后农业税时代的乡村关系及其治理逻辑，本文主要内容关键词为：农业税论文,乡村论文,逻辑论文,关系论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D631.43 文献标识码：A 文章编号：1671-0681(2009)04-0085-03
一、引言
关于取消农业税以后的乡村关系，很多学者予以充分的关注。贺雪峰认为，取消农业税后，乡镇政府不再需要村干部去征税，村干部也就不能从税收中获得利益，这就打破了乡村的利益共同体，于是村级组织不再履行征税的任务而减少了行政职能，从而就可以更好地管理村务，成为真正的自治组织。也就是说乡村关系可能成为《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)规定的指导与被指导关系。[1]周飞舟认为，取消农业税后，由于财政困难，乡村两级组织几乎“什么都不干”，都倾向于不作为，由过去的“汲取型”变成了现在仅维持自身运转的“悬浮型”政权组织。[2]陈柏峰认为，取消农业税以后，由于乡镇自身权力弱化，组织网络松懈，又缺乏可支配资源，乡村关系是靠私人感情来维系，乡镇无法有效的支配村级组织。不说领导关系，就是指导关系都难以维持。[3]
笔者通过对湖北荆门农村的调查，认为在取消农业税前后，乡村之间领导与被领导关系并没有发生实质变化，只是在具体的运作过程中方式方法发生了变化。如申端锋的“软指标当成硬指标来搞”[4]和陈柏峰的“情感运作”以及周飞舟的“维持自身运转的‘悬浮型’政权”等，都只是在乡村关系比较松散、疏离的情况下，基层组织具体运作的表象而已。至于贺雪峰的“一旦乡镇不再操纵村民自治，村庄内部力量就可凭借一些制度安排来实行村民自治，发育村庄内部的力量”，即由于乡镇的不作为，而间接促成村民自治，这可能只是一种良好的愿望。因为村级组织如果缺乏经济上的独立性，政治上又受到“压力型体制”[5]的干预，它就不可能实现真正的自治，就只能是乡镇的“代理人”。而且由于制度性权力的削弱，村级组织甚至连“当家人”的地位也面临丧失的危险。因为，当村干部不再从村提留中获得经济报酬，而是从乡镇政府领取补贴和各种奖金，村干部也就理所当然地必须承担乡镇下达的各项工作任务。况且，这些任务的完成情况又是乡镇对村干部进行年终考核的依据，考核结果与工资乃至个人升迁挂钩。税费改革前存在的领导与被领导关系在今天决不可能有实质性的改变，即使改变也不过是一种策略性的、更加隐蔽的、间接的领导关系，村民自治难以实现。
二、后农业税时代的乡村关系实质
取消农业税以后，乡村两级组织从巨大的压力下解放出来，而旨在转变乡村职能的体制改革客观上削弱了乡村权力，这就为重塑乡村关系提供了契机，村民自治有了真正落实的可能。然而，笔者通过对湖北荆门十多个村的调查发现，乡村关系并没有发生实质变化，乡镇仍然能够通过各种正式或非正式手段有效控制村级组织，村民自治难度很大。
1.通过正式的程序或非正式手段操控村级选举及组织运作
税费改革前，乡村是利益共同体关系。为了保证任务的完成，乡镇必须依赖村干部的协助，因此在选举时，乡镇必须把自己看好的干部选上来，而把那些虽经合法选举但不听话的干部赶下台。之所以能够如此，有两个方面的原因：一是乡镇通过控制村党支部而控制村委会。由于村党支部的权力来源是自上而下的，村党支部必须服从乡镇的领导。而根据《村组法》的规定，村党支部发挥领导核心作用，村民委员会在重大原则问题上必须接受村党支部的领导和监督，这样乡镇通过直接控制村党支部而间接控制村委会。一个乡党委书记曾经毫无顾忌的对我们说：“对于不听从乡镇党委和政府指令的村干部，我们采取一定的组织措施，党支部书记可以直接撤职，村主任无法撤职务，但可以不理他，开会有事都不找他，把他架空，或者采取别的办法把他搞下去”。二是由于乡镇强大的组织力量直面弱小的、原子化的村民，选举很容易取得成功。就村民而言，他们刚开始还对选举寄予厚望，想通过选举把那些敢于抵制乡镇不合理收费的人选为村干部，把那些唯命是从的恶人选下来，但由于乡镇的操弄，村民分散又不团结，因此选来选去，基本还是乡镇属意的那些人当选，村民们无法左右选举的结果，对选举失去了信心，加上很多人外出务工，选举不过是走走过场。
