试论肯尼迪时期美国针对中国自然灾害的政策调整，本文主要内容关键词为：肯尼迪论文,自然灾害论文,美国论文,中国论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D830 [文献标识码]A[文章编号]1005 —4952（2000）02—0037—10
一、美国对华政策调整的背景
当约翰·F·肯尼迪1961年1月20日就任美国第35届总统之机，正是美国对华政策面临考验之时。自50年代中期以来，国际形势趋向缓和，美国对华孤立围堵的遏制政策也由于中国实力的增强和国际地位的不断提高而举步维艰。特别是1958年炮轰金、马事件后，越来越多的美国政界人士也感到，共产党中国的巩固和发展已经是不可否认的事实，美国不能再无视它的存在，必须改变策略以免陷入困境。其实美国的一些智囊集团像“对外关系委员会”、“洛克菲勒兄弟基金会”，特别是“康隆有限公司”，它们对美国外交政策的审议早就开始为转变对华政策进行酝酿了；美国国内舆论也已经开始转变对中国的态度，敌对情绪逐渐缓解，被艾森豪威尔政府后期所压制的主张改变美国对华僵硬政策的社会思潮得以发展；尤其大选时肯尼迪在对华政策上给人们以“自由派”的印象，加之其政府“精英”中不乏“关心”中美关系发展的人，这一切似乎都预示着美国外交将在近期出现较大的调整。然而转变对华政策对新政府来说仍有很多困难：事实上就在艾森豪威尔离任前，他还告诉肯尼迪，虽然总的来说他将支持其对外政策，但对于任何承认北京和允许中国大陆加入联合国的企图他都会强烈反对；而肯尼迪以微弱多数当选，也自觉在行使美国人民授予的总统权利时并不那么底气十足，因此对选举问题格外谨慎，尤其是对华政策上的任何转变都将予人口实，使其陷入斗争的地狱；何况在肯尼迪本人看来，中共对改善美中关系似乎也并不感兴趣，以往与北京的这种联系都没有什么作为。所以尽管新上任的肯尼迪及其政府中的许多高级官员都感到多年以来美国的对华政策并未反映出亚洲的现实，但考虑到将受到“院外援华集团”、共和党和许多国会成员的强烈攻击，以及害怕在这个问题上造成国会和民众的分裂，还是认为：一项更为现实的对华政策所能带来的潜在利益并不证明就有理由为此冒严重的政治风险。为此总统还特别提醒国务卿腊斯克：他不希望在华盛顿邮报或纽约时报上读到国务院正在考虑转变对华政策。显然就肯尼迪而言，采取一项更为现实的对华政策不是其当前而是将来的任务。但此时的中国大陆正在经历最为严重的自然灾害：尽管到目前为止还没有出现大范围的饥荒，但严重的食品短缺已令其从有限的外汇储备中拿出2亿美元用来安排1961年里近三百万吨的粮食进口了， 而且若是1961年的收成仍然不好的话，那么除非大量进口粮食，否则营养不良和疾病就会到处泛滥，可能还会有相当数量的人挨饿[1]， 这个问题却是新政府无论如何也无法回避的。事实上在1月25 日肯尼迪就职后的第一次记者招待会上，便有记者问及有关中国大陆的粮食问题。于是针对中国的自然灾害，新政府内部首先就一系列具体而又迫切的问题展开了深入的研究和激烈的讨论。
二、美国对华政策调整的内部争论
（一）关于燃料供应政策的争论
