关于城市就业与脱贫的政策设想，本文主要内容关键词为：政策论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、城市就业与脱贫需要合力
城市贫困者群体的处境，在现阶段已经成为一个不容忽视的问题。相关资料与报道显示，这个问题的出现有着相当复杂而深刻的主客观原因，简单地说，就低收入者个人而言，成因构成可以分成两个部分：一是个人能力所不能控制的因素，其中包括体制因素：体制的缺憾使贫困者具有先赋被动性；法律因素：法律的空子和实施力度的不足让贫困者群体的利益隐形受损；经济因素：微观经济主体的局部不景气使贫困者到处存在，分布空间广大；人口因素：人口的居高不下又会令城市低收入者群体（以下简称低收入者）长期存在；社会文化因素：文化传统方面的不足往往让他们的思维禁锢，还有自然因素等等。二是个人可控制因素，包括素质因素、观念因素、性格因素、机遇因素、救助因素等。素质因素需要个人的精力、财力和耐心；观念因素需要外因引导逼迫，内因自律驱动。从以上这些简单的分析中不难看出，即使是个人所能控制的因素，单靠城市贫困者某个具体的人自身也不可能迅速妥善把握，更不用说那些由政治、经济、法律、文化、自然等所构成的宏观因素。由此不难看出，解决城市贫困者阶层的困境是个系统工程，单靠或过份片面强调某个方面，显然都顶多只能解决些枝节问题，而不能从根本上有个飞跃。因此，城市低收入者的脱贫需要合力，即需要政府、社会、企业、个人及其他各行各业群策群力，需要社会提供和发掘机会，需要舆论引导来转变观念，需要综合教育以提高素质，需要技能培训以有利竞争，需要启动资金予以支持，需要政策法律以保证实施。只有在政府的统一领导下，全社会形成合力，才能使这个问题有个突破性改观。城市扶贫，政府究竟能做些什么？本文就此提出一些构思和设想，以求抛砖引玉。
二、城市就业与脱贫的有关政策设想
（一）税收政策。从长期来看，今后能大量吸纳低收入者的主体中有许多属小规模纳税人，或者他们本身就能成为小规模纳税人。因此，作为小规模纳税人的两个标准，即货物生产或劳务年值100万元以下，批发零售值180万元以下应该放宽，即从覆盖面上扩大小规模纳税人范围，减轻其负担，让他们有更多的资金去吸纳低收入者，并把这作为一种鼓励政策稳定下来。另外，对吸收失业下岗者的企业和个人，应从起征点和免征额两个方面加深加大对其税收的减免，尤其是对以服务业为主的第三产业和劳动密集型产业，具体数值可另当别论。这样，由于利益的驱动，企业无论大小或所有制形式如何，都会对吸纳低收入者保持高姿态。
（二）培训政策。这方面中央和地方政府可同步制定和实施，只是测重点应该不同。我国城市低收入者往往是市场竞争中的困难者，他们是需要帮助的，他们中的许多人要么年龄偏大，文化程度低，技术单一，适应性较差；要么上有老、下有小，家庭负担沉重，迫切需要增加收益。但在即将到来的新世纪里，新的科技革命必将带来产业结构的新调整，新的产业结构必然会带来人们职业的新变化，在这种新变化中，只有掌握了新知识，新技术的人，才可能善于抓住机遇。很显然，时代的要求与低收入者的现实差距缺口很大，要想填平这个缺口，就必须加强职业培训，根据各地的经验，我以为政府在以下几个方面应多做些文章：一是对症下药，根据劳动力市场信息，有针对性的进行职业指导，制定对口扶贫的计划方案。二是转业培训，根据社会生产需要，开展适应性较强的转业训练。三是建立激励机制，对积极参加培训而考核合格者优先介绍就业，并相应补贴其培训费，对应参加培训而不参加者停发失业救济或贫困补助。四是对准备从事个体经营或组织起来创办小企业的贫困者，为他们提供开业的业务知识、政策和程序咨询等，帮助他们了解市场信息，辅之以必要的技能培训。五是在职业技能培训的同时，专设课程加强对这个群体的自尊、自信的培养，提高他们的竞争意识和心理承受能力，这种培训往往比获得技能更重要。
