人地矛盾化解：农村土地制度创新的关键，本文主要内容关键词为：制度创新论文,农村土地论文,矛盾论文,关键论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1003-6636(2007)02-0001-07；中图分类号：F301.1；文献标识码：A
中国国情表明，土地制度的变革历来是农村变革的关键，而人地矛盾又是农地制度创新所必须解决的根本性矛盾。本文试图从发达国家化解人地矛盾的成功经验着手，对中国农地制度创新进行分析。
一、人地矛盾化解：发达国家农村土地制度变迁基本经验的总结
马尔萨斯在《人口原理》(1798)揭示了人地矛盾对经济增长的制约作用。他认为，人类生育孩子的天性使人口按指数率繁衍；而粮食生产受到土地的制约只能按算术级数增长。由于人均粮食供给超过生存水平的余量最终都将被增长的人口所消耗掉，所以人口进一步增长会被饥荒、瘟疫和战争所制止，从而绝大多数人的生活水平长期维持在超过最低生存水平是不可能的。李嘉图批判了马尔萨斯仅仅强调人类行为受动物本能所驱动的一面，在《政治经济学及赋税原理》(1817)中阐明了自然资源禀赋对经济增长的制约作用：农业生产无法摆脱报酬递减规律，在各等级土地面积固定的条件下，人口增长导致粮食价格上升，工业工资上涨，以致无法为追加投资提供激励，将迫使经济处于“停滞状态”。这种制约工业化初期经济增长的固定土地资源禀赋机制，通常被称为“李嘉图陷阱”，舒尔茨(1953)则称其为“食品问题”。
诺思和托马斯(1973)通过对公元900-1700年间西方经济史的考察，发现西欧经济长期不能摆脱马尔萨斯陷阱。14世纪欧洲人口的重新增长，加上海外贸易促进了对羊毛的需求，提高了土地的经济价值，这一经济条件的变化激励了拥有土地的特权阶级用可转让的私人土地所有权来代替把农民束缚于土地的权利不可转让的所有制。英国在农业生产中能摆脱马尔萨斯陷阱的束缚，主要是因为地主将公共地圈为私人大农场，以及其他把农民赶离土地的方法，加上向新大陆大量移民，从根本上缓解了农业生产中的人地矛盾。有保障的土地产权是英国农业生产率显著增长(即所谓的“农业革命”)的必要条件。与此相反，由于在政治上遭到强有力的牧羊人的反对，西班牙没有能建立起保护农田的私有产权。这被认为是近代史上西班牙的农业和经济相对于英国处于停滞状态的主要因素之一。[1] 因此，诺思把人类历史上两个重要的人地关系的转折点，称之为第一次经济革命和第二次经济革命(即定居农业的出现和产业革命的产生)。后来发展经济学家刘易斯认识到农业停滞的情况下不可能有工业的发展，并指出“如果农业生产得不到同时增长，生产再多的工业品也是无用的。这正是工业革命和农业革命为什么总是同时爆发的原因，也是为什么农业停滞的经济中看不出工业发展的原因。”[2]
20世纪60年代以后，新制度经济学通过研究，得出农地产权随着土地价值的上升沿着排他性方向发展的结论。美国农地制度变迁对上述观点提供了佐证。美国独立时，国会通过《1785年土地法令》和《1787年西北土地法令》宣布广阔的西部土地均为国有土地，接着便开始以较低价格出售，所购买的土地可以继承和转让。随着国有土地的出售，大量移民开始涌向西部。据不完全统计，从1790年至1840年，西部移民由11万增加到463万。这次农地制度变迁并未能满足农民对土地的渴求。1862年林肯为动员农民投身到反对南方奴隶主的斗争中，颁布了《宅地法》。规定凡年满21岁，从未与合众国为敌的公民，从1863年1月1日起，只要缴纳10美元的登记费，便可以申请取得160英亩的西部土地，连续耕作5年后，可免费获得土地的所有权。《宅地法》实施后立即产生巨大的效应。自1868年至1900年间，全国共有200万农户分得3.5亿英亩的土地，从而使拥有自己农场的农户占全部农户的比重在1880年时达74.5％，基本上实现了耕者有其田。美国农地制度两次变迁使美国农村面貌大为改观。19世纪最后20年，美国新开垦的土地竟然超过了英、法、德三国土地面积的总和，共有1406万移民来到美国落户。稳定而且有保障的土地私人所有权，加上宽松的人地关系使几乎所有的农场不仅都能够完整地保持土地不被分割，而且能够得以扩张和发展。