肯尼迪开始政府工作后不久便收到了财政部长道格拉斯·狄龙的一项申请。他请求其同意国务院—财政部关于授权美国的石油公司由于饥荒在中共的许可下为澳大利亚、加拿大等国运送食品前往中国大陆的船只供应燃料的决定。2月1日国家安全委员会的会议上，当情报局长艾伦·杜勒斯指出共产党中国严重的农业情况后，与会者也专门就以只运送食品并支付现金为条件给自由世界的船只提供燃料这一可能的政策改变进行了简短的讨论，肯尼迪还要求腊斯克对此进行更为深入的研究，特别是美国在政策上任何这样的调整是否能够满足加拿大政府的要求。其实朝鲜战争后，美国的主要盟国就从各自的利益出发不断要求美国放宽对华贸易管制，最终迫使美国不得不同意这些国家在一定程度上放宽它们对华贸易的限制。此时中国国内困难的出现无疑令这个问题变得更加迫切了。但总统特别助理弗雷德里克·达顿却在2月1日建议肯尼迪拒绝狄龙的申请（不过他还不知道国家安全委员会对此事感兴趣）：“此举可能会引发国内对新政府不必要的攻击，却得不到足够相抵的任何重大意义上的好处；最重要的是，这将是个对红色中国采取新政策的信号或者就是真正的第一步，而对一项重大的可能引起争论的转变政策的重要考虑，即与红色中国市场进行贸易的新态度当然可以采取一个更好的姿态。”[1] 虽然达顿没有进一步提出新的政策备选方案以代替狄龙的申请，但2月3日前，总统已经表示应拒绝所有公司的申请。肯尼迪的这一态度表明，尽管他最初要求国务院对此事做进一步的研究，但经过更深入的考虑，还是认为此时还不宜进行这样的政策调整。所以取消对美国石油公司供应有关盟国前往中国的船只燃料的限制的提议就暂时被搁置起来了。但是政府内部对中国当前的困境仍十分关注：情报委员会9 月28日进行的国家特别情报评估[1]（Document 62），国务院政策设计委员会10月26日对华政策的审议[1]（Document 76 ）， 国家安全委员会11月15日对中国国内局势的讨论[1]（Document 77），以及国务院12月26日完成的机构改组，即依据10月26日的草案关于在国务院内除了设有负责与中华民国政府关系的办公室外还应设立一个集中负责中国大陆事务的办公室的建议，中国事务处和东北亚事务司被合并入东亚事务局，由日本、韩国、中华民国和中国大陆（包括港、澳）四部分组成[1] （Document 76,Footnote 1），且改组后的东亚事务局局长由原远东事务司中国事务处主任亚格尔担任。此外，国务院还得知中共已承认1961年的收成将成为连续第三个让人失望的年头，并由此认为在1962年年初的几个月里北京方面要想喂饱它不断膨胀且已是营养不良的人口将变得十分困难[1]（Document 81）。在这种情况下，美国政府内部调整对华政策的争论就变得更加复杂和激烈了，特别是在粮食销售问题上。
（二）有关粮食销售问题的争论
1962年1 月美国一家名为西雅图的公司申请向中国和北朝鲜出售小麦和大麦的出口执照，并声称中国想要以正常价格向其进口40万吨谷物[1]（Document 84）。此前国务院曾阐明过关于是否应向中国提供食品援助以及援助方式的某些重要标准，即“美国只对中国提出的坚决但未必是公开的食品需求、由美国直接提供食品来表示人道主义而非销售或类似的商业安排、美国提供的救济食品原料会被真正有效地发放到那些需要者手中的情况予以考虑”[1]（Document 81,Footnote 1）， 但此时来自民间的申请却又激起了政府对粮食销售问题的兴趣。哈里曼和主管经济事务的助理国务卿马丁便于1月25 日给主管政治事务的副国务卿麦吉发了一份备忘录，向其概述了这一情况，还表示怀疑是否真的存在这样的中国定购。热心于调查西雅图公司诚意的哈里曼认为中共的钱若用来买食品，剩下的便远远不够其用来进行工业发展了，因此倾向于在这个问题上有所进展[1]（Document 84）。