制经济，不懂法律就难以参与经济活动，农民不参与市场经济活动，就会影响和滞缓全面建设小康社会的步伐。因此，加强农村法治建设是农村全面建设小康社会的重要举措。
（三）加强农村法治建设，是保持农村社会稳定、推进民主政治建设和精神文明建设的根本保证。首先，确保农村社会稳定迫切需要法治。近几年来，随着经济建设的加快，农村的各项改革也在不断加快，农村的各项矛盾不断涌现，不稳定因素也随之增长。加强农村法制教育，使农民学法、知法、守法，利用法律武器化解农村各种矛盾，是确保社会稳定的重要手段，农村的安定也决定了社会的安定。其次，农村民主政治建设迫切需要法治。民主是基础，法治是保障。始于20世纪80年代中国农村的村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创举。村民自治就是要将农村的各项事务纳入规范化、法制化、程序化的管理轨道，逐步形成一套民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度及其运行机制，从而实现依法建制、依法治村。再次，推进农村精神文明建设迫切需要法治。农村的发展总是落后于城市，城市的生活习惯、道德风尚经过一定时期会流传到农村，但一些社会丑恶现象也会同样向农村蔓延。目前，我国农村有些地方，家族、宗族、帮派势力有所抬头，黄、赌、毒、封建迷信以及非法宗教活动等社会丑恶现象死灰复燃，干扰了农村的改革、稳定和发展。社会主义新农村要树立新道德、新风尚就必须加强法治，教育群众运用法律武器同各种丑恶现象斗争，保障文明建设的顺利进行。
（四）加强农村法治建设，是贯彻落实党在农村基本政策的重要保证。我国农村以前各项改革的启动和深化，主要是靠不同时期党和国家适时发布政策来推动的，也起到了明显的保障和促进作用，但以政策治理农业和农村有其固有的缺陷。因为政策本身比较原则，只规定行为的方向而不规定行为的具体规则，并且除党和国家的基本政策外，大量的具体政策必须根据形势的变化而随时调整，政策主要靠宣传教育和行政手段加以贯彻实施，对仅仅违反政策的行为只能给予党纪、政纪处分，而不能进行法律制裁。法律的明确性、稳定性和权威性弥补了政策的缺陷，是政策落实的重要保证。在实施依法治国方略和发展农村社会主义市场经济的条件下，农村工作既要靠政策更要靠法律。现在将我国治理农业和农村中行之有效的政策以明确、稳定、权威的法律规范固定下来，在此基础上辅之以必要的农业和农村政策，改变长期存在的主要以政策治理农业和农村的做法，完成向主要靠法律治理的转变，这是今后必须面对的一项重大历史使命。
二、农村法治建设存在问题及原因分析
（一）立法相对滞后。有关农村、农民的立法处于滞后状态。一方面，从法律的分布来看，其中突出的问题表现为多为城市而立法，而关于农村的法律从数量和质量上都远远不足以适应时代发展的要求。目前有限的农业法律中绝大部分是属于保护农业自然资源的，国务院颁布的行政法规也属这一性质，如《土地复垦规定》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《水土保持法实施细则》、《森林法实施细则》、《森林采伐更新管理办法》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等等。