近现代我国师范教育的学费制度研究，本文主要内容关键词为：师范教育论文,学费论文,近现代论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G659.20 文献标识码：A 文章编号：1672—0059（2007）04—0005—04
国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议所作的政府工作报告中提出：为了促进教育发展和教育公平，将采取两项重大措施。措施之一就是要在教育部直属师范大学实行师范生免费教育，建立相应的制度。这是对自1997年以来师范大学开始实行逐渐收费乃至全额收费制度的修正。随后，在2007年5月9日召开的国务院常务会议上，《教育部直属师范大学免费教育实施办法（试行）》经讨论原则通过。针对这一政策的变化，有必要对中国师范教育创立以来学费制度的沿革进行梳理。
一、近现代师范教育学费制度的结构
自1897年盛宣怀创立南洋公学师范院以来，我国师范教育一直以公费制为主，以自费制为辅，并对各种费制的学生制定了不同的服务期规定，以及退学、转学赔偿学费等惩罚措施，以确保公费制的有效。公费制不仅仅是在学费上由官方支付（即学费全免），还包括膳宿等费用由官方支付。这一费制与当代意义上的公费有所不同，是更为彻底的公费制度。所谓自费制，是指学费仍由国家提供，入学者只需缴纳杂费等费用（包含部分或者全部膳食费）的费用缴纳制度，与当代意义上的自费也不同。
（一）公费制为主
1897年盛宣怀创立南洋公学师范院，南洋公学的经费“常费皆招商电报两局众商所捐”[1]，它模仿日本，采用全公费制。1902年京师大学堂师范馆创立，在学费上也是公费制，并且提供免费食宿，发放服装，毕业后优秀毕业生还可以获得公费留学机会。同期兴办的通州师范学校、上海龙门师范学校等中等师范学校，三江师范学堂、直隶北洋师范学堂等高等师范学校，皆实行公费制。而在国家教育制度上公费制的确立则自“癸卯学制”始。“癸卯学制”关于师范教育的收费分为初级师范学堂和优级师范学堂两个部分。《奏定初级师范学堂章程》规定：“初级师范学堂经费，当就各地筹款备用，师范学生无庸纳费”[1]。《奏定优级师范学堂章程》规定：“公共科及分类科学生在学费用，均以官费支给”，“惟加习科学生，其由分类科毕业生选取者，仍由官给费用”[1]。在女子师范教育上，也有类似的规定，如《女子师范学堂章程》规定：“女子师范学堂由官设立者，其经费当就各地筹款备用，女子师范生无庸缴纳学费”[2]。虽然当时女子师范部分为私立（包括教会学校），但主要办学者还是政府，因此女子师范教育也主要为公费制。
民国以降，公费制未作大的改变。1912年国民政府颁布的《师范教育令》第九条和《学校征收学费规程》第八条明确规定：“师范学校、高等师范学校均免征收学费”[2]。1913年颁布的《高等师范学校规程》、1916年颁布的《修正师范学校规程》和1919年颁布的《女子高等师范学校规程》，均对公费制做了说明。总体来看，民初到1922年“壬戌学制”颁布前，公费制仍然是师范教育的主流。1922年“壬戌学制”颁布后，师范教育的存在形态发生了巨大改变。中等师范学校纷纷并入中学（当然也有部分中等师范学校仍在独立办学，但所占比例较小）；高等师范学校除了北平师范大学独立办学以外，其他悉数并入普通大学，成为其中一科或一系。但是，即使并入非师范院校，除部分私立师范学校以外，师范专业的学生仍然以公费为主。这种师范生公费和其他科学生自费的制度安排存在一定矛盾，正如李相勖在《请大学明文规定师范教育独立案》中所指出的那样：“（对于师范生）欲使其安心以教师为终身职业，非特别优待不可，此其膳学费所以须全免也。且普通科及商科学生，则须缴费；与之相处，时存轻视师范生之心。故自改组之后，各科感情颇难融洽”[2]。足见当时师范教育主流仍然是公费。1932年颁布的《师范教育法》附《师范学校规程》于“第十一章”规定：“师范学校学生一律免收学费”[2]。这一规定对女子师范教育、特别师范科、幼稚师范科、简易师范科以及当时兴起的乡村师范教育同样适用。
