农村城镇化、工业化驱动下的集体建设用地流转问题探讨——以浙江省湖州市、建德市为例，本文主要内容关键词为：建德市论文,湖州市论文,浙江省论文,为例论文,建设用地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加速农村城镇化和工业化进程是我国实现城乡一体化的首要措施，也是我国21世纪初社会经济发展的重大战略之一。然而，我国城镇化和工业化进程面临着两个实际困难：一是我国人多地少，农村城镇化、工业化进程中的土地供需矛盾突出；二是作为发展中国家，我国经济发展的总体水平并不高，农村城镇化和工业化进程中的投入能力不高。这两方面的基本国情决定了我国农村城镇化和工业化不可能走无偿使用土地和高投入的发展模式。初步调查研究表明，允许集体建设用地进入市场，直接参与小城镇和工业小区建设，可以有效解决农村城镇化、工业化进程中的土地供需矛盾，大大降低农民进入小城镇和工业小区所支付的成本，从而加速农村城镇化、工业化的进程。为此，本文以城镇化、工业化发展较快的浙江省湖州市、建德市为例，在深入剖析农村集体建设用地流转的特点及其与农村城镇化、工业化关系的基础上，着重探讨在农村城镇化、工业化导向下的农村集体建设用地流转的动力机制和政策设计思路。这对加快农村城镇化和工业化进程，促进社会经济的发展具有现实意义。
一、农村集体建设用地流转现状分析
农村集体建设用地流转是农村城镇化、工业化的产物和客观要求。目前，在农村城镇化、工业化水平较高的地区，农村集体建设用地的流转主要有三种类型，即农村集体企业使用的集体建设用地的流转、农村宅基地的流转、个体工商户使用的集体建设用地的流转。
（一）农村集体企业使用的集体建设用地的流转
农村集体企业使用的集体建设用地的流转主要包括乡（镇）企业和村办企业使用的集体建设用地的流转。这类集体建设用地的流转涉及的企业较多，流转的形式多样。据调查，1999年湖州市南浔区所辖的14个乡镇共有乡镇企业171家，这些企业共使用集体建设用地186宗，总面积233.44万平方米。其中，发生建设用地流转的企业达118家，占企业总数的69.01％；流转土地面积167.20万平方米，占总面积的71.62％；流转的形式主要有出租、转让、兼并、抵押、企业改制等（见表1）。使用集体土地的村办企业为274家，占用集体建设用地面积为122.78万平方米。其中，发生土地流转的企业达132家，占其总数的48.17％；流转面积为74.38万平方米，占总面积的61.17％；流转形式主要有出租、转让、兼并、抵押等（见表2）。
表1 湖州市南浔区乡（镇）企业用地流转情况
表2 湖州市南浔区村办企业用地流转情况
（二）农村宅基地的流转
农村宅基地的流转主要有3种情况：一是不少农民进城打工后，在城市购买了商品房或租用住房，将原有在农村的旧房连同宅基地一起出租或转让；二是农民把多余住宅用于出租，以获取收益；三是因继承祖传房屋、法院裁定房产转移等引起宅基地转移。据调查，在湖州市南浔区所辖的14个乡镇中，农民使用宅基地建房的有72549户，共占用宅基地1183.50万平方米。近8年来，这一地区发生宅基地买卖1276起，平均每年发生宅基地买卖的有160户；出租宅基地的有1912户，总出租面积8.90万平方米（见表3），平均每年发生宅基地出租的有239户。可见，农村宅基地的流转主要是因买卖、出租房屋所引起的，而且出租的数量高于买卖的数量。
表3 湖州市南浔区1991～1998年发生宅基地买卖和出租的情况
（三）个体工商户使用的集体建设用地的流转