而且国家安全委员会常务委员会1月29 日的会议还就国务院应顺从总统关于可能向共产党中国销售粮食的建议达成了一致[1]（Document 100）， 并责成国务院酝酿此项建议，还指示中央情报局设法获得更多的信息[1]（Document 84,Footnote 4）。 但国家安全委员会工作班子成员罗伯特·科默却持反面意见，他在1月29 日给总统国家安全事务特别助理麦乔治·邦迪的备忘录中指出：中共分子的需要远远超过这微不足道的40万吨，此举不过是扬汤止沸，以致于如果有效也只是把它作为一个试探手段看看美国是否会合作；如果我们在蒋介石想要趁机推翻大陆的时候向其提供粮食，一定会令蒋介石大发脾气；如果我们以此开始对中共分子的贸易，那么新的贸易议案的通过会产生怎样的后果？而且至关重要的是，其经济一旦恢复将同时发生的可能就是其原子武器的发展。所以至少应该考虑如何才能延长北京的困境，以便日本、印度的力量强大起来，并为加强东南亚、南韩等这些地区争取时间[1]。结果，3月23日商业部拒绝了西雅图公司的申请，声明说：“没有证据证明定购是基于来自相关政府的需求”。但值得我们注意的是，国务院法律顾问蔡斯说如此决定的目的是为了对预期的国会反对任何向共产党中国销售粮食的决议先发制人 [1]（Document 100,Footnote 1）。而且事实上由这次民间申请所引发的对粮食销售问题的研究和讨论也并未因这一决定而终止。4月4日，国务院拟订的“装运药品和粮食前往共产党中国的美国政策”的建议终于由腊斯克以草拟备忘录的形式呈交肯尼迪，分别是：1.商业部应立即解除对华药品禁运。2.让人们知道但不必搞宣传，否定向共产党中国出口食品包裹的许可并不是美国政府的政策，而且从此以后商业部也会批准民间那些真诚的对该国家食品或粮食的赠送。3.卡伯特大使在与中方大使王炳南会谈时应说明：a ）美国政府已经得知中共政权有兴趣购买美国的谷物，我们有理由怀疑这种兴趣是否确实存在，如果情况属实的话，我们很想知道原因。因为到目前为止，中共政权的需要还可以从其他自由世界的提供者那里得到满足。 b）美国现在的立法不允许政府像其他提供者那样以信贷的优厚条件出售谷物给共产党中国。c ）如果中共能够为购买美国谷物筹措到资金的话，那么他们应该也能筹措到资金从其他提供者那里等价购买。d ）美国政府现在没有兴趣从商业或财政动机出发调整相关的政策，并且只要其他主要提供者还可以满足中国的需要，美国就不能证明其贸易管制政策的修正是出于人道主义的动机。e ）在证实了中国大陆的需要已无法从别处得到满足时，我们才可以考虑这件事。f ）美国政府不打算利用向我们寻求粮食援助的事实搞宣传。4.国务院应通知澳、加、法三国：美国政府有考虑但还未采纳会使它加入向中国大陆提供谷物的竞争的建议；我们不期望或要求他们在当前的环境下对其给共产党中国的粮食供应附加外部条件；然而，如果北京政权意识到了其对外行为方向上的任何重大改变与可持续获得非政党集团的粮食之间的关系，那么有可能以自由世界的经济利益为代价改变中共更大规模的对外干涉；我们希望这些政府会在适当的时机找到合适的方式把这一事实传达给中共。