值得注意的是，即使在抗战时期，师范教育公费也没有中断。抗战爆发后，国民政府颁布《战时各级教育实施纲要》，确立“战时需向平时看”。对于师范学校的设置等要求完全参照战前的相关政策，从而确定了师范教育公费制的基调。在中等师范教育方面，尤其值得一提的是1941年颁布的《边远区域师范学校暂行办法》，它规定“边师学生为公费待遇”[2]。在高等师范教育方面，1938年颁布、后经1942年修正、1946年再修正的《师范学院规程》，明确规定“师范学院学生，一律免收学膳费”[2]；1941年颁布实施的《教育部设置师范学院初级部办法》，规定“师范学院初级部学生，一律免收学膳费”[2]；甚至在教师进修这一环节上，国民政府也实施了公费加带薪学习的制度，1944年颁布的《师范学院附设中等学校教员进修办法》规定：“师范学院附设中等学校教员进修班学员一律免交学杂费并提供膳宿”，除此之外，原服务单位还要提供生活补助费，并“支给原有薪津”。1944年抗战胜利前夕，国民政府颁布了《全国师范学校学生公费待遇实施办法》，对公费制做了详细规定，具有标志性。
抗战胜利后，国民政府关于师范教育公费制的规定，体现在1947年颁布的《修正师范学校规程》、1946年底颁布的《改进师范学院办法》，以及1946版的《修正师范学院规程》上。对中等师范教育，1947年颁布的《修正师范学校规程》规定：“师范学校学生一律免收学费，各省市应酌情形，免收学生膳费之全部或一部”[2]。对高等师范教育，《改进师范学院办法》规定了“师范生公费待遇”[2]，1946年再修正的《师范学院规程》明确规定“师范学院学生，一律免收学膳费”[2]。
在战争中发展壮大的抗日根据地和解放区，师范教育实行的是完全意义上的公费制。1934年，苏维埃教育人民委员部分别颁布《初级师范学校简章》和《高级师范学校简章》，皆规定“学生不收学膳费用与书籍费”[2]，另外对短期师范学校和小学教员训练班也做了免收学费的规定。这一制度一直沿用到新中国成立。
（二）自费制为辅
我国师范教育发生时是以日本师范教育为摹本的，因此也仿照日本模式采用了公费制。但是在实行中渐渐发现，单纯的公费制不符合我国当时的国情。因此，作为师范教育确立的标志性文件《奏定初级师范学堂章程》规定：“初级师范学堂许设私费生（谓自备资斧入学者），惟其额数须视本学堂情形酌定，且须经地方官长允准方可”[1]；《奏定优级师范学堂》规定：“其不由分类科毕业生选取者，应令本生自备学费”[1]。但是，上述文件中所提及的学生只是学生总数中极小的部分。因此，自费只是对公费的一种辅助。
及至民初，师范教育中自费仍然只是较小的部分。1912年颁布的《师范教育令》规定，依照公费规定以外“得收自费学生”。1912年颁布、1916年修改的《修正师范学校规程》对师范教育的自费制做了具体规定：“师范学校，得收自费生，其人数、费额，由省行政长官核定之”[1]。1913年颁布实施的《高等师范学校规程》规定：“专修科、选科生俱为自费”，至于“自费生之人数及费额，由校长酌定，呈请教育总长认可”[1]。及至女子高等师范兴起，《女子高等师范学校规程》就对收费制度做了规定，其中对自费的规定是，“预科本科及研究科，均为公费生，原得酌量情形，收录自费生”，“专修科选科，均为自费生，但专修科生，得视特别情形，酌给公费”，并规定“自费生应缴金额，由校长酌定，呈报教育总长”[3]。从以上材料来看，当时的自费制实施比较审慎，操作上极为麻烦，学校没有自主权，需经上级包括省级行政长官批准或教育总长批准。因此，可以认定，民初师范教育所采取的自费是小规模的，不占主导地位。