在农业立法上，存在农业立法滞后、层次低、质量不高；农业法律分布不均匀、带有浓厚的计划管理色彩、义务性规范多而权利性规范较少，农业法律法规的内容政策性强、原则性强、规范性差、可操作性差，许多重要农业法律还没有制定出来，农业法律体系还很不完善；农业立法单一，覆盖面窄，与农村领域广泛、农业经济关系错综复杂对农村法制建设要求极不协调和适用，导致许多领域无法可依，给农业发展造成了制约。另一方面，从立法的过程来看，我国制定法律多采用自上而下的立法形式，体现在法律的制定与修改过程中，往往更多的取决和体现与该相关部门的意见和态度，其他“左邻右舍”机构的意见有时也能发挥一些作用。农民作为一个社会的弱势群体，农民的声音和利益并没有得到足够的重视。农民与市民之间存在着一系列的机会和待遇的不平等。在这种状况下，所制定的法律往往与农民的实际生活在某种程度上相脱离，从而使某些国家法律、法规难以在农村得到有效的贯彻执行。
（二）法治意识不强。实践中表现在法治观念动摇、知法犯法、违法执法、以言代法、以权压法。导致法治意识不强有多方面的因素：第一、“人治”观念根深蒂固。中国农民传统的人治思想对农村的影响比较深，农民在自己的权益受到侵害时，首先是忍受，其次是考虑以非对非，最后是寄希望于明君和清官。在任何一种方针、政策的推行过程中，人们都是寄希望于领导者的指示，他们都是在被动地接受，而没有过多地去考虑其合法性、合理性以及他们自身的需求。由于“人治”的旧思想、旧习惯和社会影响根深蒂固，不可能在短时期内彻底根除，法治思想还未深入人心。目前还是一个“人治”与法治并存的时期，法治取代“人治”还有一个长期的过程。因而导致农村法治举步维艰，阻力较大。第二、法治环境欠佳削弱了法在农村的渗透力。首先，农村的执法存在脱节和缺陷。一方面现有的机构、人员、经费与农村的实际需要之间，缺口过大，管不过来，有的执法主体不明和责权利不明确，农业行政执法缺乏监督机制；另一方面，农业执法人员素质不高、执法行为不规范，少数基层干部工作方法简单粗暴、以权代法、以言压法的现象，这些都大大贬低了国家法律在群众心目中的地位，损害了国家法律的“权威”形象，农民长时间积渐而形成的对法律的正确看法和信任感，往往会因一些事件的错误处理和徇私枉法情形，而随风飘散。这样在一定程度上造成了法律在乡土社会难以贯彻执行，影响了法治建设在农村的进程。其次，农村司法薄弱。许多民事纠纷不能及时得到解决，甚至出现“告状无门”，踢皮球现象，有的法院不愿受理争议标的金额低的农村经济纠纷案件，使农民的合法权益屡遭侵害。农民通过法院解决他们之间的纠纷应该是比较容易的，但是由于诉讼过程的繁琐、复杂、高昂花费、司法腐败、人治干扰、某些执法官吏的运作效率低下和办事不公等，致使农民耗了很大的成本和代价去打官司，但自己的权利仍然得不到维护和落实，从而导致农民丧失了运用法律手段维护自身权益的信心，抑制了农民对国家法律的要求，放弃了对法律的信心。法治建设在农村就更加举步维艰了。再次，传统文化道德规范、村规民约与现代法律文化之间存在矛盾冲突。各种乡规民约所遵循的原则、方法等许多方面与国家法律格格不入，但在农民看来却是合理的，人们习惯按传统文化道德规范、村规民约去解决问题。这就使得法律在农村的推行过程中产生了很大的阻碍。
