城市社区体制改革的目标取向及路径选择，本文主要内容关键词为：取向论文,体制改革论文,路径论文,目标论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革是当代中国的基本特征。作为社会体制改革的微观基础——社区体制，从1949年开始已经走过60年历程。从单位-街居制转向社区制，我国城市社区体制正面临着深刻变革。理性反思社区体制改革历程，准确把握社区体制面临的现实问题，探明深化社区体制改革的目标和路径，无疑具有十分重大的理论意义和实践价值。
一、社区体制改革：历史回顾与现实检视
我国社区体制改革是在单位-街居制失效的背景下进行的。20世纪50-80年代，为建构集权体制的微观基础，在城市社区管理领域，我国实行单位-街居制。所谓单位-街居制是指在城市街区范围内以单位制度为主体、以街居制度为补充，以管理权力的集中性、管理职能的全能性、管理机制的行政性为主要特征的社区体制。
单位-街居制是一种垂直整合的社区管理模式，即政府垄断权力和资源，吸纳社区组织，自上而下建立起排他性的行政系统，通过等级命令制开展社区管理和服务的制度安排。通过垂直整合模式，“改变了中国分散零乱的格局，创造了在一个超大型社会进行有效治理的范例。”
然而，实践证明，单位制那种无所不包、无所不能的全能管理模式难以使其灵敏有效地根据社会成员的需求组织产品生产，也难以调动单位和个人的积极性，反而容易导致经济社会发展缺乏外部压力和内部活力，缺乏组织效率和生产效益。回溯历史和检视现实，我们发现：我国城市社区体制改革一直没有走出垂直整合的“路径依赖”。从权力和资源分配角度看，我国城市社区体制改革经历了行政性分权改革和社会性分权改革两个阶段。1980年至1999年，通过城市政府内部分权改革，产生了“上海模式”，建立了“两级政府、三级管理”的城市基层管理体制。这一模式力图通过完善街道行政权力网络来实现社会再组织。一方面，它通过行政权力下沉，把市、区、街、居委会、居民小组衔接起来，建立“纵向到底”的行政组织网络；另一方面，它通过行政权力平面扩展，将所有党组织、群团组织、企事业单位、居民组织全部整合起来，形成“横向到边”的行政组织网络。无论是从改革导向，还是从实际运行看，行政性分权改革实际上是坚持一条垂直整合的道路，并没有实现政府组织、社区自治组织、社会非营利组织在权力和功能上的分化，也没有实现社区自治机制和社区公共服务供给机制上的创新。
社区公共事物治理具有独特的内在逻辑：基层政府在资源、信息和能力上具有一定限度，既需要利用政府的资源(功能和力量)，也需要利用社区的资源(功能和力量)，因而需要开展政府与社区分权改革。1999年至今，通过社会性分权改革，相继产生了“江汉模式”和“社会工作站模式”，逐步形成“二级政府、四级管理”的治理结构。
“江汉模式”最大特点是强调“垂直整合”，即重点理顺区街政府部门与社区居委会的关系，采取“条专到底”的方式，区政府职能部门通过“五个到社区”——工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区，实现政府职能社区化。其结果是，在一定程度上理顺了政府部门(街道办事处)与社区居委会的关系。政府部门垂直整合导致社区内卷化，即社区居委会自治功能萎缩，社区行政管理低效和社区公共产品供需失衡的状态。政府部门垂直整合带来的直接结果是社区居委会内卷化，陷入“多重代理”漩涡。
正是在这种背景下，2000年以来北京东城区、宁波海曙区、深圳南山区和盐田区等城市掀起了新一轮社区体制改革“浪潮”，出现了社站内置模式、公司治理模式、居站并行模式、居站分设模式等社区工作站模式。其基本做法是，在社区设置社区工作站(社区服务站)，专门承接政府部门转移的社区行政事务和社区公共服务职能，试图将社区行政管理、社区公共服务、社区自治管理分开，以理顺政府(市区街政府部门)与社区居委会的关系。但是，在实际运行和路径选择中，各类“社会工作站模式”难以规避垂直管理、条条运行、部门包办社会等“体制性问题”。
总而言之，1980年以来我国城市社区体制改革所采取的各条路径尽管从不同层面突破了传统单位-街居制，但没有从根本上超越垂直整合模式，因而必须探寻替代性路径。
二、社区体制改革的目标取向：社区分类治理
