试论学前教育公共服务体系的构建，本文主要内容关键词为：学前教育论文,服务体系论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G617 ［文献标识码］A ［文章编号］1004－4604(2014)07/08－0009－07 党的十七届五中全会强调，要“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。2010年，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发［2010］41号)(以下简称《若干意见》)进一步提出要“努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。此后，各级政府进行了多种尝试。鉴于行动上的多样性与差异性，有必要借鉴公共行政、公共经济学、公共管理等领域的相关研究，从学理上厘清学前教育公共服务体系的理论架构与要素体系，以更好地指导实践。 从公共行政的角度看，所谓公共服务是指国家及其所属公共组织机构为弥补市场失灵，运用公共权力和公共资源向社会成员提供的，满足其直接需求的服务活动。[1]所谓公共服务体系则是指国家及其所属公共组织机构为弥补市场失灵，运用公共权力和公共资源向社会成员提供的，满足其直接需求的服务活动的制度安排和系统组合。基于此，笔者认为，学前教育公共服务体系是指在学前教育领域内，基于公平、公益、普惠的价值追求，在政府主导下，由市场、社会等多元主体参与，为全体公民提供多样化学前教育服务的制度安排和系统组合，包括学前教育公共服务的价值理念体系、组织制度体系和服务实践体系三部分。 一、价值理念体系 学前教育公共服务是政府公共服务的一部分，也是政府改革与社会发展到一定阶段的必然要求，其指导思想与价值理念必然受到政府治理思想演变的影响。从我国的公共行政思想演变来看，经过30多年改革精神的洗礼，我国政府越来越多地意识到政府缺位、错位、越位所带来的严重后果，逐步从新中国成立初期的以政治为中心的公共行政，向改革开放后的以经济为中心的公共行政，到当下的以和谐社会建设为中心的公共行政转变。学前教育公共服务体系在这样一种政治背景下孕育，其价值理念体系必然带有当下时代的鲜明特征。 1.价值导向：公平、普惠 本世纪初，我国政府提出了以科学发展观为指导，建设和谐社会的施政主张。和谐社会的核心内涵是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。其中，公平正义是指社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理。社会公平和正义得到切实维护和实现。而当下，在学前教育公共服务方面，我国正面临着“入园难”“入园贵”两大难题，社会公众对学前教育的普遍需求与公共服务的供给能力与供给质量之间存在着突出矛盾。[2] 在这样一种供给不足的背景下，我国的学前教育公共服务体系构建迫切需要基于底线满足的前提之下，提供“广覆盖、保基本、有质量、合标准”的多样化学前教育服务，以满足公民接受学前教育的基本需要。要想建立公平的学前教育公共服务体系，政府必须先打破现实中存在的区域之间、城乡之间、阶层之间、园所之间的巨大不公平，保障每个儿童的受教育权。而同样，要想建立具有普惠属性的学前教育公共服务体系，政府必须联合多种力量，致力于四个相互关联状态的达成，即如教育部基础教育二司李天顺所说，实现大多数幼儿园是普惠性幼儿园，大多数适龄儿童都能进普惠性幼儿园，普惠性幼儿园大多数成本由公共财政承担，大多数家庭困难儿童都能得到政府资助。 只有当“公平”“公益”“普惠”成为我国学前教育公共服务体系构建的基本价值导向时，各级政府才能下决心从推动教育公平、建设和谐社会的高度来制订各种扶持性政策，弱化政府追求政绩工程、维护自身利益的冲动，切实在学前教育公共服务体系构建过程中阻断利益链条，实现利益均衡，从而避免学前教育现实层面的“去公益性”。