1922年“壬戌学制”颁布实施，全国掀起了师范并入普通教育风潮。中等师范学校并入中学，高等师范学校并入普通大学。（实际上并未全部实施，形成了中等师范学校各种办学形式和中学师范科以及高等师范学校、普通大学师范院系并存的局面。）国民政府在学费上规定师范类为全公费，只是在膳食等其他费用上规定由学生自己支付。这一制度一直延续到国民政府退出历史舞台。1941年颁布的《教育部设置师范学院初级部办法》规定“师范学院初级部学生，一律免收学膳费，并酌给公费”[2]，说明还有少量自费，除此之外，其他方面皆为公费。
（三）配套的制度
为了加强和巩固师范教育的效果，使以公费制为主体的师范教育对发展国民教育起到应有的作用，与政府的财政投入相匹配，一开始就建立了制度保障机制，主要由两个部分组成。
1、违反服务期规定的惩罚制度。清末师范教育初办时，模仿日本并结合本国实际规定了师范生的毕业服务期限，并建立了相关保障机制。这一保障机制的核心是学费问题。如1904年颁布的《奏定初级师范学堂章程》规定：“从事教员之义务年限，由官费毕业者本科生六年，简易科生三年；由私费毕业者，本科生三年，简易科生二年，此年限内不准私自应聘他往并营谋他事”；为确保服务期限的达成，规定“毕业后如有不肯尽教职之义务……，当勒缴在学时所给学费，其数多少临时酌定”[1]。同年颁布的《奏定优级师范学堂章程》，对分类科的毕业服务期限规定为六年，同时规定“毕业生如有不尽教育职事之义务……，当酌令缴还在学时所给学费以示惩罚”[1]。稍后颁布的《女子师范学堂章程》也做了类似规定。这一规定是对所有学生（无论自费还是公费学生）而言的，据此也可以推断，清末的自费生实际上是不用缴纳学费的。及至民初，1912年颁布、1916年修改的《修正师范学校规程》对中等师范学生的服务期限做了明确规定，本科一部公费为七年，半费为五年，自费为三年，第二部生为两年，若有违反规定，“在公费生，应令偿还学费及所给各费，在自费生，应令偿还学费”[1]。1913年颁布的《高等师范学校规程》，毕业服务期限规定更为详尽。本科公费生服务期限为六年，其中经教育总长特别指定职务的，服务于边远地方的，可以减为四年；专科公费生为四年，其中经教育总长特别指定职务的，服务于边远地方的，可以减为三年；本科生和专修科生自费者均为公费者之半；同时对于违反服务期限规定者，“在公费生应偿还学费及给予各费，在自费生应令偿还学费”[1]。女子高等师范毕业的本科公费生的服务期一般为四年，特殊情况为三年；专修科公费生一般为三年，特殊情况为两年。本科专修科自费生皆为两年，特殊情况为一年；违反服务期规定的，“在公费生，应令偿还学费及所给各费，在自费生，应令偿还学费”[1]。
1932年《师范教育法》以及《师范学校规程》对服务期的规定更为严格，规定“师范毕业生的服务年限须按照其修业年限加倍计算”，违者“追缴学膳宿费外，如系升学，仍由其升入之学校令其退学”。可见，为了保证公费教育起到应有的作用，满足社会对教师的需求，国民政府采取的措施是非常严厉的。及至师范学院制度确立，出台了专门文件《师范学院实习及服务办法》，规定师范学院毕业生各系服务期限均为五年，初级部、专修科为三年，第二部及职业师资科毕业生为二年。一旦“在服务期间未遵令服务或未满规定期限改就他业者，应向其家庭或监护人追缴在学期间之全部学膳费及补助费”[2]。《师范学院规程》修正案再次重申了服务期的规定，“师范学院毕业生在规定服务期内，不得从事教育以外之职务”，违者“追缴学膳费及补助费”。
2、退学学费偿还制度。退转学学费偿还相关规定的出台，主要目的是确保公费制的真正受益者是师范教育，确保师范教育学生群体的相对稳定性。这一制度首次出现在1912年颁布的《师范学校规程》中，规定“学生……退学，或自行告退，在公费者，应令偿还学费及所给予各费，在自费者，应令偿还学费”[2]。1913年颁布的《高等师范学校规程》规定：“学生……退学或任意告退者，在公费生应令偿还学费及给予各费；在自费生应令偿还学费”[1]。对于女子高等师范教育，《女子高等师范学校规程》也专门对退、转学做了规定“学生因违背校规而斥退或任意告退者，在公费生应令偿还学费及给各费；在自费生应令偿还学费”[2]。“壬戌学制”颁布实施后，这一制度得到强化。1932年颁布的《师范学校规程》规定：“师范学校学生无故退学或者被开除学籍者，应追缴其学费。如免膳费者，并追缴其膳费”[2]。这一规定把被开除学生的学费等追缴都纳入其中。在高等师范教育方面，《师范学院规程》及其修订和再修订案都做了详细规定，“师范学院学生无故退学，或被开除学籍者，应追缴其在学期间之全部学膳费及补助费”[2]。