（三）法律素质较低。农村基层干部和农民群众法律素质普遍较低。少数基层领导干部不学法、不懂法、不知法，依法行政理念淡薄。农民群众缺乏基本的法律知识。一是狭义的理解法律；认为只要自己没有杀人放火、抢劫强奸就不会触犯法律，没有必要去学法，更谈不上用法，殊不知法律渗透到生产、生活及社会、经济等方方面面。如农民建房，农民认为自己建房放在自己的责任田里，谁也管不着，其实里面就涉及了土管，村镇规划，邻里关系等多个法律法规。二是不知道自己的行为是否违法；如在自己的责任地里建房不履行申请、审批手续，违背子女意愿，包办婚姻；遗产归儿子继承，忽视女儿及父母的继承权。种种表现说明，广大村民仍然存在着对法律知识了解不够、认识不足。三是存在许多误区。如当前农民对打官司就存在如下误区：（1）不愿上法庭“打官司”。 大部分农民存有“家丑不可外扬”的心态，有纠纷宁可自己解决，也不愿上法庭解决，最多到村委会调解。有的双方是互不相让，作无畏的意气之争，时间拖得很长，矛盾日益加深，最后到法院的调解成功率很低。（2）自认为“身正不怕影子歪”，不应诉、不出庭、不举证。主要是一方在收到起诉状后，不予重视，认为自己根本没有过错，在诉讼过程中也没有必要应诉，故不答辩、不到庭、也不举证。当法官向其释明法律时，他们往往以“我行得直，坐得正，没必要和你争”作为坚强的心理后盾。由于被告不愿到庭，给法院的调解工作带来一定的难度。不出庭、不举证，实际上是对自己诉讼权利的放弃，最终只得承担败诉的后果。（3）将举证不能而败诉的责任归责于法官。部分当事人对举证持无所谓态度，认为事实不清应该由法官出面调查，如果法官未到村里了解情况，就认为法官没有分清事实瞎判。我国传统的司法制度，一直处于法官主导下的纠问式，而现代文明的司法制度已经转变为以当事人为主导的庭审方式，法官只是一个中立的角色。农民在诉讼中常常忽略收集证据，认为这完全是法院的事。（4）对审判结果不满，以找法官代替行使上诉权。一些农村当事人对一审判决结果不满，法官释明可以上诉，但他们一听上诉还要交上诉费，上诉的话还要到中级法院去开庭，就连连摇头了。我不要上诉，我就要找你法官，我认定了你，你就要还我“公正”。（5）误认为不签字就不吃亏。 有些当事人对案件的审理过程缺乏了解，在诉讼过程中万般小心，生怕一不小心而败诉，所以不签字成了他们最厉害的武器。不管是送达回证、庭审笔录，还是其他法律文书，一概不予签字。大都农民缺乏法治意识，但有一点对他们而言却印象极其深刻，那就是不能随便乱签字。这一点并没有错，但如果过了头，就有点无理取闹，严重影响正常的诉讼秩序。
（四）普法效果欠佳。首先，农村的现状制约了法制宣传教育工作的开展。随着经济的发展和社会的变革，农村不断变化着的现实状况，制约着农村普法依法治理工作的开展。主要表现在：一是随着农民经济意识的增强，一大批农村青壮年劳动力外出务工经商，农村的普法对象难集中。二是农村尤其是山区农村，居住分散，加上农业产业结构的不断调整，农业生产经营趋于多样化，农民经济意识增强了，农忙与农闲的概念淡化了，农村实行家庭联产承包责任制后，农民时间由个人自由掌握，农忙早出晚归，农闲外出打工挣钱多，学习时间安排难。三是现有在家务农的大多是年龄偏大，文化素质偏低的中老年人，农民普遍文化水平较低，对法律规范理解难，对规范的、抽象的法律条文难以理解，学不懂、记不住，学法的积极性不高。四是乡镇财政普遍吃紧，村级财力更是入不敷出，农村法制宣传教育工作的基本活动经费都无法得到保障。其次，普法认识不到位，责任不落实。开展农村法制宣传教育，提高农民和农村干部的法律素质，推进农村法制建设，是基层党委、政府的一项重要的职责，理应抓好抓出成效。但现实状况却不容乐观，主要表现在：一是有的基层政府和领导忙于经济工作，对普法工作重视不够。随着市场经济的发展，部分基层干部看重物质利益和经济效益，追求短期政绩效应，而把法制宣传教育工作看成是费时费力的“软”任务。由于认识不足，抓法制宣传教育工作的积极性不高，投入的精力和财力十分有限，影响了农村法制宣传教育工作的深入开展。二是对法律的职能有片面的认识。