国务院在制订上述建议的时候，考虑到“中国的国际危机与同苏联的分歧；在出口食品和药品方面古巴的先例；不管政权的性质如何，美国对其下经受灾难的人们的人道主义关注；中共领导明确证明了的不接受美国施舍的决心；美国立法的强行限制；让共产党中国的外汇用来购买粮食而非进行工业发展的好处；可获得美国之外的供应的可能性；我们看起来过分出于商业考虑的动机是不合需要的；共产党中国的国际表现；众所周知现在的主要提供者不愿意对其向共产党中国的食品原料销售附加政治条件，而且几乎可以确定的是共产党中国会明确地拒绝建立这种联系的努力；改变现行的政策可能会引起的国内外反应；在共产党中国与美国之间保持灵活性并制造更富有成果的对话的需要；美国与共产党中国之间维持异常关系的长期可能性；我们讨厌留下一个在中国人民极度需要而又不能从他处获得时美国却不愿意向其提供食品的记录”，还特别补充说“调整第二项建议可以服务于美国人民和世界舆论这两个有用的目的，但可能会被共产党中国的领导人看作主要是设计用来引起世人对其及其国家的政策与政策执行失败的注意；特别是，如果伴随着大肆的宣传，那么第三项建议打算提出的对话将受到限制”。 4 月 5 日麦吉也表示同意这套建议 [ 1] （Document 100）。然而国务院内部对这套建议只是大致达成了一致。哈里曼在4月3日呈交腊斯克的附带有此文件的备忘录中就指出主管政治事务的代理副国务卿约翰逊反对第三项建议，即卡伯特大使应在与王炳南的华沙会谈中主动表示当证实了中国大陆的需要已不能从他处得到满足时美国愿意考虑向其销售谷物的政策。但哈里曼认为此四项建议是谨慎而适度的，不应再被削减。由于存在分歧，所以国务院内部不可避免地又掀起了一场政策辩论。
4月6日约翰逊在呈交腊斯克的备忘录中阐述了自己的理由：“（1）基本上我觉得我们对共产党中国的态度应该是敏于接受他们为改善关系提出的各种建议或思想，但是，就目前来说，至少我们自己不要进一步采取主动。我们以往和最近的一些主动表示都被极为粗暴地拒绝了。（2）中共对我们的敌意来自我们对台湾的支持，而其他事情，包括贸易，都是极不重要的。直到他们对此的态度有所改变我们才有希望与其进行有价值的对话。但至今仍没有任何这种改变的信号。（3 ）中共一向的态度是他们等得起，而且他们不必作出让步，来自外界尊重联合国和台湾的压力以及来自我们自己尊重贸易的商业压力就会使我们单方面地调整美国政策。我们现在去采取这样一种甚至是试探性的接触会使他们坚信其政策正在取得成功，我们正在被迫对自己在谷物方面的商业利益有所反应。他们要做的就是继续等待，而我们会继续按照他们期望的方向走下去。（4）我们表示愿意许可食品赠送， 即建议极有可能会再次受阻于中共的情况就将做到有必要在此时推卸掉美国不关心中国饥荒的责任，且可能反由中共政府来承担。（5 ）如果当中共真正有兴趣从美国购买谷物时，我会满意于非直接地、明白无误地知道此事，因为他们宁愿间接地提出也永远不会在华沙谈到这个问题。”[1]（Document 102）随后4月9日鲍尔在呈交腊斯克的备忘录中也表示赞同约翰逊的保留意见，认为在华沙会谈中突然插入关于谷物销售的可能性将是一个错误[1] （Document 102,Sourcenote）。对此哈里曼则在4月13日呈交腊斯克的备忘录中进行了针锋相对的反驳：从总统在1961年1月25 日的记者招待会上发表讲话以来，中共对谷物的需要已变得日益接近不能从其他供应者那里得到满足的边缘了，而中共领导把美国描述成中国人民的敌人，所以我反对由我们自己的行为或无所作为为其提供反美的“炮弹”。尤其是内外交困的局面一定会使中共领导层内部出现分歧，虽然我们不知道现在其内部分歧或将来可能会发生的分歧的情形，但明显的是，如果美国表现得愿意对改变两国不共戴天的敌对关系有所作为，就会加强其内部可能愿意在现在或将来也这么做的那一派。不管是不是如此，我们都不能留下在一个民族急需食品的时期美国却拒绝向其出售的不良历史记录，这会给我们日后留下麻烦。