取消农业税以后，这一情形发生了很大的变化。一是村干部的海选。村干部候选人要先通过海选产生，再经过直选产生村委会组成人员，在实行“一肩挑”的地方，村主任再经过村党员的选举后就同时成为村支书，如果选不上村委会主任，就不能当村支书。如果选上了村委会主任而未选上村支书，则村支书人选通过另外途径产生。由于村干部是海选，乡镇操控的难度大大增加，加上乡村两级任务的变化，一般只要村干部比较听话，能够完成乡镇分派的任务，乡镇一般不太愿意介入村庄选举，如果是穷村，情况更是如此。二是乡镇财政困难，无力也不愿意过多介入村庄事务。取消农业税以后，乡镇财政收入主要来自国家转移支付，经费相当有限，组织运转困难，基本的开支难以保障。而且由于机构改革，人员精简，乡镇无力也不愿意过多介入村庄生活。因为没有必要顶着违反《村组法》和反对民主的压力而去变通制度。村委会选举成了村庄内部的事情，与乡镇无关，乡镇关心的是村庄选举不要出“乱子”，选上谁当村干部并不重要。甚至是谁当村支书，对不愿作为的乡镇也不重要。乡镇真正关注的是维持现状，不出乱子，能够完成上级任务。三是村民比较重视选举。取消农业税以后，人们觉得种田有了出路，愿意承包湖泊堰塘山林，但是由于黑势力介入难以如愿，加上公共产品供给落后，村庄经济凋敝，村民希望选一些能干的人来当村干部，以整肃恶人，发展村庄经济，对乡镇的介入比较警惕。而且由于《村组法》及一些选举办法的规定，乡镇一般不会冒险介入，除非有十足的理由。一些学者可能就是基于此而得出政权悬浮，不愿支配村庄的结论。笔者通过对荆门数个不同村庄的调查后认为，大多数时候乡镇只是不想介入而非不能介入，是不想控制而非不能控制。如果真要介入也比以前更隐蔽、更讲策略。比如在一些富裕的村庄，乡镇由于财政困难，希望富村给予赞助或帮扶，因此谁当支书、主任，乡镇都十分关心。每逢选举，书记、镇长都要亲临，为原来配合得好的村干部或属意的候选人鼓劲打气，想办法将不属意的村干部选下来。一般通过正式或非正式场合如在会议上或有影响力的村民中表扬某干部，表明自己的立场。在选举时公开提出指导性意见，诸如候选人资格认定、确立正式候选人等；如果对所选村主任实在不满意，可以做党员工作，让其当不了村支书，由乡镇提名另选村支书，即支书、主任分设等。一般通过上述努力，乡镇都会掌控选举，极少发生乡镇无法控制选举的局面。
2.通过经济手段制约村级组织
“村财乡管”、核发工资等税费改革以前就存在，但由于当时是利益共同体关系，不过走走形式。取消农业税以后，乡镇由于制度性权力削弱，无法直接控制村级组织，因此，原来走过场的形式便被乡镇拿来作为制约村级组织的“杀手锏”。而由于国家支农力度的不断加大，支农项目就成为各村竞相争抢的对象，此时，乡镇的态度就至关重要。在这种情况下，村级组织明显受到乡镇左右，无法做到真正意义上的自治。
一是“村财乡管”。“村财乡管”的实质就是将村民对集体的财务管理权上收和集中到乡政府的手中，以乡政府管理为核心，经管站为主要部门，将村里财务、资金、帐簿集中于乡里统管，在很多村，村集体在资金的使用上，虽然通过了村民理财小组和村民委员会负责人的批准，如果没有乡镇领导的签字批准，村里的报帐出纳提不到款。在很多村，平常村干部是一分钱拿不到，所有的办公经费和其它资金的使用都需要村干部先找钱垫上，到了年终才能领工资报帐拿钱，这也使得很多村干部为节省开支，不搞建设，消极无为。从理论上讲，“村财乡管”管理方式虽然没有改变村级财产的所有权和使用权，但是已经超出了村民自己管理村级集体财产的要求，是乡镇的一种越权行为，不符合村民自治原则的精神。在荆门的一个村，村主任抱怨说：“村里自己只能决定1 000元的支出，但是，打一眼机井就要5 000元，就是说，村里无权决定打一眼浇地用的机井。我当村干部将近40年，人民公社时期也没有管得这样紧，现在村一级一点权力也没有”。在“村财乡管”的管理方式下，村集体的资金使用权很难得到有效的保证，削弱了村民管理、监督村级财务的权力，也直接导致村级组织的不作为。从另一角度看，“村财乡管”强化了乡镇对村委会的控制，“通过加大乡镇对村级以财务收支为核心的经济活动监督制约的力度，以此来重新调整乡村关系”。“‘村账乡管’的重要后果，就是直接加强了乡镇政府对于村级组织的控制。”[6]
二是核发工资。在绝大多数农村，村干部的工资来源是国家转移支付资金和村集体经济。在笔者所调查的荆门农村，村干部的工资完全依赖国家的转移支付，村干部的工资都由经管站保管，能否获得这笔收入和获得多少取决于两个条件：一是能否当上村干部；二是年度考核情况。乡镇制定考核标准，年终进行考核结算，奖优罚劣，并与村干部的工资挂钩。年度考核指标很多，一般在15条左右，条下面还有款，哪条哪款没做好都要扣分，有些村任务完成不好要扣20-30分，相当于要扣工资的20％-30％。在荆门，村干部的年均工资一般在六、七千元，扣掉一、两千元可不是小事。可见村干部的报酬决定权掌握在乡镇手里。因此，村干部在一般非原则问题上要服从乡镇。