二、对近现代师范教育学费制度的思考
通过对历史文献的梳理，可以清晰地看到，我国近现代师范教育学费制度，是由作为主导的公费制、作为辅助的自费制、作为保障机制的服务期规定和相关惩罚制度共同组成的有机整体。在长达50多年的发展历程中，这一费制取得了很大成功，并不间断地得到延续。尽管这一制度创立之初以日本学费制度为摹本，但是与日本的学费制度有着很多的不同，它适应了中国的现实国情，有力地推动了师范教育的发展。由此得出以下结论：
（一）学费制度是否合理关键看是否推动了师范教育发展
一种学费制度的采用，目的是为了促进所对应的教育的发展，这一发展不仅仅是当下的，还必须具有长期的考量。第一，经济的发展情况不能作为制定学费的依据。我国师范教育起步和初步形成期，恰逢清朝政府内忧外患之际，但是清政府明确地认识到师范教育的作用，实施了几乎全部意义上的公费制。当然，有人认为清政府是完全模仿日本，以至于忽视了这一环节云云。实际上，清末在学习日本学费制度时并未完全照抄，而是结合当时中国政府财政上地方自主权较大、中央财政吃紧的具体国情，采取公费制为主、自费制为辅的学费制度，并把自费的数量等决定权交由地方，充分照顾各个地方的不同区情，调动各个地方的办学积极性，从而大大促进了师范教育的发展。第二，费制选用的作用在于政策性调控。从中国高等教育当时的学科格局来看，1912年法政学校占专科学校总数（111所）的60％（64所），学生人数占78％[4]。可见，在自费选择的情况下，法政等是学生的首选。而当时的师范教育地位是不高的，很多选择师范教育的是无力支付学费的贫寒子弟，假若师范教育采取自费，可以猜想，选择师范科的人数将不会太多。实际上，民国的情况也大致如此。以公费为主的制度安排，对师范教育的发展起到了极大的推动作用。实践证明，清末采取这一费制是非常有效的。民国以降，师范教育仍然坚持公费制度，并较清末更为坚定地施行，同时部分采用自费制，规定自费生中可以“酌给公费”，增强了费制的灵活性和可操作性。实践证明，民初这一费制吸引了大量的优秀青年投身师范事业，促进了高素质师资力量的生成，民初基础教育的大发展有力地证明了这一点。值得一提的是，1922年“壬戌学制”颁布实施，导致师范教育短暂滑坡，后来师范教育采取了全面的公费制，并重新获得独立地位，师范教育得到了迅速发展。
（二）师范教育价值观和国情的把握是学费制度的观念基础
通过对我国近现代师范教育的费制考察，可以清晰地看到：其一，公费制的坚持与当政者对师范教育的认识水平和态度相关，与财政支付能力无必然联系。清末民初以及后来的战争时期，政府财力负担都是非常之大的，这是一个不争的事实，在困难的条件下，师范教育一直坚持以公费制为主。这是因为当政者认识到师范教育对于国富民强的作用，虽然这种认识是从别国发展的经验中得到启发的，但是更多的是社会现实的客观反映。其二，坚持以公费制为主，结合国情进行变通，是近现代我国师范教育取得成功的关键因素之一。正如前文所指，清末在学习日本时，并未盲目照搬日本的师范教育全公费制度，而是考虑到中国当时的具体财政情况——中央财政紧张，地方财政相对充裕并有较大自主权，在师范教育中采取了较少量的自费制对公费制进行补充，并把自费的相关权限交由地方，从而使地方在兴办师范教育上积极性大为提高。实际上，清末民初师范教育的主要财力都来自地方，正是地方的大力支持才推动了师范教育的不断发展。
收稿日期：2007—04—25
标签：公费留学论文;