如果说美国由于土地资源十分丰富，人口增长对农业生产的制约作用还不太明显，那么，对于那些人口众多、耕地稀缺的国家，人地矛盾化解就决定着农地制度改革的成败。印度农地制度改革为中国提供了反面的教训，而日本、韩国和中国台湾地区农地制度改革为中国改革提供了正面的经验。印度独立后，政府采取了一系列土地改革措施，改变土地过于集中的状况，其中包括：废除在农业耕种上的中介行为，大约有2千万耕种者与邦政府建立了直接的关系；各邦实施“土地持有最高限额”法令，规定超出限额以外的土地由国家交给村评议会，分给少地或无地的农民，从而限制了大地主对土地的垄断；禁止部族土地的转让。这些改革措施使地权有所分散，但地权集中的状况却没有发生根本性的变化。到1981年，占地4-10公顷的富农占农村人口9.1％，占有耕地的比重为29.7％；占地1公顷以下的农户占农村人口的56.5％，占有耕地的份额为12.2％。[3] 由于印度不能成功化解农业生产中紧张的人地矛盾，土地的持有朝着更加细分的方向发展，农业发展缓慢，因而印度农地制度改革是不彻底的。
日本和中国台湾地区在二战后所进行的土地改革把所有属于不从事耕作的地主土地分给了农民。在美国操纵下，日本从1946年开始进行了资本主义诸国中最为彻底的土地改革。日本农地法律规定，不住在农村地主的出租地和住在农村但超过三公顷的土地必须全部出售。1947～1950年，先后有191万亩的土地转卖给农户，转卖的土地相当于租佃土地的80％，在全国617.6万户中，自耕农民已占到61.8％。纯佃农减少到5％。一直到1961年《农业基本法》制定，法律禁止法人进入直接的农业生产领域，规定非农业生产者不得拥有农地。台湾地方政府从1949年开始进行了第一次土地改革，改革分三个阶段进行：第一步是“三七五减租”，即将农地地租控制在主要作物正产品全年收获量的37.5％以内；第二步是“公地放领”，准许符合条件的农民对公有耕地进行购买，其地价按照耕地正产物收获量的2.5倍估算，分10年平均摊还，每年连同田赋负担，以不超过一般佃农地租的37.5％为准；第三步是实施“耕者有其田”，凡水田超过3公顷或旱地超过6公顷的地主私人出租地必须全部卖给政府，其收购按照公地放领办法以正产物收获量的2.5倍计算，其中70％由当局付给实物债券，30％付给公营事业股票。日本和台湾地区早期的土地改革，实行的是一种“农地农有”制度，这一改革极大地缓解了紧张的人地矛盾，建立起由同质的小土地所有者组成的平均化的农业社会，构成了这些国家和地区以后经济快速发展的基础。进入20世纪70年代以后，伴随着工业化和城市化，农村出现了人口老龄化、劳动力短缺、农民兼业十分普遍等现象，农业发展基本上处于停滞不前状况。日本从1970年而台湾地方政府则是从1983年开始，进行了农地制度改革。这次改革主要是通过对相关法令的修订，取消对农地持有上限的限制，旨在实现农业现代化和农地的规模经营。30多年来，日本农地制度一直是以农地集中和规模扩大为中心而展开的。总体上讲，这一政策目标的实现进展十分缓慢，分散农地的集中和规模经营仍是目前政府农地工作的重点。台湾农户的经营规模没有随人口的增加而缩小，台湾农户的土地经营规模一般维持在1公顷左右，几十年基本没有改变。若以每个农业劳动者经营的土地规模而论，从1952年的0.57公顷上升至1996年的1.03公顷。