个体工商户使用的集体建设用地流转的形式有2种：一是独立用地的个体工商户使用的集体建设用地的流转。根据调查，在湖州市南浔区所辖的14个乡镇中，有独立用地的个体工商户1108户，共使用集体建设用地13.77万平方米。在这些个体工商户中，发生土地流转的企业达57％，流转土地面积占使用集体建设用地总面积的61％。二是农民将自家宅基地的一部分向商业或小型工业用地流转。随着城镇化进程的加快，集镇建成区的范围不断扩大，原来的镇郊成了集镇的主要商贸区或中心区，于是农民将自家底楼改造成店面房或家庭生产作坊，自己经营或出租的情况比较普遍。随着市场经济的发展，土地供需矛盾的加剧，个体工商户的集体土地使用权的流转行为正在加剧。
从调查结果可以看出，农村集体建设用地的流转主体呈现出多元化的趋势。有乡（镇）、村、组集体经济组织或村民委员会等土地所有者，也有乡（镇）或村办企业和个人等土地使用者，还有其他集体经济组织及其他社会成员（国有企业、民营企业、个体工商户）等土地使用者。集体建设用地流转的形式也有多种。这主要包括乡（镇）、村、组集体经济组织或村民委员会等集体土地所有者直接出让、出租集体土地使用权；农民或乡（镇）、村办企业以转让、出租房产的形式转让、出租集体土地使用权；乡（镇）、村办企业在合并、收购及股份制改造中转让、出租集体土地；乡（镇）、村以集体土地使用权作价入股、联营的形式兴办企业；在公路、铁路等基础设施建设中，以土地使用权合作的方式流转；由于企业倒闭或债权、债务等原因，通过司法裁决使集体建设用地流转；用集体建设用地使用权进行抵押贷款，当债务无法履行时，集体建设用地发生流转；等等。
二、农村集体建设用地流转与农村城镇化和工业化的关系
农村城镇化的实质是城镇以其丰富的文化娱乐活动、较多的就业机会、更方便的生活使农村人口进入城镇，并在城镇有固定的职业、较稳定的收入和一定的居住条件。农村工业化则以城镇优越的区位优势、良好的基础设施、显著的集聚效应，使农村企业从分散走向集中，从农村迁入城镇，并促进城镇工业的集聚和结构升级，带动城镇第三产业的发展。城镇人口的聚集、工商企业的集中、第三产业的发展，又推动城镇综合实力提高，从而吸引更多的农村人口和乡村工业企业进城，城镇化水平迅速提高。可见，农村城镇化和工业化都是以农村人口的真正进城和乡村工业在城镇的集聚为前提条件的。由此，势必引致集体建设用地的流转问题。换句话说，农村集体建设用地流转与农村城镇化和工业化是一种互动过程。
1.农村集体建设用地的流转为农村城镇化和工业化提供土地条件。目前在我国，由于将耕地转为建设用地的土地供应数量受到国家土地供应计划的严格控制，在经济发达地区、特别是人均耕地拥有数量较少的东南沿海地区，土地供应数量难以满足用地需求，缺口较大。而农村城镇化和工业化必须以保障土地供应为基础。从表1可以看出，湖州市南浔区乡镇企业流转集体建设用地的面积为167.20万平方米，占乡镇企业总使用面积的71.62％。这对弥补国有土地供应的不足，缓解土地供求矛盾，促进农村城镇化和工业化具有重要作用。
2.农村集体建设用地的流转可以为农村城镇化和工业化提供部分资金。农村集体建设用地的转让、出租可为转出方或出租方带来可观的经济收入。据建德市乾潭镇的调查，全镇通过转让和出租厂房、店铺、住宅，年收益达1695万元。这为农民或企业家到更发达的城镇寻找发展空间、发展机会创造了更好的经济基础，也可以使有一定资金困难的进城农民或企业家通过获得转让金或租金收入，促进自身发展。
3.农村集体建设用地流转可降低农村城镇化和工业化的成本。按现行法律，农村企业或乡镇企业进城建厂，均需通过国家征用农村集体土地转为国有土地再转让的方式获得土地，但其成本往往高于通过购买或承租农村集体建设用地的成本。据调查，通过征地方式获得工业用地，成本大致为120万～150万元/公顷；但乡镇企业直接使用集体土地，成本大约为15万元/公顷，这无疑可以大大降低农村工业化的成本。
4.农村集体建设用地流转有利于农村城镇工业的集聚和产业结构升级。农村集体建设用地的流转，可使经济效益、土地利用效益差的企业通过转让、出租土地和房产等方式实现收购、联营、兼并、合作，从而使原土地得到合理、高效的利用。城镇工业因此能得到集聚和发展，并根据市场需求及时调整产业结构，促进产业结构不断升级。