党的十七大明确提出：全面开展城市社区建设，健全新型社区管理和服务体制，实现政府行政管理与基层群众组织有效衔接和良性互动，把社区建设成为管理有序、服务完善和文明祥和的社会生活共同体。可见，社区体制改革的目标不是建立社会行政共同体，而是建立社会生活共同体；不是建立政府“一元独大”的纵向行政网络管理结构，而是建立“政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动”的多元合作治理网络。
我们认为，垂直整合的替代模式是社区分类治理，即社区行政管理、社区自治管理、社区公共服务在治理主体、功能边界、运行机制相互分离的过程和制度设置。我国正处于社会转型期，而从传统到现代的过渡时期实际上就是一个克服社会动荡和防止政治衰朽的历史阶段，也是一个“矛盾凸现期”。为将改革风险降到最低，秩序成为强制性制度变迁中改革者的主要考量。随着社区建设走向社区发展，社区体制改革从垂直整合走向分类治理，其价值取向也应从单一走向多维，从倡导工具价值走向强调实质价值。总而言之，公平、效率、民主、秩序是社区分类治理必须遵循的基本原则，也是社区体制改革行为选择的价值取向。其中公平和民主是社区分类治理的实质价值，效率和秩序更具有工具意义。建构多元合作治理网络的实质就是，在平衡这两类价值基础上进行合理的制度安排。
社区分类治理的核心是实现“两个分离”。一方面，在社区社会管理中，实行政府行政管理与社区自治管理的分离。在社区行政管理中，政府安排公共产品的数量和质量，并承担具体的服务过程；政府既是公共产品的供给者，又是生产者。社区自治管理是社区组织面向社区居民提供的“俱乐部产品”。这种社区产品是社区居民采用自治机制提供的，即社区居民基于平等，在自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的基础上，通过面对面的协商、讨论，合作供给公共产品。政府行政管理与社区自治管理的分离既包括职能边界的分离，社区组织不能包办政府行政管理事务；也包括主体角色的分离，政府不能垄断社区组织的人财物等权力；还包括供给机制的分离，不能将行政机制与自治机制混为一谈。
另一方面，在社区公共服务中，实行政府“掌舵”与民间“划桨”的分离。政府“掌舵”与民间“划桨”的分离就是指政府的行政管理与非营利组织的公共服务生产分开，政府不能一元垄断所有的公共服务；不能既扮演掌舵者，又扮演生产者。政府“掌舵”与民间“划桨”的分离意味着，社区公共服务主要采用准市场机制提供，即在公共服务中引入市场机制，建构市场环境。准市场机制与完整意义上的市场机制有所差别：后者必须遵循“相互交换规则”、“自愿交换规则”，前者不一定完全遵守上述两个规则，也许只遵循其中一个规则；供应者会对公共产品供求机制、价格机制、竞争机制、自主选择机制加以限制。公共服务引入市场机制是新公共管理对传统模式的一种“超越”。
三、社区分类治理的路径选择：社区业务流程再造
社区分类治理理论模型描绘了一个政府与社会合作治理的公民社会图景，其终极目标是既构建一个强而有力的小政府，又培育一个成熟的公民社会。实现这一目标要清醒地认识社区体制改革的难点，并审慎地选择科学的路径和切入点，否则会出现改革的“悖论”。1980年以来，我国城市社区体制改革之所以难以走出垂直整合的困境，其原因在于社区体制改革大多数局限于社区组织体制层面，没有突破“条条管理、部门垄断”的行政体制框架。这种改革是外科手术式，而不是内涵式。实践证明：“下改上不改，改了也白改”。所以，深化社区体制改革必须探寻科学切入点突破现行部门垄断式的行政体制，将社区组织体制改革与城市行政体制改革结合起来。
我们认为，深化社区体制改革的最佳突破口就是进行社区业务流程再造。社区业务流程再造，是指重新设计社区业务的运行过程和运行方式，是从社会分工这一本质意义上重新审视和改革现行社区体制。以社区资格审核业务为例。社区资格审核业务是指社区居民各种保障金、补贴金、政策性优惠政策的审核、确认和证件的办理等业务。这些业务具有内在的因果关联性：服务对象重叠和信息资源关联。但在实际运行中，社区资格审核业务至少存在4条工作流程，每条流程最少具有5个工作环节，最多达到14个工作环节；最少涉及区、街、社区3个层级，最多涉及省、市、区、街、社区5个层级。这种零碎式流程带来的最终结果是治理效能低下。