[3] 2.理念前提：服务而不是治理 从字面来看，“学前教育公共服务体系”凸显的是“公共服务”；从内涵来看，“学前教育公共服务体系”追求的是教育的公共性、[4]公益性。这意味着，在教育发展方面，政府的执政理念必须从治理取向转向服务取向。显然，这种转变不会瞬间发生，而是需要经过一定的过程的。因为，治理取向是一种政府本位的管理方式，强调的是政府的善治、能治，追求的是公共行政的效率、效益，而服务取向则是一种公民本位的管理方式，强调的是公共利益的最大化、公民权利的实现和公共服务精神的传承。 在学前教育公共服务体系构建上，治理取向的政府关心的是如何才能建立起一种高效有序的管理网络与行政体系，遵循的是一种经济思维与市场竞争逻辑。在这种取向下，教育行政基本上是以政府为中心的单向度管理，[5]其他社会组织，如企事业单位、社会力量、公民个人等以博弈的方式参与学前教育公共服务体系的构建。在这里，政府既是政策的执行者，也是利益的协调方。而服务取向的政府在建立学前教育公共服务体系时，一方面会考虑公民的多样化需求，另一方面会联合各方力量来共同提供多样化的学前教育公共服务。在这种关系状态下，政府更多充当的是公共资源的管家、公共组织的保护者、公民权利和民主对话的促进者以及社区参与的催化剂等角色。[6] 在服务理念的指导下，政府的职能需要转变。一方面，政府需要加强对公民多样化学前教育需求的调查与把握，制定学前教育发展的规划与政策，加大对学前教育的投入力度，并努力通过中央财政的转移支付使区域之间、城乡之间的学前教育公共服务尽可能均等化。另一方面，政府需要作出三方面调整：一是在学前教育公共服务供给上，政府可以从公共服务的直接生产者转变为公共服务的间接提供者，加大对普惠性民办幼儿园的投入力度，从而支持其提供公益、普惠的学前教育服务；二是在对民办幼儿园的管理上，政府可以从高强度的管制转变为有策略的引导与激励；三是政府要不断退出直接举办公办幼儿园的政治性与经济性双重角色，将政府的职能界定为提供非营利性学前教育公共服务，而不限定幼儿园的性质是公办还是民办的。唯有如此，政府的服务功能、公益目标才能实现。 3.政策追求：覆盖城乡，布局合理 我国正在建构的学前教育公共服务体系必将具有基本性、基础性、动态性三个基本属性。这意味着我国现阶段提供的学前教育公共服务应当是“基本性学前教育公共服务”。所谓基本性学前教育公共服务，指的是在一定社会时期内，非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福利水准，它满足的是儿童底线的受教育需求。 在当下的学前教育领域，公共服务面临诸多难题，供给不足、总量不足、水平不高、享受不均等问题尤为突出。其中，享受不均又是难中之难。从全国来看，享受不均主要表现在资源占有不均、服务水平不等和权益保障失衡等方面，区域之间、城乡之间存在巨大差异。在《若干意见》中，学前教育公共服务体系的建构目标为“覆盖城乡、布局合理”，其重点就是要化解区域之间、城乡之间由于政策偏斜而导致的历史遗留问题。需要注意的是，各级政府在建立“覆盖城乡、布局合理”的学前教育公共服务体系时，要明确把中西部地区、农村地区的学前教育公共服务体系构建放在更加突出的位置，采取一些高强度的补偿性政策来改变历史的不公正。[7] 二、组织制度体系 如果说价值理念体系是建构学前教育公共服务体系的指南针，那么组织制度体系则为支持学前教育公共服务政策目标的实现提供了制度保障。在建构学前教育公共服务体系的过程中，如果缺少强有力的行政组织架构、完备的制度设计和追踪公民需求的管理取向，那么，学前教育公共服务的一系列政策目标是很难从文件转变为现实的。基于此，在建构学前教育公共服务体系过程中，各级政府必须勇于进行组织制度创新，以新公共服务思想为指导，建立安定有序、充满活力的组织制度体系。 