5.农村集体建设用地的流转可以减少城镇建设对耕地的占用，保证城镇居民和工业生产有较充分的食物及工业原材料供应。我国实行严格的土地管理制度，土地供应制度的根本目标是保护耕地，促进土地的合理利用。农村集体建设用地的流转可使原有破产企业或面临破产企业闲置或低效利用的土地以及居民闲置住房通过流转、改造，供给急需土地的企业家或急需住房的居民，或用于城镇的基础设施和公共设施建设，从而既减少城镇建设对耕地的占用，使农村能给城镇居民提供更多、更好的食物和工业原材料，又能促进土地的合理利用。
6.农村城镇化和工业化进程的加快可进一步促进农村集体建设用地的流转。推进农村城镇化和工业化，既可为农民提供更多的就业机会，吸引农民进城，又可以在经济发展过程中增强城镇的经济实力，为企业提供更优越的区位条件和更好的基础设施及公共设施，吸引更多的企业进城，同时，又会进一步促进农村集体建设用地的流转。
三、城镇化和工业化驱动下的农村集体建设用地流转机制分析
本文认为，农村集体建设用地的流转是城镇化和工业化进程中的必然结果。这种土地流转的机制，主要包括农村工业发展驱动、城镇吸力、梯度转移、生存环境的竞争、利益引致等。
1.农村工业发展驱动机制。改革开放以来，乡镇企业得到巨大的发展。1995年浙江省乡镇企业产值为7478.16亿元，2000年产值达13412.37亿元。土地是经济发展的载体，乡镇企业的快速发展必然需要大量的土地。从湖州市南浔区14个乡镇的调查中可以发现，1991年以前农村集体建设用地流转很少；而在1991～1998年各种形式的农村集体建设用地流转中，以乡（镇）、村办企业用地流转为主，其流转面积占总流转面积的93.32％。从表1、表2可以看出，乡镇企业用地流转中，以出租、转让、抵押、改制这4种方式进行流转的企业最多，分别占乡镇企业总数的16.96％、11.7％、14.04％、13.45％，企业流转土地的面积分别占乡镇企业用地流转总面积的26.70％、11.52％、25.87％、26.47％。在村办企业用地流转中，就发生流转企业的数量而言，以兼并收购、入股联营、出租、改制方式流转的最多，分别占村办企业总数的14.96％、11.31％、9.49％、6.93％；就流转的土地面积而言，以兼并收购、改制、出租和抵押方式流转的最多，分别占村办企业土地流转总面积的25.62％、25.03％、24.79％、18.14％。可见，农村工业经济的发展是引致农村集体建设用地自发流转的根本驱动力。如果没有这种旺盛的土地需求，就是城镇存量国有土地流转都很困难，更不用说集体建设用地的流转了。
2.城镇吸力机制。一般来说，城镇区位条件较好，经济发展水平较高，基础设施较完备，居民的文化素质相对较高，教育条件好，娱乐生活丰富，就业机会较多，工业集聚规模大，交通发达，信息灵通。而农村经济相对落后，文化教育水平低，基础设施缺乏，交通不方便，信息闭塞，工厂、企业规模小，分布零星，缺乏规模效益。因此，城镇对农村人口和工商企业形成一种强大的吸引力，使农村人口和企业往城镇迁移，从而引发农村集体建设用地的大量流转。从表3可以看出，以房屋出租涉及宅基地出租的占宅基地流转总数的56.21％。这些出租房屋基本上是由相对偏远的城镇或农村进城人员承租和使用的。
3.梯度转移机制。总体上看，从经济发达的大城市到较边远地区的城镇、集镇，直到自然村，其经济发展水平、人口规模、人口密度、基础设施、交通条件、文化素质、教育水平、娱乐生活、就业机会、企业集聚规模都在逐渐缩小、降低或变差。在这种梯度分布的影响下，山区较富裕的农民往平原地区移动；平原地区较富裕的农民、有一定实力的小企业和小工商业者往中心村或乡镇迁移；一般乡镇较有实力的农民和企业就往发达城镇或大城市迁移，以寻求更大的发展空间、更多的发展机会，希望获得更大的经济收益、更好的教育。人口、资金、企业的梯度转移，带动集体建设用地的流转和农村集体建设用地隐形市场的发育。从表3可以看出，以房屋买卖涉及宅基地买卖的占宅基地流转总数的34.25％，占宅基地流转面积的41.34％。城镇房屋买卖中的卖主主要是生活富裕起来的城镇居民，买主主要是实现梯度转移的进城人员。