考虑到这一点便不能同意“至少目前我们自己不要采取主动”的说法，因为如果我们曾经采取过主动，那么现在则是我们能比在中国研制出原子弹后做出更优雅且得体的姿态的时机。再说我们所建议的这一小小的举动，毕竟似乎可以在尽管不大的作为与静止不动之间有所选择了。我不认为在当今以变化为标准的世界事务面前，一项僵硬的政策能够很好的为我们服务。此外哈里曼还表示，如果需要，希望有机会与腊斯克进行讨论，他直觉这将是总统所想要的[1]（Document 104）。后来哈里曼4月17日在与腊斯克会谈中苏关系时便讨论了谷物销售的问题。当国务院执行秘书巴特尔向其询问是否要另外安排一次与腊斯克就该问题的会谈时，哈里曼给予了十分肯定的回答，并且说：“我当然不想再看到过去那种强加于总统的僵硬的政策。我想就谷物问题而言，他对采取较为灵活的态度是相当支持的。”罗斯托在4月23日给巴特尔的备忘录中也建议在前述腊斯克4月4 日呈交肯尼迪的草拟备忘录和哈里曼4月13 日呈交腊斯克的备忘录两份文件的基础上安排一次与腊斯克的会谈，但要等到国务院情报与研究司司长希尔斯曼能够回答腊斯克提出的关于中国领导权内部可能的分裂和最近中苏关系的发展之后[1]（Document 104,Footnote 4）。看来，有关中国自然灾害的种种问题还真是令华盛顿的政要们大伤脑筋，但中美华沙大使级会谈却为两国提供了宝贵的相互接触并交换意见的渠道。在中美两国处于隔绝和对立的年代，为了让中国尽快清楚地了解到美国的政策意向，国务院对一系列华沙会谈做了精心的安排。
三、美国对华政策的执行及影响
新政府刚刚开始工作，国务院远东事务司就着手为腊斯克准备一份报告，给未来的会谈就可能的方式、态度提供建议。为了让腊斯克有时间回顾近来会谈的进程并决定利用该渠道来发挥哪些作用，主管远东事务的助理国务卿帕森斯还在1月24日建议延期2月2日的第103次会谈，即新政府上任后双方的首次会谈至3月7日[1]（Document 4,Footnote 1）。经过一番研究，报告于2月19日由帕森斯呈交腊斯克， 其中就建议要试探中方对美国可能提供其食品援助的反应[1]（Document 4,Footnote 2）。根据该精神，国务院首先在3月4日致电波兰大使馆对会谈大使比姆做出指示：“如果王炳南提到中国大陆的食品短缺，并谴责美国为了反面宣传企图夸大事实，那么可以引用总统1月25 日记者招待会上的讲话使其相信美国无意单单为了制造宣传效果而提供食品。然而，如果王炳南方面真有对食品的紧急请求和需要，那么美国会乐于考虑答应其需求；要是人民的生活受到了影响，美国将纯粹从人道主义立场给予尽可能的帮助。（相反，尽管王炳南会表示出对接受美国食品援助的兴趣的偶然性微乎其微，但仍要让他知道任何需求都会通过你提交国务院处理）。”[1]（Document 10）接着又在6月26日的电文中指示比姆在会谈中说明，“有很多美国平民向政府提出了想送食品包裹给在大陆的中国人的申请，政府基于人道理由建议予以批准，并希望王炳南方面会乐意接受这些由平民购买和寄送的包裹。”[1]（Document 37,Footnote 4）于是6月29日，比姆依照上面的指示在105次会谈中提出了食品包裹建议。 对此王炳南大使回答说：“虽然中国受到了连续几年自然灾害的影响，但是一直在通过自己的努力克服困难，包括从国外购买食品原料，且中国无须任何地方的‘援助’。”[1]（Document 37）由于王炳南当时的想法是“我们有信心依靠自己的力量解决这些困难，中国人民绝不依靠别人的施舍而生活，更不会拿原则去做交易”。[2]