（三）奖励和鼓励机制。这个机制可以和其他政策交叉结合进行；从形式上看可以物质和精神并举（根据马斯洛需求层次学说，尊重需求是较高层次的，因而精神的即社会荣誉方面的奖励必不可少，人们事实上也很看重）。从范围上，既要看到显性的支持者，又要奖励隐性的扶持者，既要让“焦头烂额”者为上客，又不能让“曲轴徒薪者”的“恩泽”被埋没，尤其是一些从大局出发默默无闻的间接扶贫者。对科技扶贫者、职业培训者，尤其是对那些本身脱贫有转机并回过头来吸收或救助其他低收入者的典型人物，更要给予奖励。对于奖励领域，则宜把重点放在第三产业，劳动密集型产业，“三废”治理，甚至开发性农业等领域。因为这些领域的开拓和发掘，不仅有利于低收入者摆脱个人贫困，也同样对社会性的经济、文化、安全及环境等状况的改善产生极大的良性效应。
（四）货币及信贷政策。在货币政策方面应继续保持目前的低利率政策，条件成熟时还可考虑适当降低。根据凯恩斯投资乘数理论，储蓄水平的高低与投资效益倍数成反比，进而与需求和所创造的就业机会成反比。这样利率调低，大量游资就不会沉淀，它必然会为自己寻找出路，这就会为投资提供良好的资金环境，从而就可以提供更多的就业机会，也为更多的低收入者在自谋出路时减轻一定的启动及营运信贷成本。
在信贷政策方面，我们在保持利率较低的基础上，还应该在地区及产业结构方面实行倾斜，同时对信贷对象也要进行分类，并进行综合扶持。具体来说，对城市有劳动能力的低收入者，根据其本身的具体情况，引导他们找到脱贫的门路。在这些门路中，特别是一些三产服务业及开发性产业，公益环保业等，若他们需要启动资金，可以在充分论证的基础上给予特别优惠信贷利息甚至免息予以扶持，并在偿还期限及偿付方式外给予灵活支持。
这里要特别强调的一点就是，这种比较宽松的货币、信贷政策只能在强有力的宏观调控和逐步渐进的状态下有条件实施，否则会引起通货膨胀，好在我国已成功的探索出了一条经济“软着陆”的成功经验，这里点到为止。
（五）经济结构调整政策。城市低收入者脱贫的关键就是要有就业岗位，如何增加就业岗位？用铺新摊子的方法增加岗位难以做到。产业结构调整势在必行，有的正开始着手调整。
①在所有制方面，根据最新分类，我国经济共有8种类型。即：国有经济、集体经济、私营经济、个体经济、联营经济、股份经济、外资经济、港澳台经济。其中国有和集体经济吸纳就业能力已明显减弱，而外资及港澳台经济由于对劳动力素质要求普遍较高，技术含量大，所以对低收入者的吸收量也就十分有限。因此根据十五大精神，今后，在确保公有制经济为主体，国有经济起主导作用的前提下，要大力发展联营经济及其他非公有制经济，这对城市低收入者脱贫意义重大。资料显示：“八五”期间，城镇仅私营、个体经济组织新增就业人员1380万人，相当于同期城市安置就业人员的40%。从趋势上看，我国各级政府的就业和扶贫政策理应向个体、私营和联营经济领域倾斜。