综观上述农地制度变迁的案例，我们不难发现农地制度多样化形式都是为了化解农业生产中人地矛盾所作的制度安排。产权清晰界定是成功化解人地矛盾的前提条件。无论是英国的圈地运动，还是美国建国后通过赠送、出售等措施将公有土地变成农民私有，抑或是台湾在20世纪50年代初期通过“公地放领”将国有耕地转变为农民所有。农地产权随着改革而变得逐渐清晰。虽然在美国、日本和台湾地区农村都存在一定数量的公有土地，那多是一些不能用于农业生产的土地，占农地主体的耕地和宅地一般归农民所有，公有农地与私有农地的产权是十分清晰的，农民拥有完全的土地产权。农民稳定而有保障的土地私有产权将促进农民对土地长期投资，从而达到可持续发展的目的。在农地产权清晰的基础上，实现土地规模经济又是化解人地矛盾的客观要求。美国拥有广阔的土地资源，美国农地产权制度改革和规模经营的实现是在把公地处理给私人过程中同时完成的。其它国家或地区则是先完成农地产权制度改革，然后再在私有产权基础上实现土地规模经营。印度独立后，几乎所有的邦都通过法律，企图合并小块土地来实现土地规模经营，土地合并计划只获得了有限的成功。在20世纪60-70年代，农地分散经营与现代化大生产的矛盾暴露出来，日本政府用政策引导和法律规范来促进农地集中。农地规模经营尽管没有达到预期目标，但国内主要农产品的供给量一直在扩大。经过30余年的不懈努力，农地整备和规模经营有较大发展，北海道地区规模经营发展最快。而我国台湾地区除了采取促进土地流转措施以外，还鼓励农户进一步购买公共用地，以扩大土地规模。台湾每个劳动力经营的土地规模大于日本，规模经营的效果远比日本显著，台湾成为重要的农产品出口地区。
二、人地矛盾：制约中国农地制度的根本性矛盾
中国为什么在工业革命前一千多年里领先世界，而后又被欧洲所赶超了，这一问题在中国经济史研究中被称为李约瑟之迷。伊懋认为，其根本原因在于中国人地矛盾远比西欧紧张。由于中国人口众多，就必须全力发展农业技术，以至于到欧洲工业革命时，中国的农耕技术远远领先欧洲。农业技术改进所带来的收益完全被新一轮的人口增长所吞噬，而人口增长又进一步推动农业技术改进。如此往复，中国在较高的农业水平上维持了巨大的人口。正是由于农村存在大量劳动力，家庭手工业较发达，农民“兼业化”现象较普遍，廉价的劳动使技术替代劳动变得不经济，从而中国工业无法在旧有的技术条件下取得进一步发展。[4] 在清代以前，中国的人口一直在6000万到1亿之间徘徊，尤其是在清朝乾隆时代中期以后，人口大量增加，人地矛盾加剧，中国的人口在19世纪中叶已经达到4.5亿。[5] 紧张的人地矛盾造成中国整个封建社会周期性争夺土地产权的斗争。在土地自由买卖的情况下，地主、官僚和商人在积聚了财富后都用来兼并土地。为了解决土地兼并带来的严重经济和政治后果，维持社会的长治久安，历朝开明的君主和政治家都十分重视“限田”。
紧张的人地矛盾还导致国家政权对私人土地权利的不断侵犯。中国自秦建立统一的中央集权制国家政权以后，在大多数时候处于统一状态，形成了强有力的行政管理体系和统一的国家税制。从秦汉至唐宋时期，贡、役或赋多按人口交纳，一些开明的统治者为了确保自己的根本利益，会采取轻徭、薄赋的政策。这也是中国农业文明得以繁荣的原因之一。明、清以后，税赋与土地直接挂钩，政府为了满足不断增长的基础设施建设和行政支出的需要，总是侵犯私人土地权利。虽然许多君主对农民税赋进行过改革，可都是在“并税—加杂派—再并税”的封闭圈中循环，无法突破农民负担积累莫返的“黄宗羲定律”。