有的农村干部把普法教育当成“听话教育”，要求农民学法主要是要农民听话，把法律理解为是“治民”的。对法律中一些赋予公民权利和保障公民权益的规定不去认真宣传，甚至隐而不宣，怕农民学法后，懂得用法律维护自身权益，反而不好管，更难管。三是措施落实不到位，流于形式。虽然各级都制定了普法规划和年度法制宣传教育工作计划，建立了工作责任制，但在实施和执行中，大多存在着落实不到位的问题。少数地方的农村法制宣传教育还仅仅停留在文件上、会议上和应付检查上。很多地方的普法并没有取得预期效果，一些地方甚至流于形式，应付了事。四是缺乏有效的约束机制。一些地方对农村法制宣传教育工作指导不规范，检查不到位，监督不得力，协调不及时的现象较为普遍。具体工作做到哪里算哪里，随意性大，检查考核走过场。再次，普法形式单调，内容平乏。近些年来，各地在开展农村法制宣传教育上，虽努力甚多，但成效不明显。究其原因，主要有以下几个方面：一是在宣传教育形式上没有新的突破。仍然是靠传统的出板报、发材料、挂横幅，贴标语等形式，缺乏富有时代气息、寓教于乐、行之有效的宣传措施，无法充分调动农民学法的积极性。二是在宣传教育的内容上缺乏针对性。不同地区的农民需要什么样的法律，不同文化素质的农民能接受什么层次的法制教育等问题没有得到很好的解决。大多数乡镇的法制宣传教育的计划和普法内容的安排，都是原文照套上级的统一计划和安排，不能做到因地、因人制宜，有的放矢，使不同地区、不同文化素质、不同需求的农民接受着统一的法制宣传教育内容，在一定程度上影响了农民的学法效果。三是农村法制宣传教育的队伍跟不上形势发展的需要。一些从事法制宣传工作的人员，对法律知识学得不深、不透，知识面不宽，在宣讲法律时难以做到深入浅出、形象生动，农民听起来枯燥无味，很难提高学法的兴趣，阻碍了农村法制宣传教育工作的开展。
三、加强农村法治建设的策略思考
（一）积极转变观念
1.由人治向法治的根本转变。说起“人治”，象块臭豆腐，闻起来很臭，但很多人喜欢吃。说起“法治”，象支黄连，都说良药苦口利于病，就是没有人爱吃。要从喜欢吃臭豆腐向爱吃黄连转变，并不是一件容易的事。“人治”之路走习惯了，走熟套了，转向走“法治”之路，总是有些不习惯。这要纠正现实中出现的一些错误观念，如“法治无信论”。一些人认为“法是人制定的，再高的法，还是靠人治”。表面听来，似乎有些道理。但稍加推理分析可看出这种观点的人犯了一个严重逻辑错误，把“人民”制定法律与“个人”臆断混为一谈。我国的法律是在党领导下，由“人民”制定的，体现的是整个人民的意志，维护的是全体人民的利益。并非由某个人制定。所谓法治，就是要用人民制定的代表，全体人民共同利益的法律规范来治理国家，管理公共事务，依法行政，实现国家长治久安。党中央把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，并于九届人大二次会议，把依法治国写进了《宪法》，充分体现了党中央励行法治，建设法治国家的信念。“法治无期论”。一些人认为普法依法治理好，但要全面推行法治建设，在中国这样一个受封建专制影响深的国家，一下难以实现。缺乏信心。当然，完善法治体系，推进普法依法治理确实需要一个过程。但我们也应当看到，党的十一届三中全会以来，我国民主法制建设取得了令世人瞩目的巨大成就，建立了较完备的法律体系，国家的政治、经济、文化等社会生活各方面都已开始步入法制化轨道。再如“法律无用论”。由于我国经历了计划经济向市场经济过渡，管理方式和执政方式由“人治”向“法治”转变时期，政治、经济、行政体制的深化改革，新旧体制的转轨有一个过程。在实际工作中，难免在少数单位和部门出现有法不依，执法不严，违法不纠的现象。同时，法律规范本身不够完备，不够配套，从而出现法律与道德相悖现象，以及用“情”和“权”解决了一些应依法裁判问题。“法治”是进步的思想，是时代精神，是政治文明的表现。党和国家作出了“依法治国”的历史性、划时代性的决策，我们就要在党和国家的基本理论、基本路线、基本方略的指导下坚决走“法治”之路。