②在产业结构方面，城市扶贫的重点应该放在第三产业。在我国，传统的第三产业相当落后，却容易被人忽视，这就要求我们的政府及其职能部门要善于发现市场需求，并利用政策杠杆去引导这种需求，“创造”出能满足这种新需求的新行当。让传统的第三产业从自然经济、半自然经济状态向专业化、社会化方向发展。建立现代企业制度，将企业自己承担的带有社会性质的职业，诸如运输、保卫、公关、环境卫生、幼儿园、食堂及基建等从企业中剥离出来，这样，一方面可以使企业摆脱“办社会”的沉重负担，轻装上阵，另一方面又有利于这些新的行业规模化、市场化经营，为城镇低收入者提供更多的就业岗位。据测算，如果按现有的速度发展，到本世纪末，我国第三产业就业比重将达30%，仅此，城乡每年就要净增就业岗位1100万个左右。
③在企业结构方面，据对全国新建现代化大项目的研究，每吸收一个劳动力，需要的投资大约是100万至300万元，靠大中型企业解决就业问题是不现实的。而真正能大量吸收劳动力的主要领域是小企业，这点即使在市场经济最发达的美国也是如此。尽管目前在我国中小企业的就业比重已达75%，但安置就业的潜力依然很大，这就要求政府要将“抓大放小”政策要落到实处。突破所有制，条块分割以及人员编制等方面的诸多限制，将小企业下放到社区街道一级改造成劳动密集型产业，吸收大量的低收入下岗失业人员。
（六）舆论导向。解决低收入者的收入来源问题，从某种意义上说，并不是没有收入来源，而是因为这些来源中涉及的艰辛程度，脏累程度，理想程度或是否荣耀等，而被人们在观念中减少了利用机会。如何扭转这个潜在的不利因素，当然需要舆论导向的催化。
在我国社会经济转型时期，政府应充分重视其所拥有的舆论阵地，加大就业再就业方向正面宣传的力度，加大“职业平等”宣传，树立城市扶贫脱贫方面的典型，用市场就业的新观念指导低收入者，引导他们紧跟需求，主动就业，引导他们去发现新的就业领域。特别是一些缺口很大的城市第三产业。
我们的舆论导向不仅要就事论事，同时还要密切注意相关的两个问题。第一，一些看似和扶贫脱贫关系不大的舆论导向应引起警惕，如一些舆论过份宣扬一些职业的光环，不知不觉中流露出的羡慕和向往溢于言表，还有对一些高档奢华的场面和气氛极尽宣染之能事。这些往往让低收入者的心理失衡迅速扩大，使他们对身边的就业机会和收入来源熟视无睹。第二，舆论导向应具有持续性，不能“打两天鱼，晒三天网”，忽冷忽热，更不可前后矛盾，基调混乱。观念的转变是个长期艰辛的过程。政府的舆论阵地不能急功近利，更不能在解决这个问题上订一个什么“时间表”。要准备在整个经济转型时期“打持久战”。同时，扶贫战术上的“百花齐放”不应摆脱战略上的整体目标的实现。以免引起人们心态和行为准则上的混乱。这无论对低收入者个人，还是对社会经济秩序乃至长治久安都有莫大的益处。
（七）人口政策。中国绝对人口已超过12亿，其中只有20%左右居住在各个城市，而其余80%则生活在广大农村，不过，这种“生活在农村”只是户口意义上的。而实际上，这些人中的多数青壮年或有一技之长者在农闲时都摇身一变成为“农村籍城市人”，以至于每到年头年尾都会出现汹涌的民工潮，让政府及其职能部门如交通、治安、劳动等部门深感头痛，穷于应付但收效甚微。从这个最简单不过的事实中，我们显然可以把握如下规律。
城市就业压力本来就很大，如果仅从前述方面给予政策支持，很显然只是在表面和枝节上暂时解决局部问题，而不能从源头上控制住就业压力。关于人口控制及其对经济的影响已经有汗牛充栋的论述早已阐述，本文不再重述，这里只想强调一点：站在战略的高度，人口控制政策的重点理应放在农村，控制住源头才能解决根本问题，尽管这点所需的周期很长，短期内收效不大，但从长期看，似乎没有比这更彻底的办法。就目前的城市实际状况而言，少生优生观念早已深入人心，所以人口政策重点的转移是时候了。这个重点转移后，城市下一代的就业和脱贫又多了一条关键的途径。