土地改革是中国共产党为化解人地矛盾所进行的成功探索，虽未解决总量性人地矛盾，但极大地缓解了结构性人地矛盾。在旧中国，土地高度集中。抗日战争前中国地主约占有50％以上的土地，地主和富农合计约占70％～80％的土地，而占农村人口90％的雇农、贫农、中农和其他劳动者只占有约20％～30％的土地。[6] 地主阶级垄断了大量的土地，并非集中经营，而是将其分散出租给农民耕种。为了缓和尖锐的人地矛盾，国民党政府在大陆时虽然宣布过要在不触动地主土地所有制的前提下实行二五减租，且在部分省市试行，但因遭到地主阶级的强烈反对而最后宣布取消。中国共产党明确规定土改的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。经过土改，约占全国农业人口总数60％～70％的3亿多无地少地的农民获得了约7亿亩土地，免除了过去每年向地主缴纳的700亿斤粮食的超重地租。在土改阶段，虽然国家对农民土地的使用、收益和转让进行了一定程度的限制，国家的干预多是从宏观角度，一般不干预农业生产具体经营活动，并且严格依照法律和政策进行。因而，农民土地产权具有较强的排他性。土改后土地所有权和经营权都归农民所有；加上建国初期政府对农民实施了“休养生息”政策，土地收益权主要也归农民所有。农民土地产权清晰本来为化解总量性人地矛盾创造了条件，可是土改后中国农村社会经济结构出现的一些新情况使中国共产党的有关政策发生了变化，这种情况突出地表现在广大贫农和中农在生产过程中有走互助生产道路的要求。其实，土改后农民之间的生产互助，只是生产过程中的劳动互助和部分生产资料的互惠交流，并不涉及所有制关系的改变。这种互助关系的发展趋势，在当时农业生产力低下的条件下，并非直接地表现为生产资料的集体所有，一旦经济状况恢复到各户具有独立生产经营能力时，自发的互助又将被单干致富的倾向所替代。当时，我们完全可以在个体经济和农地私有的基础上，通过工业化和城市化化解人地矛盾，实现农地规模经营和城乡协调发展。
农村合作化是中国共产党为化解人地矛盾进行的实践，但是不成功。农村合作化运动始于1953年的互助合作，经过1954年的初级社，再到1956～1957年的高级社和1958年的人民公社运动。国家权力随着农业合作化运动升级，逐步侵犯农民土地产权。在互助组和初级社阶段，农民土地经营使用权受到侵犯；在高级社阶段，农民土地所有权又被剥夺；人民公社时期，国家权力全面侵入农村，对农村土地无偿调拨。农业合作化运动的出发点是想改变农民私人土地所有制生产规模小和分散经营等问题，其结果却是集体经济的低效率。对于农村集体经济的规模效益无从实现问题，传统解释归因为公社规模太大带来了管理监督困难，从而导致对社员劳动激励不足。这种理论可以解释1959～1961年三年自然灾害的突然到来，却无法解释1962年中央确立“三级所有、队为基础”的管理体制后，为什么农村集体经济效率远低于土改时期的个体农业水平。农村集体经济效率低下最根本的决定因素在于规模经营是政府强制性剥夺农民土地产权的结果，而不是建立在农民土地产权完整的基础之上。人民公社消灭了农民土地所有权，他不拥有相对于其他成员的对土地排他性使用、转让、收益和处分权。土地的收益和损失对单个社员都有很强的外部性，这种外部性随集体经济成员范围扩大而加强，这导致了劳动监督成本过高。在计划经济体制下，平均主义的分配制度和免费教育制度使家庭生育成本外部化，由社会来承担，从而使生育的经济约束趋于消失。加上政府鼓励生育的政策，中国人口从1952年的6.5亿急剧增加到1978年的9.6亿，清朝以来本已严重的人地总量性矛盾变得前所未有的尖锐。农业合作化的完成导致国民经济遭受严重的损失。为了确保城市粮食供应和重工业发展，国家实施了城乡不同的户籍、粮食供给、教育、就业和养老等制度，农民没有自由迁移和选择职业的权利，国家严格限制农村人口流入城市，结果我国城市化1958年为17.2％，1978年是17.9％，20年只增长了0.7个百分点，使农村人地矛盾达到白热化程度，农业濒临崩溃。