2.以政策治理向依法治理的转变。农村经济社会的发展离不开法律，特别是发展农业、管理农业必须依靠法律。（1）当前发展农业仍然强调“一靠政策， 二靠投资，三靠科技”，而不能摆正农村法制的位置，没有认识到“一手抓建设，一手抓法制”的重要性。发展农业不仅靠政策、科技和投入，更重要的是靠法律。可是我国农业发展的历史表明：农业发展速度出现起伏、波动，在很大程度上应归咎于缺乏基本法律规范，政策代替不了法律，只靠政策来指导农业发展实属短期行为，其对策必须走以法治农之道路。实践中，随着农村改革的深入，农村商品化、社会化、现代化程度不断提高，农业经济关系越来越复杂，单纯依靠政策往往难以协调、处理各方面的权利和利益关系，必须依靠法律才能界定好和理顺错综复杂的农村经济活动和农业经济关系。实际上，发展农业，一靠政策，二靠科技，三靠增加投入，而这“三靠”都有个立法问题，需要由法律来保障，“还是靠法制靠得住”，一方面通过法律形式把政策具体化、条文化、定型化，“用国家强制力来保证法律化了的政策的贯彻执行”；另一方面科技兴农、农业投入，随意性也很大，更需要有明确的、完备的、可操作的法律规范。（2）管理农业不仅依靠必要的行政手段，更重要的是依靠经济手段和法律手段。建国以来，我国农村经济长期没有脱离产品经济的窠臼，农业始终依靠单一的行政手段进行直接管理农业。在过去高度集中的管理体制下，排斥法律的介入，由统一的行政意志来实现管理农业经济，在一定的时期、一定范围有其成功的一面，但计划经济基本上属于人治经济的范畴，它存在着致命的弱点。农村改革前农业发展中的反反复复、大起大落已充分暴露了这种单纯依靠行政手段管理农业的农业管理体制的局限性。以法律手段管理农业，可以减少政府行为的随意性和盲目性；另一方面，行政手段、经济手段往往通过法律手段体现出来，如依法行政、各种经济调节手段的运用都应当法制化；再一方面，法律手段有利于保护经济手段和行政手段的有效运用。
（二）健全和完善适应农村改革、发展需求的法律制度
加强农村法治建设，首先要做到有法可依。国家有关立法部门应该加大农村立法的工作力度，深入农村调查研究，真正了解农民的需要，对现有法律法规中不适应农村经济新体制要求的规定及时修订，制定出适应农村实际情况的相关法律法规。
1.建设与立法要同步。立法滞后是计划经济长时期中一种常见的、普遍的现象，片面强调法律是政策的制度化、规范化、法律化。“先政策后法律”，这种保守的、落后的立法模式在长期计划经济条件下还有其适应性，但在社会主义市场经济迅速发展的今天，各种经济关系层出不穷，并日益错综复杂，如不事先进行法律界定和规范，就可能冲击和危害市场经济的发展。因此，必须从“先政策后法律”的观念中解放出来，确立以同步立法为主导，以超前立法为辅导的全新观念上来。这样才能服务于农业生产力和经济基础，以适应市场经济建设对农村法制之要求。
2.立法要有可操作性和针对性。针对农业、农村方面法制建设面临的主要问题，如依法稳定土地承包关系问题、农民负担法定化问题、依法保障和促进农业产业化经营问题、农业可持续发展的法制保障问题、农村基层组织建设问题。