其实，中国方面不是不想改变会谈毫无进展的状况。王炳南一开始就向比姆表示：希望肯尼迪不像他的前任那样死抱住没有出路的旧政策，而能够在中美关系的进展方面有所建树。同时在美国不断纠缠的遣返平民问题上也作出了让步， 释放了罗伯特·麦卡恩[1]（Document 22,Footnote 2）， 希望能像美国所表示的那样改善会谈的气氛并为两国进一步改善关系排除现实的障碍。然而几次会谈后，美国仍然否定中美之间最重大的问题即“美国必须从台湾及台湾海峡地区撤军” [ 1] （Document 37,Footnote 2）。显然，美国国务院对会谈的方针是“胡萝卜加大棒”，一手软一手硬。所以，当比姆在会谈中提出给中国的穷人送救济包时，只能令以为肯尼迪不过是新瓶装旧酒的王炳南觉得美国的做法“未免有点天真，甚至幼稚”，并认为肯尼迪的想法是“略施小恩小惠，就能诱逼我们在重大的台湾问题上让步”[2]（P,82）。 这当然是不能被接受的。而对中国人如此坚定的立场，肯尼迪也“深感挫折，觉得北京不可理喻。不过，鲍尔斯等人试图使总统相信，毛泽东的言论以及来自北京的威胁不过是一种夸张，中共使用好战强硬的语言是因为缺乏行动的手段”[3]。 在积极主张以优惠条件卖粮食给中国的鲍尔斯看来：中国的食品危机也许为美国提供了一个减轻“中国扩张政策危险”以及使非共产主义世界“在其与北京政权的经济关系方面获得某种重要杠杆作用”的良机。于是他建议首先着手于“设法十分机密地试探出中共的态度”，并提议利用其中东和亚洲之行在仰光停留。根据总统的约会登记，鲍尔斯于临行前的2月6 日与总统会谈了25分钟[1]（Document 85）。 他在一本传记中披露了这次会谈的内容：他请示总统如果美国乐于准备“根据紧急的原则，不附带政治条件地允许中国人民用硬通货（价值稳定的货币）向美国购买一定有限数量的小麦”；而且“如果中国同意将不会企图以武力改变其现有边界（但不必丧失它对其现有边界之外的领土的主权要求）”，那么美国是否会准备“以长期、持续不断、低价的条件向其提供更多数量的小麦”？据鲍尔斯说，肯尼迪“乐于同意”第一个建议，并建议销售量为300—500万吨。考虑到第二个建议，肯尼迪表示“如果可以开辟某些可靠的交流方式”，且“中国同意放弃它现今对其邻国的军事政治压力”，那么他将考虑一个以长期、低利赊销的条件每年出售1000—1200万吨小麦的协议。同时肯尼迪也同意鲍尔斯与缅甸首相就该问题进行讨论，但要说明这些建议是与总统大致讨论过的，还未正式批准。其实早在1961年11月仰光大使埃弗顿就曾提出“通过缅甸向共产党中国提供小麦”的建议，却被由腊斯克批准的国务院11月27日发给仰光的电报给拒绝了，“这个建议一定会给缅甸带来极为敏感的政治问题”；“而且现在东南亚正受到主要是来自中共的特别强有力的渗透”[1]（Document 81）。然而鲍尔斯的建议也没能实行，因为他还没来得及见到那位缅甸首相，后者的政府就在他计划离开新德里前往仰光的前一天被推翻了。
1962年5月初，美国认为中国大陆发生了大规模的饥荒。 而当时中国正向加拿大、澳大利亚购买粮食，但农业部的初步信息表明几个月后共产党中国就会耗尽所有充裕的非美国的自由世界谷物来源。国务院对此十分重视，于24、25、28日就“鉴于中国大陆当前长期的食品短缺美国应采取些什么行动”的问题进行了3次讨论，经过激烈的争论， 最终建议让卡伯特大使一有机会就通知王炳南：（1 ）关于中国大陆大范围饥荒的报导已经在对中国人民怀有人类友好感情的美国人民中间引起了关注；（2 ）我们对其陷入了粮食供应十分紧张的阶段这一情况是清楚的，若中共决定提出想获取美国粮食的建议，我们将准备重新考虑现行的政策，并讨论这个问题[1]（Document 112）。