家庭承包经营责任制是为了化解严峻的人地矛盾做出的理性制度选择。家庭承包制起初是在人地矛盾最严重的贫困地区产生的，1982年中央一号文件正式肯定了土地的农民家庭承包经营制度。1983年农村改革的步伐加快，家庭承包普及到几乎每个村庄。1978～1984年是家庭承包制产生并在全国大力推广时期，农业获得超常规增长，农民人均纯收入由191.33元增加到355.33元，年均增加15.9％。1978年底开始的改革是从以下几个方面同时进行的：除了变革微观经济主体，将集体制转变为家庭承包经营外，还改革了整个制度环境，如大幅度提高农副产品收购价格、缩小农产品统购范围和降低征购指标、开放城乡农产品集贸市场等等。根据新制度经济学理论，1978～1984年农业超常规增长主要是由于农民土地产权排他性增强带来的。家庭承包经营制度在不改变土地等生产资料公有制的前提下，实行所有权与经营权分离的经营制度，与人民公社时期相比，农民土地产权排他性空前提高，“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”生动地反映了农民拥有完整的剩余享益权，其所形成的激励机制与约束机制使农村劳动力从闲置状态下解放出来。据林毅夫的研究，1978～1984年农业总产值以不变价格计算，增长42.23％，其中约有一半(46.89％)来自家庭承包制改革所带来的生产率的提高，化肥增加贡献则大约为1/3(32.3％)，其他改革的贡献甚微。[7] 1984年出现“卖粮难”、“卖棉难”问题后，农业生产处于长期徘徊局面，这一时期乡镇企业“异军突起”推动了农村剩余劳动力转移，人地矛盾缓解维持了农民收入在波动中缓慢增长，在农民净增收入中有一半以上来自乡镇企业。
紧张的人地矛盾决定了我国现行农地产权制度。人多地少是中国的基本国情，要想使每个农户拥有较为充分的就业保障和基本的生活保障，就不得不平均分配土地(使用权)。为了保证土地使用权的平均分配，一方面土地使用权需要随着人口的变化而调整，另一方面又必须限制土地的自由交易，合乎逻辑的选择是土地的公有制。周其仁和刘守英(1988)提出过社区成员权，对中国农地产权进行了很好的解释。所谓成员权，即土地集体所有制赋予村庄内部每个合法成员平等的拥有村属土地的权利。由于成员权的存在，每当一个新的合法成员进入村庄时，他都有从他人那里分得一份土地的权利，而每当一个成员离开村庄时，其他人享有将其土地平分的权利，其结果自然是土地分配随人口的变化而变化。① 中国(海南)改革发展研究院农地课题组1999年对全国17个省的1700个村的1700个农户的调查样本表明，有77.4％的村自从实行家庭承包制以来至少进行过一次土地调整，其中有50.8％的村进行了大调整，在第二轮承包所签发的合同中，有25.6％的村允许30年内进行土地调整，有3.9％的村规定30年内必须进行土地调整，有42.69％的村没有是否进行土地调整的规定，明确提出防止30年内土地调整的村只有13.6％。[8]