3.立法过程中，要实行立法程序公开民主立法。为了保证法律在实施中的生命力，在制定国家法律时，必须考虑到我国薄弱的法治传统，充分注意国家法律是否与民众的习惯心理和行为合拍。有关立法部门有必要改“闭门立法”为“开门立法”。立法者应该积极深入农村，作细致的调查研究，了解农民真正的需要，广泛听取各方面人士的意见，做到立足于本土传统，制定出一批为农民所熟悉的、与现实生活紧密联系的法律、法规和各种规章制度。
4.正确对待客观存在的各种乡规民约。首先，要推行依法治国的方略，就必须树立起国家法律的权威地位，法律至上。其次，一个国家内真正具有权威性的只能是法律原则，法律还是允许在一定程度上尊重一些特殊性，因此我们还可以利用乡规民约的积极作用，解决在农村发生的一些矛盾，尽可能在一些问题上做到既不违背法律又符合当事人习惯。当然，国家应该加快立法工作的步伐，通过法律调整人们的行为、心态，继而调整习俗，使所有基层自治团体、家庭、个人的生活方式向法律靠拢，从而让法律逐步代替乡规民约在解决民间纠纷中的地位和作用。
5.大胆吸收和借鉴国外发达国家或地区农业立法经验和技术。我国现有的农业法律法规许多是在计划经济体制下制定的，具有浓重的计划管理的色彩和痕迹，属于传统的封闭式的农业立法模式。随着社会主义市场经济体制的确立，必须改变这一封闭式的农业立法观念，而世界上的市场经济已有两三百年的历史，积累了大量各方面的发展经验，特别是目前世界上一些发达国家或地区几乎都有完善的农业立法，如美国以《农业调整法》为中心，辅之以80多个重要的农业法律；日本以《农业基本法》为农业“母法”，配之以200多个法律； 韩国以《农业基本法》为“农业宪法”，制定和颁布100多个法律、法令；法国以《农业指导法》为基础，制定了有8编1336条的《农业法典》，上述当今世界上农业发达的国家或地区都已成功地建立和健全了农业法规体系，真正实现了依法治农。国外发达国家或地区农业法律、立法经验和立法技术，值得我们重视和借鉴。其值得借鉴方面有：（1）重视以法律形式明确农业在国民经济中的基础地位和作用；（2）以农业基本法为龙头，注重配套法律建设；（3）注重立法层次性和实施细则制定；（4）立法注重实用性和可操作性；（5）农业法制的统一性和时代的适应性；（6）参照国际惯例，进行开放式农业立法，符合世界农业发展之潮流。江泽民总书记在《大力加强农村法制建设》中指出：“在农业立法过程中可以学习和借鉴国外的某些有益的东西，但一定要结合我们的国情和农村的实际，不能照抄照搬”。因此，在借鉴国外农业立法经验同时，必须结合我国的国情和农情，进行全方位、多层次的农业立法，尽早“建立和健全农业法律体系”。
（三）加强农村法治宣传教育与法律服务
1.搞好普法硬件建设。要使普法工作产生更好的效果，必须把普法硬件建设搞好。当然首先要求领导高度重视，有经费、人员保障是前提。不仅要有办事机构，还要有现代化的普法设备，比如普法宣传车、照相机、电脑等。每个村委会要有一个法制宣传栏、一个学法场所、一支法制宣讲员队伍。要把普法教育与民主法制示范村的创建工作紧密结合起来，从而推动农村法制建设，保障农村社会稳定，经济发展。