于是国务院5月30日致电卡伯特指示其在下次会谈中提出一个新的商业事项，并应以正常的克制的态度尽早提出。由于心情迫切，国务院还询问若提出把原定于7 月12日的会谈提前到6月中旬是否会显得不寻常。随后卡伯特在5月31日和6月2日的电报中答复说，由于是应美国要求把会期定在7月1日以后的，那么更改日期将暗示有所不寻常。结果，国务院6月4日只得同意不更改会谈日期[1]（Document 112,Footnote 2）。值得我们注意的是，在5月23日的记者招待会上，当有记者问及肯尼迪是否认为向中国提出美国愿提供剩余粮食符合美国利益时，他已经暗示如果接到要求，不是不可以考虑：“中共方面没有表示出任何愿从我们这里接受粮食的兴趣……我们总得知道究竟是否需要，以及可能在什么条件下发放，但我们对此毫无所知。”[4] 但中国对肯尼迪这一故作大方的姿态的反应却是“现在处境不美妙和维持不下去的，正是帝国主义和殖民主义者自己……中国目前在经济上尽管还存在着困难，但是中国人民一定能够用集体的力量和辛勤的劳动去战胜它”[4]（P,432）。以至于肯尼迪在6月14 日与其“和平队”指挥部全体人员召开的会议上回答问题时只能表示美国的政策就是“在食品问题上不采取任何行动直到有某种迹象表明中共有此请求”且“到时候会在独立自主的基础上考虑这个问题”[1
]（Document 133,Footnote 3）。看来， 中国人在这件事上的坚定立场竟令美国这位简直可以说是压倒一切的年轻总统也变得一筹莫展起来了。事实证明通过对农业生产的调整，在全国人民的共同努力下，1963年中国国民经济已经开始恢复。至此中美关系中这段微妙的插曲也就结束了，虽然并没能取得什么重大的成果，但却十分耐人寻味。一是美国政策调整中的多层利益考虑令其一方面不想帮助中国的领导人从困境中摆脱出来或减轻其困境的压力，另一方面却又不想放过这次可能有效的转变对华政策的时机，尤其是它那些自由世界的主要伙伴也反对其对华采取僵硬政策，特别是仍然把对华贸易放在与苏联进行比较的基础上，当它们供应中国谷物的能力有限时，甚至欢迎美国加入竞争，而国民党当局对此事的反对却显得那么无足轻重。二是美国有限的政策调整一方面受制于其本身的政策局限，另一方面又遭到了中国对它这种“好意”的拒绝，结果这种调整也只是停留在试探的阶段，而未能按照其意图有所发展。
综上所述，虽然在肯尼迪执政的短短一千天中，中国问题始终未能在他的日程表上占主要地位，但毕竟给予了更多的重视，他甚至亲自了解许多细节，作出决策。而且肯尼迪曾表示要丢弃过分重视意识形态的两极观念，更多地使用外援作为推进外交政策的工具[5]。 执政后对主要是利用美国剩余农产品进行对外援助的“粮食用于和平”计划给予特殊重视，在白宫专门设立了“粮食用于和平办公室”，同时，争取通过了一项扩大这一计划的法案（480号公法），使得此项援助每年平均 15亿美元左右，总数几乎超过艾森豪威尔时期的一倍[4]（P,436—437 ）。一个有利的证明就是其对中国自然灾害的反应：尽管正像腊斯克访问欧洲时向英国官员们指出的那样：“总统在公开与中共的食品问题上态度谨慎”而没能采取更多的主动，但还是为中美关系的缓和提供了一些外交机会。而且，据悉肯尼迪原来曾考虑在第二任内重新审议对华政策。1963年11月14日，肯尼迪在遇刺前最后一次记者招待会上曾说过：“如果赤色中国人表示希望同美国，同它周围的国家和平共处，那么很明显，美国会重新估计它的政策。