4.生存环境的竞争机制。据统计，目前全国有2400万个乡镇企业，其中，有80％分布在自然村，7％分布在行政村。为了在激烈竞争的市场经济中寻求更大的生存空间和发展空间，各村的企业会向乡（镇）或小城市集中；各乡（镇）或小城市的企业通过入股、兼并、购买等方式形成规模更大，资金、技术实力更强，人员素质更好，管理水平更高的企业。生存环境和发展空间的激烈竞争，使企业迁移，其生产方式和管理方式也都将不断地改变。这种生存环境和发展空间的竞争，导致农村集体建设用地也随人口和企业的流动而不断地流转，且流转的数量和频率都有明显增加的趋势。另外，随着农村现代化和农地经营的规模化，农村已出现大量的剩余劳动力。为了获得更高的经济收入、更好的生存环境和发展空间，很多农民进入城镇寻找就业机会。一旦在城镇里获得较稳定的职业和收入，他们就会租用城镇里的住宅，将家搬进城，而将原有的住宅出租或出卖。随着城镇化水平的提高、户籍制度的改革、市场的日趋成熟，生存环境竞争机制将发挥更大的作用，人口的流动会日益频繁，住宅及其土地的流转必将增多。事实上，这在浙江省的农村已经是非常普遍的事实。
5.利益引致机制。通过集体建设用地流转获得城镇建设用地的成本远比通过国家征用获得城镇建设用地的成本低，这必然导致农村集体建设用地的流转。据对浙江省建德市乾潭镇的调查，全镇199家工业企业中，发生土地转让、折价入股的有21家，流转土地面积达6.48万平方米，占全镇工业企业占地总面积的25.9％，转让金额计1295.43万元；转让店面的有25户，转让土地面积为1398.54平方米，转让金额为142.35万元。农户宅基地相互转让的有199户，占总农户的3.6％，转让土地面积为2.21万平方米。全镇出租集体土地店面房的有128户，承租户有248户，流转土地面积为2.05万平方米，年出租总收入为257.22万元。出租方或出卖方获得经济收入；承租方或买入方则以比依法取得建设用地方式更低的价格获得住宅或厂房的使用权或所有权，获得土地的事实使用权。这种供需现状必将使农村集体建设用地流转加速、增多。所以，有经济回报，有土地需求，必有农村集体建设用地的流转。
四、农村城镇化、工业化导向下的集体建设用地流转的政策设计
推进城镇化和工业化进程，是我国社会发展的重大战略选择。相关制度安排和政策设计应以是否有利于推动这一进程为基本准则。由此，笔者对农村集体建设用地流转政策设计的总体思路是：将农村集体建设用地所有权和使用权相分离，在保留集体建设用地所有权不变的前提下，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，建立农村集体建设用地使用权有偿、有期限、有流动的使用制度，并建立起与之相适应的市场体系和管理体系。
1.建立“两种产权、一个市场、统一管理”的运行机制。突破国有土地出让的单一供地方式，实行多元化的土地供给，并在严格用途管制的前提下，允许集体建设用地进入市场流转，这对于保障城镇化和工业化进程中的用地供给，集约利用土地，降低用地成本，具有重大意义。但是，对于这种土地市场格局，应实行“两种产权、一个市场、统一管理”的管理模式，即由国有土地使用权和集体土地使用权并存构成城乡土地市场，并对其实施统一管理，以保证土地资源的可持续利用。“统一管理”主要包括以下几个方面：其一，对土地利用方式，实行规划控制和用途管制。其二，对土地供应数量，实行年度用地总量控制。其三，对土地的交易价格，实行统一的价格管理。其四，对土地交易结果，实行严格的产权登记制度。