2.攻克普法难点。一要拓宽法制宣传渠道，攻克农村普法对象关。在做好广泛宣传的同时针对不同的普法对象，采取不同的方法开展法制宣传教育。在充分发挥普法宣讲员作用的前提下，组织开展“抓两头，促中间”活动，利用农村老党员、老干部在农民中的威望，组织他们学好法律；动员中小学生向家长普法；推动农村普法取得实质性进展。二要使普法适应农村生产季节性强的特点。普法工作要避开农忙季节，做到生产、普法两不误，要充分利用农村集贸市场开展送法下乡活动，积极创造农民群众喜闻乐见的普法形式。三要坚持学法与用法相结合。在普法过程中不仅要强调农民学好法、而且要引导农民在生产劳动、日常生活和人际交往中用好法，在合法权益受到侵害时，会用法律武器保护自己。四在确定农村普法内容时，要以“农民需要什么就宣传什么”为原则、要从广大农民群众普遍关注的热点问题出发，从帮助农民解决法律难题入手，将普法教育与依法解决农民的实际法律问题结合起来、使农民真正学到和自己切身利益相关的法律法规。五要适应农民需求，开展形式多样的法律宣传活动。在普法过程中，要采法律咨询、举案说法、送法下乡、法制乐队、文艺演出等生动活泼的形式把法律条文变成通俗易懂、形象幽默、朗朗上口的群众性语言，从而使农民听得懂、学得进、记得住。
3.提升普法层次。今后的普法教育应当朝深层次方向发展，有针对性地强化和树立广大农村干部群众三方面的现代法律观念；一是权利观念，使农民善于主张权利；二是民主观念，使干部尊重农民的民主权利，群众能将自己的民主权利与法律联系在一起，推进基层民主建设；三是守法观念，目前农村法律秩序在很大程度上只是靠一种简单的、朴素的道德观念在维系，不能适应日趋复杂的社会经济关系对守法意识的要求了，通过深入的普法教育，使农民在知法的基础上树立现代的守法观念，成为具有较高素质的新型农民。
4.注重德法并举。法治和德治是有机的统一体。凡是法律所禁止的，必然是道德所谴责的；凡是法律所主张的必然是道德所提倡的；凡是法律所保护的必然是道德所颂扬的。一个人如果没有高尚的道德情操，就不可能有高度的法制观念。再高的法，还是靠人执行。一个国家，一个地方，如果没有良好的道德风尚，就谈不上法律的尊严和权威。没有良好的道德环境，就不可能有良好的法制环境，道德观念落后法制就是空谈。因此，必须加强对干部群众的法制教育和道德教育。
5.加强法律服务。随着法律的不断颁布，法律条文日益增多，农村干部群众难以通晓每一个具体条文，因而有必要建立农村法律服务体系，为农村改革、发展、稳定提供专业化、高质量的法律服务。第一，加强农村法律咨询工作，律师、公证员、基层法律服务工作者要树立为党的中心工作服务的意识，主动为县乡政府及领导干部当好法律顾问，为依法行政提供法律咨询；第二，大力加强加强农村乡镇法律服务所建设，农村乡镇法律服务所植根于农村，又服务于农村，能较好地满足农村对法律服务的要求；第三，继续拓展农村法律援助工作，由于农民生活并不富裕，在西部农村开展法律援助便有特别重要的意义，今后法律援助重点应放在农村；第四，配置村组法律顾问
（四）创造良好的法治环境
1.规范农村行政执法。农村行政执法工作面广量大，涉及的部门非常多，农、林、牧、渔、水、电、路、教育、计划生育等等，上面千条线，下面一根针。农村法律实施机制还不健全，不规范，行政执法主体也比较混乱，政、事、企不分，有的部门集执法、经营、农技推广于一身，一事多罚，重复处罚，滥用执法权侵害农民合法权益的现象比较严重。加强农村行政执法至关重要的是要依法行政，提高行政执法水平和力度可从以下几个方面入手：（1）明确农村行政执法部门的职责， 理顺执法部门的相互关系，做到执法主体、执法内容、法律责任法定化。（2）坚决实行政企分开，行政执法权与经营权要完全分离，禁止“既当裁判员，又当运动员”。（3）通过各种方式提高行政执法人员的业务素质和道德水准。（4）建立执法人员执法责任制，完善行政执法的制约机制。（5）对于行政机关管辖范围内的涉农案件应当实行有告必理的原则。（6）加强人民法庭、公安派出所、司法所等基层政法机构的建设，充实力量，完善相关制度，力争将各种矛盾和问题解决在基层，消灭在萌芽状态。