1.公共服务组织体系 从现实来看，学前教育的组织基础并不坚实，工作机制不够灵活，组织类型存在各种局限，组织形式也不够多元开放。如当下学前教育公共服务的开展主要依托两类组织，一是政府行政组织，即各级教育部门，二是基于计划经济思维下的各种类型的幼儿园。因此，基于新公共服务理论的学前教育公共服务组织体系必须在如下三个方面作调整。 一是摆脱计划经济思维的约束，摒弃办园体制对幼儿园分类的影响。可以借鉴西方一些国家幼儿园的组织分类方式，根据幼儿园的现实运行状况和发展意愿，将其划分为普惠性幼儿园与非普惠性幼儿园，或营利性幼儿园与非营利性幼儿园。与此相配套，政府要加强对普惠性幼儿园、非营利性幼儿园的投入力度，履行政府提供基本性学前教育公共服务的职责，推动财政投入公平和公共服务均等化。以往政府根据办园体制的区分，只投入公办幼儿园，不投入或少投入部门办、集体办、民办幼儿园的政策有失公平，必须加以调整。 二是建立体系完备、层级丰富、形式多元的有质量的学前教育机构，保障每个阶层的公民都能找到满足自己需要的幼儿园。 三是建立全覆盖的教育行政组织，设立专门的学前教育组织机构，改变我国很多地区缺少专门幼教行政、教研人员的状态，使学前教育的行政组织体系得以完善。在此基础上，可进一步增强纵向、横向教育行政部门之间的协调、分工，完善工作机制。 例如，上海建立了多元化的幼儿园组织体系，既有一级一类幼儿园、一级二类幼儿园，也有特别设立的、为外来务工人员子女服务的民办三级幼儿园和看护点。与此相对应，政府的投入方式、责任履行在每一级幼儿园中都有不同表现。而这一政府主导责任的达成又是以上海的学前教育行政组织架构为前提的，即上海不仅有市、区、街道(乡镇)一级的完善的教育行政组织，而且还建立了专门扶持民办三级幼儿园和看护点的教研组织、培训机构、视导人员和审计网络。最关键的是。在看护点的质量保障上，上海还充分发挥了乡镇基层政权的教育管理职能。 2.公共服务管理体系 在当下的学前教育管理中，与公共管理中的诸多缺陷一样，学前教育的行政管理也存在着纵向集权、事权与财权不对称、行政化和官本位的弊端。[8]在新公共服务理论看来，服务是现代政府的天职，管理就是服务，为市场主体服务，为社会服务，为公民服务。在建构学前教育公共服务体系的过程中，一方面要从宏观上实现管制行政向服务行政的转变，营造服务型政府的改革氛围；另一方面要在学前教育公共服务管理体系的建构上强化服务意识，进行四个方面的调整。 一是建立公民本位的人本行政体系。教育行政机构人员要摒弃高高在上的控制意识，深入市场、企业、社会公众之中，广泛了解公众对学前教育的需求，与公众共享资源，真正贴近公众的需要，提供相应的服务。这样一种管理关系实际上践行的是新公共服务理论所倡导的公民与国家的关系，而不是新公共管理主义所主张的顾客与企业的关系，更不是我国传统公共行政中所表现出来的纯粹的管理者与被管理者的关系。在强调“管理就是服务”的新公共服务理论看来，政府不应主管一切，而应成为一个引导者、服务者、参与者，履行自己的宏观调控、市场监管和公共服务职能。 二是建立多元参与的民主行政体系。我国现有的学前教育管理格局基本上是一元中心下的政府治理，缺少多中心联合视野下的，政府、企业、第三部门、社会公众多元参与的共同管理。在基本的学前教育公共服务体系构建过程中，政府担当的是底线公平的保障者角色，但这并不妨碍企业、第三部门、社会公众提供具有选择性的学前教育服务。进一步说，当社会经济发展到一定阶段，“非基本性学前教育公共服务”成为社会公众的核心需求时，企业、第三部门、社会公众还会担当更加重要的角色。公共服务体系构建的目标是为了实现公共利益，而不是政府的部门利益。虽然作为非营利的公共行政机构，政府的重要职能是推动公共利益的实现，但这并不妨碍政府在实现公共利益的过程中联合其他力量共同行动。 三是建立协同合作的责任行政体系。