家庭承包制的缺陷也是由人地矛盾带来的。作为一项制度创新，家庭承包责任制不可能一劳永逸地解决农村紧张的人地矛盾。从20世纪80年代中期开始，家庭承包责任制的缺陷显现出来。一是外部因素对农民土地承包经营权的侵犯，农民土地产权排他性程度的降低使人地矛盾解决缺乏制度性前提条件。目前我国农民土地承包经营权的排他性受国家和集体经济组织的限制，国家不仅通过征用方式随意侵犯土地集体所有权和农民土地承包经营权，还依据行政权力对农民土地使用权广泛干预；村集体经济组织作为土地发包方，通过承包合同任意决定合约控制权与剩余享益权的比例，农地承包期满了后不能继承，不能自由转让，使得农民不可能通过转让土地而筹集一部分进城长期居住的资金。目前的农地制度有阻碍农村劳动力转移的一面。二是由农民土地产权排他性程度降低造成的不确定性增加了土地流转时的交易成本，不利于土地流转市场的形成。虽然法律上承认农民可以通过土地使用权的流转来实现规模经营，但整个20世纪80年代全国发生转包、转让土地的农户占农户总数不到1％，流转耕地面积占全国耕地面积的比重只有0.44％。农业部1998年对8省所做的调查显示，参与流转的土地只占全部土地的3％-4％，发生面最广的浙江省也只有7％-8％。[9] 在满足社会保障功能之外真正能进入市场的农地只是少数，而且转让权要优先内部成员，对外承包要提高收费标准，农民难以通过市场实现规模经营，提高农业劳动生产率。目前，我国农业劳动生产率为第二产业的1/8和第三产业1/4，大量农村劳动力沉淀于农村，处于隐性失业状态。
20世纪80年代中期以来的农地制度创新主要是由于原有的农地制度安排的绩效已不能令人满意，家庭承包责任制后中国农地制度创新多样化形式都是为了化解农业生产领域人地矛盾而进行的制度变迁。例如，以贵州省湄潭县为代表的“增人不增地、减人不减地”模式，目的是为了化解新增人口和不断增长的劳动力与维持不变的土地分配之间的矛盾，切断新增人口对土地再分配的预期，防止土地进一步细分，逐步实现人口、耕地和其他资源的和谐发展；山东平度县首创的“两田制”也是为了解决家庭承包制面临着平均地权与随人口增减派生的重新调整土地的压力，将按人口平均分配土地改革为按人口平分口粮田和按劳动力分责任田，把家庭承包责任制下的土地社会保障与生产要素功能进行了分离，通过引入竞争机制使一部分土地资源相对集中，实行专业化经营；在大城市郊区和沿海发达地区普遍发生“土地规模经营”主要是克服非农产业发展和农业劳动力大量转移所导致的土地经营兼业化和生产率不理想等问题。现阶段农地制度的不同创新形式都在相当大程度上缓解农业生产中紧张的人地矛盾，使农地效率有所改善。各种农地制度创新形式都是政府倡导和推动的，农地效率的提高是建立在农民土地产权排他性降低的基础之上。由于农民土地承包经营权遭受侵犯，新的农地制度安排也没有很好地解决家庭承包制所表现出的制度缺陷，从而不可能从根本上解决农村紧张的人地关系矛盾。
三、人地矛盾化解：下一步中国农地制度变迁的政策选择
通过以上分析，我们对构筑能有效化解人地矛盾的中国农地制度安排已经明朗化，那就是在农民土地产权清晰界定的前提下，通过改革城乡分割的二元经济社会结构，为农地规模经营与人地矛盾化解创造良好的制度环境。
1.实现农地产权到户，是家庭承包经营责任制下农地产权清晰界定的唯一途径
农地产权到户包括两层含义：首先是必须界定农地归村民小组集体所有。我国《宪法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》都把农地集体所有界定为乡(镇)、村、村民小组三级所有。从农村实际看，乡(镇)政府所有的农地，无论是数量上还是对土地管理权力上已经微乎其微；村民小组所有的土地数量占绝大部分，我国农村经济发展的趋势要求我们把农地所有权界定村民小组一级。这样可以避免私有化引发的意识形态纷争和大规模土地兼并，也防止了国有化可能导致的国家对农民土地财产权益的剥夺。同时村民小组这一级农民集体的规模较小，内部民主较充分，其制度安排的成本最小，经营管理效益最高，这也符合诺斯的制度变迁的效率假设理论，即制度总是沿着辅助经济系统达到社会最优的方向发展。