2.建立健全便利农民的公正司法制度。本着便利、公正、高效的原则，推动农村司法改革。着重作好以下工作：（1）加强人民法庭建设。从经费投入、法庭设施、人员管理方面对基层法庭予以保障。（2）合理安排农村人民法庭布点， 方便农民进行诉讼，如设置流动法庭。（3）配置具有较高道德水平和专业素质的审判员到农村人民法庭。（4）强化对农村司法的监督，可考虑在县级人大内部设立由具有法律素质的人员组成专门的法律监督机构。
3.完善监督机制。应当讲，每个执法单位都有较健全的监督制约体系，但实际工作中由于缺乏外部刚性监督，致使内部监督形同虚设。制度上写的是一回事，实际操作又是另一回事。自己监督自己，有如大人打小孩，将监督之棒高高举起，轻轻落下，不愿将自己的手脚套得太紧。外部监督是隔靴搔痒，不着边际。执法对象的监督，有如戴上“紧箍咒”的孙悟空，越“抗”套得越紧，不敢监督。由于没有监督，为一些执法人员乱作为、胡作为提供了空间。因此一是要完善监督体系。让权力运作在“阳光之下”和严密的监督体系之中；使其没有机会被滥用，特别是加强对错案责任的追究，而不是采取推诿、回避的态度，让办错案者承担应有的责任。二是注入外部刚性监督机制。加强上级党委的监督，使派驻监督人员不受被监督对象的管辖，专门监督，敢于监督。特别是要加强对执法过程中的监督，依法执纪，相互制衡。加强新闻舆论的监督，扩大民众的知情权，充分发挥媒体的作用，对一些重大案件或司法活动中的违法违纪案件进行合法有效的监督。同时，拓驽监督者、被监督者的法律救济渠道，让其“有理走遍天下，无理寸步难行”。三是加强权力机关和法律监督机关的监督，健全人大监督的程序、范围。利用法律手段，加强行政执法活动的监督，以形成打击违法、保护合法的合力。
4.推进农村基层依法治理，维护农村的法治秩序。农村基层依法治理活动要结合解决农村热点、难点问题，如围绕村务管理、计划生育、廉政建设和侵犯农民合法权益等影响农村经济和社会稳定的问题，进行重点和专项治理，切实抓出成效。从源头上、制度上防止和消除执法中的腐败现象。加强社会治安综合治理，维护农村社会稳定。要充分发挥司法所（办）、综治办和人民调解组织作用，进一步健全完善矛盾纠纷排查调处工作机制，把人民调解、行政调解和司法调解紧密结合起来，要重点排查调处可能引发群体性事件和可能转化成刑事案件的矛盾纠纷，把矛盾化解在萌芽状态，做到“小事不出村、大事不出乡镇”。积极预防和妥善处置群体性事件，认真做好村民来信来访工作。依法打击农村犯罪活动，铲除农村恶势力，扫除黄赌毒，净化农村环境，增强村民的安全感。努力创建民主法制示范村、营造一个良好的法制氛围、加强农村基层民主法制建设是促进物质文明、政治文明和精神文明健康持续发展的有力保证。要通过法治宣传和法治实践，将法治精神融入农村社会生活的方方面面，为农民的生产和生活创造一个良好的治安环境。释放蕴涵在广大农民中的巨大潜能，激发农民创造文明新生活的满腔热情，从而创造出一片繁荣安宁、和谐的小康农村乐土，实现我们父老乡亲的美好梦想。
收稿日期：2005—09—08
标签：法律论文; 依法治国论文; 农民论文; 法制宣传论文; 法治政府论文; 立法原则论文; 农业发展论文; 治理理论论文; 法律制定论文; 经济建设论文; 法官论文; 时政论文; 法治中国论文; 经济学论文; 司法局论文;