学前教育公共服务体系的建构不仅需要教育行政部门的恪尽职守，而且需要教育行政部门与政府其他部门，如公安、消防、卫生、人事等部门的通力合作，为此，可建立联席会议制度。同时，还需要协同政府、企业、第三部门、社会公众的利益，共同服务于学前教育公共服务体系的构建。 四是建立事权与财权对应的法治行政体系。在我国现有的学前教育公共服务供给中，五级政府承担着不同的责任，处于基层的县乡政府承担了太多的公共责任，但却较少拥有财政支配权。因此，在当下公共服务体系建构过程中，迫切需要建立起公共服务均等化视野下的财权结构，一方面使财权适度降低，另一方面使事权适度上升，从法治的角度保障学前教育公共服务体系构建所需要的财力支持。 3.公共服务制度体系 为了保障学前教育公共服务体系目标的实现，政府需要建立行之有效的学前教育制度体系。 决策制度主要规定的是谁决策、决策什么和如何决策的问题。从决策主体来看，在公共服务体系构建过程中，教育主管部门的决策者角色要不断被强化。从目前来看，我国各级教育部门在很大程度上只是教育政策和规划的执行部门，教育决策权分散在十几个部门，决策主体不清晰，决策机制不完善，教育决策难以适应教育公共服务需求的快速变化。从决策内容来看，凡是涉及学前教育公共服务体系建构的一系列政策、制度、规范的出台都需要经过民主决策。从决策方式来看，公共服务体系的建构需要经过民主、法治意义上的决策，而且需要有系统制度设施的支持。 投入制度可以为公共服务体系的实际运作提供财政性保障。在学前教育投入上，我国政府提出了“八有”方针，即预算有科目、增量有倾斜、投入有比例、拨款有标准、捐助有优惠、家庭有承担、资助有制度、专项有名目。“八有”方针是一种非常全面的投入制度设计，涵盖了建立学前教育公共服务体系所应包含的所有财务制度。从当下各地的投入政策来看，大多是专项投入、短期投入，而不是制度性投入、可持续性投入，财政投入远没有达到制度化、法治化水平，政府的投入行为比较随意，各级政府的公共服务责任分担边界不清。 供给制度界定了谁来提供公共服务，如何提供公共服务的问题。从供给主体来看，有关政策所规定的“政府主导”并不意味着供给主体只由政府一方来承担，而应建立多元化供给主体，即政府、企业、社会组织、公民个人等都可以成为公共服务的提供方。不过，不同的供给主体在公共服务的不同方面承担不同的责任。政府更多承担基本性学前教育公共服务的供给，以保障社会公平。从供给方式来看，既可以用办公办幼儿园这种直接供给方式，也可以用以奖代补、购买服务、减免租金、派驻公办教师等间接供给方式。当下社会人们对公共服务需求的多元化决定了供给制度的多元化。 学前教育还需要建立起从注册登记、建筑标准、收费制度、财务审计到课程准入、教师队伍、质量评价等方面的一系列监管制度。对于我国的学前教育而言，目前很多制度处于空白状态，监管更是无从谈起。如果学前教育公共服务体系的其他配套制度都建立起来了，单单缺少监管制度，那也会导致公共服务体系的变形、变味与变质。 学前教育公共服务体系还依赖于一系列评价制度的建立，尤其是质量评价制度。在过去的几十年里，我国的学前教育更多关注的是学前教育的规模、入园率、师幼比等量化评价指标，而较少关注学前教育的质量与公平水平。对于公共服务体系而言，公平、公益、公共是其应有之义，必须在公共服务指标体系中占据重要地位，以纠正多年来因学前教育政策不公正而产生的不良影响。 三、服务实践体系 如果说价值理念体系规定了学前教育公共服务体系的公平、公益、普惠的价值导向，组织制度体系提供了学前教育公共服务体系的健全、完善、以人为本的组织制度保障，那么，服务实践体系则要为学前教育公共服务的实施规定多元的服务主体、丰富的服务方式和有效的效果评价。 1.公共服务主体 根据公共服务内容的不同，供给主体会有所差别。如前所述，学前教育公共服务可以粗略地分为基本公共服务和非基本公共服务两类。从责任主体与行动主体的角度来看，各级政府是提供基本公共服务的唯一主体，而各级政府、企事业单位、社会团体、其他社会组织及公民个人则是提供非基本公共服务的多元主体。 