三、政策措施出台及落实时应注意的问题
对一些改革开放过程中出现的新问题，我们以前是从未认真考虑过的。这样我们的政策在某些特定的方面难免带有滞后性，这就要求我们在这些现象产生后要立即行动，在调查研究之后迅速总结出规律，制定出政策，使“滞后期”压缩到最短。
如最近在各种媒介上，零零碎碎的有城市居民“反串”农民角色在乡下就业（这个问题的内在规律作者另文分析）。许多新闻媒介仅把它看成是新闻的题材，而政府各级机构还处在忽视状态，这是远远不够的。作者认为，鉴于中国工业化过程和世界人口规律的要求，城市就业人口反向农村转移这将会成为一种常规现象，我们的就业及扶贫政策能不能在发现这个规律后及时补上这个空白。
还有，我国的城镇产业方面的支持，以“政策”形成为主是不是太单调了些？政府的职能机构（如国家统计局）能否在产业咨询，决策分析，经济模型研究方面多做点文章，少一些概念或解释性条文，多一些构思和发掘。也就是说政府各部门除了份内工作“下达”及“灌输”外，多为实际的低收入者提供些实在的“参考资料”。在深入研究的基础上，尤其要注意这些资料与低收入者的衔接。换句话说，这些资料既要是实用合理和有价值的，也要让素质较低的低收入者能一看就懂，易学好用。这才是最根本的。因为观念的转变固然重要，但这需要相当长的一段时间。而人尤其是低收入者是时刻都需要生存条件的（如最基本的温饱），那么在这段也许相当长的时间缺口里，生存所需的资料究竟从何而来呢？显然诸如人口政策，舆论导向及产业政策等是“远水解不了近渴”的，这时所需的应是一些立竿见影的应急措施。而这种需要“应急”的领域及个人却带有普遍性，所以一些简单实用的咨询和帮助是解燃眉之急必不可少的。这和其他长远政策措施并举是不矛盾的。
再一个就是政策的透明度问题和就业扶贫措施的法律保障问题。这个问题已不新鲜，但之所以还要提出来，是因为它的严重性不容忽视。低收入者往往是一些就业能力较弱，信息相当闭塞的群体，如果我们的政策及办法措施透明度不够，他们不可能完全了解甚至根本就不知道，哪还谈得上利用这些优势。这就使一个奇怪现象得以出现，一方面政府及各行各业为就业为扶贫殚精竭虑，到处奔走呼号；而另一方面低收入者个人却感到孤立无援，困难重重，脱贫无望。同时也正是由于低收入者信息闭塞，素质的某些欠缺，使得他们并不知道怎样利用法律去争取和保障自己的正当利益。再加上心理承受力的限制，如果我们的政策措施和法律透明度欠佳，不主动“上门服务”，那些低收入者实际上将难以改变自身的困境。
最后，城市低收入者的就业、扶贫是个庞大复杂的系统工程，困难极大。所以正如本文开头所述“需要合力”。就前述系列政策措施而言，也应该配套、交叉使用。在特定的时期也可一种或几种为主，其余辅之并不断调整等等。但执行时不可生搬硬套，把某些政策措施变成“教条”，那样不仅于事无补，还可能危害不浅。同时要谨防某些政策的制定和执行带有小集团的功利色彩，使严肃困难的系统工程变成流于形式甚至邀功请赏的“表功工程”。
总之，政府可以多渠道、多领域制定和运用一系列的政策和措施，和其他各行业一道，使城市就业再就业，扶贫脱贫工作在克服各种不足的同时不断迈上新的台阶。