社区业务流程再造就是，要将这种行政取向、业务零碎、职能交叉、运行分割的零碎式流程向以人为本、业务综合、职能整合、运行协调的集成式流程转变。
1.社区业务流程再造的取向：居民需求。一是要关注居民“最关心、最直接、最现实的利益问题”，包括秩序与安全需求，也包括维持基本生活的需求、就业需求、住房需求、子女教育需求、社会保障需求等，还包括社区参与和社区民主需求；二是要按照居民的需要改造流程，调整管理模式和工作方式，简化工作程序，压缩办事时间，提高政府组织、社区组织、非营利组织的服务质量。
2.社区业务流程再造的起点：业务分类。根据社区分类治理理论模型，社区业务分为社区行政事务、社区公共服务、社区自治事务三大类；按照大部门制改革目标，根据业务彼此之间存在的内在逻辑关联进行分类，将相近业务合并，社区业务又可进一步细分为七小类。一是秩序与安全业务，包括查处违章建筑、占道经营、环境污染、黄赌毒等。二是公共信息采集业务，包括人口和房屋信息的采集、录入、分类、统计、管理等。这两类业务属于社区行政事务。三是保障性服务，包括最低生活保障金、失业救济金、养老金、廉租房补贴等服务。四是技术性服务，包括医疗卫生、残疾人康复、居家养老、社区矫治、咨询培训等。五是物业服务，包括保绿、保洁、维护共用设施等。这三类社区业务属于社区公共服务。六是社区法定组织事务，包括权利表达与维护、开展民主活动、培育草根组织、监督政府行为、评估公共服务绩效等。七是邻里互助事务，包括邻里交往、邻里调解、邻里关照、邻里互助等。这两类社区业务属于社区自治事务。
3.社区业务流程再造的基础：职能整合。职能整合的关键是要解决职能交叉问题。(1)解决政府部门之间职能交叉问题，需要把那些具有内在联系而被部门分割的职能合并：一是合并被城管部门、环保部门、公安部门、文化部门、食品药品安全部门等分割的秩序与安全职能，二是合并被公安部门、计划生育部门、民政部门、劳动部门、社会保障部门、社会治安综合治理部门、统计部门等分割的信息管理职能，三是合并被民政部门、残联部门、劳动部门、社会保障部门、房管部门等分割的保障性服务职能和技术性服务职能。(2)解决政府部门与非营利组织职能交叉问题，需要把那些政府部门不应该承担而又承担不了的职能剥离给非营利组织：一是将重叠在计生部门、老龄部门、残联部门、劳动部门、卫生部门、民政部门、综治部门等的技术性服务职能剥离给相关的非营利组织；二是将重叠在环卫部门、园林部门、城管部门等身上的物业服务职能剥离给非营利组织。(3)解决社区组织与政府部门和非营利组织之间职能交叉问题，就是将重叠在社区自治组织身上的社区行政管理职能和社区公共服务职能剥离给相应的政府职能部门和非营利组织，只承担社区自治职能，其他组织不得干预。
4.社区业务流程再造的载体：组织重构。组织重构分为区、街道和社区三个层面。区政府层面的组织重构，要坚持大部门制原则，打破条条部门界限，变条条管理为综合管理，变部门执法为综合执法，变信息分散采集为综合采集。就目前而言，区政府层面的组织重构，主要包括两个方面：一是建立公共信息综合采集机构。二是增强社区建设指导委员会(办公室)的权威性，使其真正成为一个制度化的社区建设协调机构。
5.社区业务流程再造的核心：权力调整。根据“权随责走、费随事转”原则，将原来分散在城管部门、环保部门、公安部门等的执法权和资源向街区综合管理机构转移；原来分散在民政部门、残联部门、劳动部门、社会保障部门等的社区资格审核权和资源(计生专干、低保专干、社保专干、医保专干、残疾人专干、外来人口协管员)向街区综合服务机构转移；原来分散在公安部门、计划生育部门、民政部门、劳动部门、社会保障部门、统计部门等的信息管理权和资源向信息综合采集部门转移；原来分散在环卫部门、园林部门、城管部门等的物业服务资源(安保队员、门前三包员、自行车巡逻员、保洁员等)向街区物业服务机构转移；原来重叠在社区居委会身上管理社区工作站人员的权力和资源收归政府组织和街区非营利组织。权力和资源的重新配置将改变原来多头管理、分散管理、争权夺利的困境。
6.社区业务流程再造的关键：机制创新。根据社区分类治理理念，不同的社区业务采取不同的治理机制，其中社区行政事务采取行政机制，社区公共服务主要采取准市场机制，社区自治事务采取自治机制(见下表)。
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