从唯一行动主体角度来看，在新公共服务视野中，政府是非营利的行政组织，可以通过有效配置公共资源，实现公共利益和社会福利的最大化。当前我国的政府构成是五级体制的，即中央政府、省政府、市政府、区县政府、乡镇政府，每一级政府有着不同的财政权力与行政责任。在建构学前教育公共服务体系的过程中，各级政府作为责任主体、行动主体、实施主体的责任边界是不一样的。中央政府的责任边界很大，需要进行整体规划、全面统筹、系统设计，而省、市、区县、乡镇任何一级政府都既是中央政府所定政策的执行主体，又是地方事务的规划者、实施者与检查者。可见，地方政府的行政边界相对较小，但其责任边界却相对较大，尤其是区县、乡镇一级政府。就责任边界而言，各级政府及其各职能部门之间的责任边界在学前教育公共服务体系中还须进一步细化。正如南京师范大学虞永平教授在江苏镇江调研时所说，地方人民政府承担的是核心责任，各个职能部门承担的是条线责任，教育部门承担的是专业责任。 进一步来看，在“唯一行动主体”内部，还存在着“基本性唯一行动主体”与“非基本性唯一行动主体”的区分。在我国当下实施的学前教育三年行动计划中，政府倡导的是“以区县为单位”来编制三年行动计划。可见，区县政府是“唯一行动主体”中的基本性单元，而其他四级政府则是非基本性责任主体。在有些地方，区县以上的政府甚至会成为象征性行动主体。我国的行政组织架构是典型的压力型体制，行政位阶越高，所能传递的压力能量越大；行政位阶越低，必须承受的压力能量越大。在当下的学前教育公共服务体系建构中，区县一级政府实际上承担了更多的行动者角色，这一状况必须得到纠正，否则很容易引发高压力下的懈怠行为。 从多元行动主体的角度来看，政府以及政府以外的其他社会组织、公民个人都是“非基本性学前教育公共服务”的供给者。但是，需要厘清的是，因为政府以外的社会组织、公民个人并不是一个统一的整体，每一方都有其特定的利益诉求，所以，在各方提供多元的学前教育公共服务时，政府要更多地扮演监控者、引导者、激励者角色。对于企业部门、公民个人参与提供多元的学前教育公共服务，政府要在给予其开放性发展空间的同时，实行更多的政策扶持、业务指导、收费监督、财务审计，以保证其获得合理赢利的同时，不违背伦理底线和公共服务的基本精神；而对于国家机关、军队、事业组织、第三产业部门、社会团体及其他社会组织提供的多元学前教育公共服务，政府则要更多给予支持、引导与规范，以保证其提供适合大众的公共服务。 2.公共服务方式 在新公共服务理论中，各行动主体应然的行为方式是服务而不是其他。然而，无论是“唯一行动主体”还是“多元行动主体”，都有其成长过程中积累下来的行为惯性，这些行为惯性可能离服务理念较近，也有可能离服务理念较远。 就政府这一“唯一行动主体”而言，其服务方式从新中国成立以来到当下经历了由单一性向多样化、由限制性向开放性、由专制化向博弈化、由行政化向法制化转变的过程。新中国成立初期，我国实行的是高度集权的行政管理体制，“命令型体制”特征比较明显，各级政府在发展学前教育过程中常采用的行为方式是计划、控制、约束、限制，通过计划配置学前教育资源，最常下达的是“命令”和“决定”，体现最充分的是“统”和“包”，指令性色彩强烈，学前教育领域的自主性差。改革开放后，我国的行政管理从“命令型体制”逐步向“压力型体制”过渡。在压力型体制下，政府必须承受经济转型带来的竞争性压力、社会转型带来的结构性压力。压力型体制使各级政府的行为取向明显偏向经济利益，致使政府在发展学前教育中的行为方式带有或偏斜(公办幼儿园)、或忽略(集体办幼儿园)、或放弃(民办幼儿园)的不同取向。在这种行动取向下，政府在发展学前教育的行为方式上表现出明显的部门利益取向，不公平资源分配、不均衡财政投入成了各级政府出台学前教育政策时的自然选择，各级政府对“大学前教育观”“整体利益观”视而不见，“非政府办园”被排除在政府的投入与监控行为之外。 