其次是使农民真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。许多学者认为农地集体所有制无法克服外部因素对农民土地承包经营权的侵犯，农民土地产权排他性要求将农地集体所有制改造成国有制或私有制。这种观点仍然停留在简单的商品经济时期，而在发达的商品经济条件下，所有权与使用权总是分离的。土地所有权不再是一种自物权，而是表现一种他物权。纵观我国上千年来的土地制度变迁和世界各国的土地制度安排，一个最基本的事实是：土地产权的核心在于使用权和所有权的合理分离。从我国农地制度安排看，所有权和使用权两权分离的关键在于强化农民的土地承包经营权，在承包经营权下分离使用权。与人民公社时期相比，农民土地产权排他性得到极大增强，可是离产权发挥作用的排他性要求相距甚远。现在农民在土地占有、使用、收益等方面已享有很多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民。例如，《农村土地承包法》规定，耕地承包经营权流转可以采取转包、出租、互换、转让等方式，没有入股、抵押和继承；四荒地的承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押，承包地不得买卖。目前土地承包经营权的流转大多是暂时性的，政府对土地承包经营权的永久性流转采取限制的态度，担心抵押、出卖、入股等会使农民失去承包经营的土地，危及农民的生存保障。这种担心完全是多余的。农户作为经济人，在作出土地永久性流转时是十分慎重的，农民只有在其生存保障已基本解决后，才会作出上述的选择和决定。因此，促使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权应是政策完善的方向，特别是应将处分权赋予农户。这有利于稳定土地承包关系和增加国家对农民产权保护，为农地使用权市场化流转创造制度性前提条件。
2.彻底改变城乡分割对立的二元经济社会结构，是农村人地矛盾化解的迫切要求
在20世纪50年代，为了确保城市粮食供应和重工业发展，国家实施城乡不同的二元经济社会制度。家庭承包责任制推行后，原来依托于集体经济的农民生活、养老、合作医疗保障制度迅速解体，家庭保障重新成为农村保障的重要方式，土地承担了为农民提供就业保障和生活保障的作用。在农村解决温饱以后，农地的保障功能完成特定时期的历史使命，已成为农村经济发展的桎梏。目前，中国社会正经历一个前所未有的社会变迁，截止到2003年底，到城市打工的农民已经达到11390万人，已占农村劳动力总数的23.2％，其中举家进城打工的农民2430万人，占全部进城打工农民总数的21.3％。[10] 他们的生存状态已经与土地有了质的分离，土地再难以保障这部分人的生活需要。同时，如果继续依照二元经济结构的思路，用土地保障去填充社会保障的制度框架，将农村社会保障排斥于整个社会之外，显然在制度安排上是不公平的。城乡统一的社会经济结构不仅是农村人地矛盾化解的重要保证，本身也是化解人地矛盾的动力。我国农业经济确实存在着土地规模狭小问题，要与比我国经济规模大几十倍、上百倍的发达国家家庭农场相竞争，提升我国农业竞争能力，一个重要方面就是积极稳妥地推进土地使用权流转，实现土地适度规模经营。至于土地规模经营所产生的无地人口，可以通过城市化和工业化以及社会保障制度来解决。
注释：
①周其仁、刘守英：《湄潭：一个传统农区的土地制度变迁》，载于中共贵州省委政策研究室、中共贵州省湄潭县委编《土地制度建设试验监测与评估》，贵阳，1997年。
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