我们并没有和一项敌视中国的政策结下不解之缘。”[4]（P,495）更为露骨的则是已转任主管远东事务的助理国务卿希尔斯曼12月13日在旧金山发表的长篇讲演“美国对华政策的再确认”。虽然讲话是在肯尼迪去世后三周讲的，但其基本思路和提纲据说是肯尼迪所首肯的。该讲话基点有了重大的变化，即不再强调中国的共产党政权只不过是暂时的现象，而是寄希望于中国领导人在未来会发生变化。而且，希尔斯曼在讲话中用了一个在当时十分罕见的提法，这就是他公开提出要对共产党中国采取“门户开放政策”。他指出：“我们决心对未来中国可能发生的变化敞开大门，对那里出现的能够促进我国利益、服务于自由世界和有益于中国人民的变化，不把门关起来。”[6]可见，肯尼迪及其政府并非一味地坚持已经过时了的对华“遏制和孤立”政策。所以，当继承了其外交政策的副总统约翰逊意外地接替总统职位后，便有了“遏制而未必孤立（ ContainmentWithoutNecessarily Isolation）”的说法，在政府和国会内部为转变对华政策进行了积极的酝酿，并采取了一些建设性的做法，最终才得以在尼克松时代完成了中美和解的历史责任。据此，我们有理由说肯尼迪实为扣响中美和解大门的第一位美国总统。
中美正式和解是在尼克松时期，但却始于肯尼迪时代，当时之所以没能取得重大进展的因素是多方面的。就美国方面而言，不仅是因为国内反对派的制约、麦卡锡反共浪潮留下的伤害、院外援华集团的阻挠，和总统的意外遇刺身亡，更重要的是受到其本身政策设想的影响。1961年6月3—4 日肯尼迪在与赫鲁晓夫的维也纳会谈中曾承认中国是一个有实力的国家，人口占世界1／4，并且国力可能进一步增强；还承认中美之间的恶劣关系从总体上看影响了全世界。然而他却认为如果美国从台湾撤离，将会产生战略上的问题：它将受制于陆地，且在亚洲的战略地位将会被极大的损害， 而这是关系到美国国家安全的问题[ 1]
（Document 29）。可见， 肯尼迪虽然认识到了中美之间的实际障碍主要是台湾问题，但并不准备放弃对国民党政权的支持。肯尼迪及其谋士们所设想的改变对华政策的方案不外乎炮制“两个中国”或“一中一台”。很明显，这种方案既不可能为北京，也不可能为台湾方面所接受，结果，肯尼迪在对华关系上只能是“无所作为”。而美国在粮食等问题上玩的花样，除了是怕担见死不救的骂名外，主要是美国一向对任何可能限制中共“侵略意图”的手段都感兴趣[1]（Document 100,Footnote 2）。执行一项针对中国自然灾害的开放政策，似乎可以增强美国对于中国政府内部温和派的影响。而另一方面则是像肯尼迪积极推行的“粮食用于和平计划”的负责人麦戈文公开声明的那样“粮食是对外政策的强大工具”，由于“大陆中国、苏联、古巴和东欧各卫星国农业有问题，就格外突出了粮食是美国制度中最光辉夺目的宝石”[5]（P,517）。从中国方面来说，毛泽东注意到美国政策的调整，然而古巴事件却使毛泽东相信，新的美国政府依然侵略本性难移，尤其是在中美会谈中，美方照旧在遣返平民问题上纠缠，照旧在台湾问题上弹双方不使用武力的老调。在这种情况下，中国当然也不可能缓和它的反美态度。而且毛泽东依然保留1958年8 月向西哈努克指出的“美国的援助并没有改变它附带政治条件的作法，对于这样的援助应当有所警惕”的观点[7]。因此， 中美两国在60年代的绝大部分时间内仍然处于高度的敌对。但尽管肯尼迪政府在改善对华关系方面所做的事情很少，但毕竟奏响了解冻中美关系的前奏。