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》和《若干意见》出台后，各级政府在发展学前教育的行为方式上出现了重大转型，从有偏斜的政策取向、服务于部门利益的行为方式，向公共服务、依法行政、弱者优先、促进公平转轨。从中央政府的行为方式来看，原来更多的是象征性约束与口号性引导，而现在更多的是身体力行，不仅紧锣密鼓地出台了一系列宏观性政策制度，而且设立了学前教育专项经费，实施对中西部地区、农村地区、民族地区的旨在促进公平、实现均衡的财政扶持政策。在中央政策的引导下，各级地方政府的行为方式也在发生转变，从原来的只投公办幼儿园、关注部门利益，开始转向全局利益，促进学前教育整体事业发展。政府逐渐从原来的管理、控制转向服务、引导，实现从“管制型政府”向“公共服务型政府”的转变。 3.公共服务评价 《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出，今后五年我国要逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化。然而，从学前教育公共服务供给现状来看，社会公众对公共服务的多元需求与政府公共服务能力不足之间还存在着尖锐矛盾，“入园难”问题依旧突出。同时，城乡之间、区域之间、不同所有制园所之间在公共服务上的“区隔化”现象明显，社会所能提供的学前教育公共服务内容与水平也表现出“碎片化”“断裂化”趋向。[9] 为了推动“十二五”基本公共服务目标在学前教育领域的实现，各级政府必须建立学前教育公共服务效果评价体系，从以下四个方面展开公共服务效果评估和公共服务制度建设，实现学前教育基本公共服务均等化、一体化。 一是评价供给是否有效扩大。2010年以来，我国各级政府出台的各种政策都旨在解决“入园难”，化解公共服务需求与公共服务供给不足之间的矛盾。从2011年的统计数据来看，随着各地三年行动计划的实施，随着大量新建、改建、扩建幼儿园的投入使用，“入园难”问题正逐步得到缓解。但显然，各地公共服务供给的速度、规模是不均衡的，有的地方“入园难”问题依旧突出，人们对高质量学前教育的需求仍然没有得到满足。 二是评价发展是否较为均衡。学前教育基本公共服务是每个适龄幼儿都应公平、普遍享有的公共服务，是诸多公共服务中最具保障性质和平等色彩的服务类型，提供基本公共服务、保障基本公共服务均衡是政府公共服务职能的“底线”。[10]从各地的公共服务推进进程来看，目前均衡化的速度有快有慢。 三是评价服务是否方便可及。与其他公共服务不同，学前教育公共服务对服务半径有特殊的要求，要求服务半径限制在一定的范围内，以保证幼儿就近入园。从我们对全国3000多位家长的调查结果来看，离家最近的幼儿园是0.9公里，而平均的幼儿园距离是1.9公里，择园现象比较普遍。这种现象说明，目前的学前教育公共服务体系还远未达到方便可及的程度，幼儿园之间的质量差异较大。 四是评价群众是否满意。学前教育基本公共服务涉及每个家庭的切身利益，是公共服务中最基础、最核心的部分。从社会公众对学前教育的现实需要来看，多元化服务、方便就近、有质量保证往往是家长选择的重点。学前教育公共服务体系构建要使群众满意，就必须在质量层面、多样化层面为群众提供丰富的选择。 我国的学前教育公共服务体系是由相互联系、相互作用的价值理念体系、组织制度体系和服务实践体系三部分组成的具有稳定结构和特定功能的有机整体，其最终能否科学构建，既取决于各级政府的政治智慧，也有赖于公民社会的健康成长。标签：学前教育论文; 基本公共服务均等化论文; 组织公民行为论文; 社会公平论文; 社会管理论文; 公民权利论文; 公共服务设施论文; 城乡差异论文; 社会体制论文; 政府服务论文; 社会教育论文; 行政体制论文; 组织保障论文; 幼儿园论文; 幼儿园教师论文;