三是项目安排。取消农业税以后，大多数村庄集体经济解体消失，成了“空壳村”，村集体资金的缺乏导致村庄公共事务的经费投入没有来源和保障，而在税费改革之前，村里还可以通过提留获得一些资金用于村庄公共事务。另据贺雪峰等人的调查，在湖北荆门的农村，一般的村庄欠债在一百万元以上，仅凭现在国家财政转移支付的一点钱根本无法偿还债务，更不用说公共设施的建设。而国家的项目经费就成了这些村的“救命稻草”，国家的这些政策资金大多以项目名义下拨，如修桥铺路、水利建设、娱乐设施以及土地改造等等。各级政府、部门的项目较多，对于较大的项目如上百万的乡镇并无决定权，但有建议权，而较小的项目如十万左右的乡镇则有较大的决定权，至于经费更少的乡镇则可直接决定。因此，乡镇可视村里的实际需要以及村级组织的工作予以考虑，而这时乡村关系的状况甚至干部之间的私交就可能成为重要的考量依据。因此，村级组织必须设法同乡镇搞好关系，甚至唯命是从，即便富村，能争取的为什么不争取？而且据我们的调查还更容易争取到。
3.通过传统的政治权威影响村级组织
取消农业税以后，伴随着乡镇机构改革，村级组织的职能被重新定位，导致其制度性权力大幅削弱。村级组织人数减少，威信降低，不仅无力同乡镇讨价还价，就是村民也不大买帐，因此，很多时候要借助乡镇的政治权威来维护自己日益没落的声望。
一是村干部人数减少，对乡镇的任务疲于应付。由于基层财政由国家转移支付，数量有限，为了节约开支，就要撤乡并镇、合村并组、撤销村民小组长。据我们在湖北荆门的调查，一般1500～2000人左右的村庄就3-4名村干部，而此前在应为5-7人，每组还有一名村民小组长，乡镇还有包村干部及“七站八所”人员等，有的时候加起来达20多人。现在则大幅减少，而工作量对于想做事的村干部而言，不仅未见减少，反而有所增加。如粮食直补、合作医疗、档案整理等往往要跑很多趟，耗时费力。如笔者在荆门农村了解到，村务管理规范化的任务非常重，比如计划生育方面要建立育龄妇女档案，对计划内怀孕的妇女，在怀孕4个月后，妇女主任每个月要去看一次，差一次就扣一次分，直至把计划生育的得分全部扣完。光计划生育这一块，村里就建有15种档案，各种摸底清查、表格填写的任务非常重。村干部陷于乡镇布置的事务性工作之中不能自拔，徒唤奈何。
二是村干部的威信下降。取消农业税以后，村干部失去了约束农民的权力，又没有可以调用的资源，因此，村级组织要想发挥更大的作用是很困难的。而我们的调查也显示，村民更愿意相信乡镇而不是村委会，不少村干部也坦承，在做村民思想工作的时候，把乡镇政府的名义摆在前面，更容易说服村民。这一方面反映出村级组织的尴尬处境，另一方面反映出村庄对乡镇的依赖心理。
三、乡村关系不畅导致乡村治理难度增加
乡村关系的状况关系到中国乡村社会的稳定和发展，也直接对乡村治理产生重要影响。就目前来看，乡村关系存在的矛盾，已对农村社会产生了不小的负面影响，应该引起社会各界的高度重视。
一是乡镇权力远离村庄，难以为村庄提供有效服务。乡镇体制改革的目的旨在削弱其原来的支配型权力，而强化其服务职能，由于这一弱化是制度型权力的弱化，因此乡镇对村级权力及村民的支配能力大大削弱。在权力弱化的背景下，乡镇就难以有效行使其公共服务职能。加上一些乡镇财政枯竭，组织运转困难，基本的开支都难以保障，无法为农村提供公共物品。因此，乡镇不愿关心村级组织的建设，不愿理会农民的生产与生活状况，无法为农村提供诸如社会治安、纠纷调解，修路架桥、农技服务等急需的公共产品，造成一些村庄被边缘化。
二是村级组织权力弱化，村庄治理难有作为。取消农业税后，村级组织再也不能得到来自乡镇赋予的制度性横暴权力，也丧失了以农业税费征收为表象的谋取私利的可能，村干部权力的大大缩小，心态也发生了很大变化。如有些村干部对我们抱怨说：“以前是村民求干部，现在是干部求村民，当干部没面子了，玩不了味了”。因此原来在村庄有能力、有威望、有背景的村干部由于工资低、工作量大且现在当官又无权无势，而不再愿意当村干部，其他年轻的有能力的人又多愿意外出打工。现任的村干部大多没有魄力，也没有游刃有余的人际关系，在乡村两级都玩不转。这时候就消极怠工，或者把“软指标当硬指标来搞”，或者干脆不作为，或者把刚性任务弹性化，能够完成就去完成，不能完成也不会把它当作政治性任务强迫自己去完成。我们在农村调查听到最多的一句话就是：“想干事的有干不完的事，不想干的可以什么都不干”。乡村组织的不作为已经导致农村经济凋敝，村落衰败，甚至黑恶势力沉渣泛起。