2.采取“保权让利”、“转权让利”等多种策略。“保权让利”是在保持集体土地所有权不变的前提下，仿照国有土地有偿使用的运行模式，将集体土地使用权按一定年期转让、出租、入股、联营，土地收益大部分留给集体经济组织的运行模式。“转权让利”是在集体建设用地流转时，将集体建设用地的土地所有权转为国有，并补办国有土地出让或租赁手续，把土地收益的大部分返还集体经济组织的一种运行模式。这两种模式可以根据不同地区的社会经济发展水平、文化传统和农民意愿等分别予以采用。但是，无论采用何种模式，都将有利于提高农民进城的支付能力或降低城镇化和工业化进程中的用地成本。
3.推进“以地换地，以地滚地”的开发模式。农村城镇化和工业化的基本内容应当是让更多的农村人口进入城镇务工经商，同时，要发展乡镇企业集中的小区，让最多的农业人口离土离乡并转移出去。但是，按现行的小城镇和工业小区建设方式则很难达到这一目标。“以地换地，以地滚地”的开发模式，就是让农民将闲置或利用率很低的建设用地集中置换到小城镇和工业小区，统一开发，集聚经营。这种模式没有增加新的开支，制度变迁成本极低，却实现了人口的转移和工业的集聚，能在短时间内“无痛苦”地完成工商业资本的原始积累。
4.规范流转，合理分配流转收益。集体建设用地是农村集体所有者的财产，其流转收益的大部分应当归集体土地所有者，小部分归流转前的土地使用者。由于集体建设用地流转收益中包含了国家投资的各类公共基础设施产生的土地增值，因此，国家主要是市、县政府应分享集体建设用地流转中的土地收益。但是，从鼓励集体建设用地流转、加速农村城镇化和工业化的角度考虑，本文认为，市、县政府分享比例不宜过高。据调查，这个比例一般不应超过20％。否则，或者会抬高流转价格，提高进城农民和企业的成本，影响农民进城和企业集中的意愿；或者会影响规范集体建设用地流转的意愿，土地流转又转入隐形市场。这同样会阻碍农村城镇化、工业化，阻碍社会经济的发展。
农村宅基地流转收益的绝大部分应归土地使用者。因为土地使用者把自己享有的土地使用权利转让给别人，意味着他丧失了宅基地使用权。原无偿使用的乡（镇）企业用地流转中的土地收益，除由土地使用者投资产生的土地增值收益归土地使用者所有，由国家投资产生的土地收益归国家所有外，其余收益归土地所有者。合理分配土地收益，可以促进集体建设用地的流转，加速农村城镇化和工业化进程。
5.搞好配套政策设计，整体推进土地使用制度改革。国有土地与集体土地，集体建设用地与农用地是相互链接的整体。集体建设用地流转的政策设计必须重视各种土地使用制度改革的相互配套：①征地制度的配套改革。集体建设用地进入市场流转后，用地者可以直接向农村集体经济组织取得建设用地。这样，建设用地供应渠道将由以国有为主变为以集体为主，农民对征地的抵触程度增加，国家的征地成本增加，因此，必须深入研究征地的范围、国家动用征地权的条件和新的征地办法。②用途管制的配套改革。现行用途管制是通过农用地转用审批和征地审批两方面进行的。允许集体建设用地流转，大部分农用地转为建设用地无需征用，建设用地只能通过转用审批进行控制，这将会对耕地保护产生一定的影响。因此，必须研究用途管制的配套改革，设计新的农地转用审批制度，以及配套的建设用地审批、审查管理制度。③土地供应制度改革。允许农村集体经济组织转让、出租建设用地，会导致建设用地供应的多元化。因此要开展土地供应制度的配套改革，使集体建设用地有序地进入市场，保证土地市场的平稳，保障国家和集体的土地权益。④土地税费制度配套改革。允许集体建设用地流转，一些新增建设用地将使用集体建设用地。因而，目前国家主要按国有土地流转模式设置的税费制度必须进行改革创新，制定新的土地税费制度。
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