国家治理体系现代化视域下的行政组织立法，本文主要内容关键词为：视域论文,体系论文,行政论文,组织论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2014)04-072-09 中国的行政组织结构是在计划经济体制下建立起来的，随着社会主义市场经济的发展，行政管理体制改革也在不断进行。2008年党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出进一步优化政府组织结构、规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。但在政府职能没有彻底转变的前提下，不管权力以怎样的方式在政府部门之间进行分配和调整，结果还是在各个政府部门流转，仅从机构改革本身很难找到重大的突破口，大部制改革几年以后空间已经不是很大。国家治理体系现代化的提出，为在新的历史起点上重新进行行政体制改革找到了一个新的路径。在国家治理体系现代化的视域下，行政体制改革不再局限在既有体制内，而是延伸到体制外，实现政治统治和国家治理的统一，政府治理和社会治理的协调。作为规范治理主体的行政组织法制，也需要与时俱进，以一种全新的理念进行行政组织立法，明确各治理主体的权力范围和相互关系，发挥立法对于改革的引领和保障作用，完善行政法律体系，巩固行政体制改革成果。 一、国家治理体系现代化中的主体要素 国家治理体系是指在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相联、相互协调的国家制度。有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理；如何治理；治理得怎样。这三个问题实际上也就是国家治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理效果。国家治理体系的主体要素也就是治理结构体系，解决的是“治理主体是谁”、“治理主体之间是什么关系”两大问题。有学者提出“党、政、企、社、民、媒”六大主体“六位一体”，缺一不可；①也有学者认为国家治理体系的主体包括党委、政府、司法、社会组织和个人。②习近平总书记在省部级主要领导干部全面深化改革专题研讨班开班式上讲话强调，必须适应国家现代化总进程，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。③三个“提高”表明，实现国家治理体系现代化，就是要把各方面制度优势转化为管理国家的效能，实现党、国家、社会各项事务治理的制度化、程序化、规范化。党、政府和人民是国家治理的三大主体。 (一)治理主体是谁? 1.中国共产党是必然的治理主体。中国共产党是中国革命的发动者和组织者，是中国建设和发展的发动者和组织者，也是中国改革的发动者和组织者。治理现代化作为深化改革的目标，中国共产党必然是治理体系的主体。 中国共产党作为国家治理的主体，不同于西方的政党，不是通过其他组织体现其作用，而是通过中央和地方各级党组织自身的作用成为治理主体的。虽然现代中国政党的理念来自西方，但其性质逐渐发生了变化。在多党制的西方民主国家和发展中国家，政党通常只代表社会中某些群体，即“派别”的利益。“党”的本义是指部分人，并不是所有人。党是通过竞选组阁成为执政党的，通过国家议会、内阁治理国家。中国共产党是全国人民利益的根本代表，而不是部分人的利益代表。中国共产党执政，是通过中央和地方党的各级委员会的组织系统实现的，而不是通过在国家机关中占多数或发挥党团的影响力实现的。因此，理解中国共产党的地位和作用，不能以西方政党制度的眼光分析，中国共产党不是西方政治学中的一个政党，或者一个执政党的概念，而是中国的领导力量。 2.政府是主要的治理主体。“没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”④一个现代化的国家治理体系，本质上讲是一个政府职能合理到位，政府权力边界清晰，公共权力不缺位、错位和越位的科学治理体系。 市场经济要求市场在资源配置中起决定性作用，减少政府对资源的直接配置，减少政府对微观经济活动的直接干预，把政府不该管的事交给市场。政府超出自己的职能范围对市场活动和社会过程的不合理干预，将会抑制市场和社会的创新性活力，使公平的市场竞争体系和公正的社会良性运行体系遭到人为的破坏，从而消解市场和社会的自我修复能力，加大国家治理的难度。⑤另一方面，市场经济绝不是放弃政府的管理，建立“无为政府”，而是要“更好发挥政府作用”，建立有限且有为的政府。科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。“改变政府管理模式，变全能政府为有限且有为的政府”，是“最好的路径”。⑥如何使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，关键在于政府的定位和所作所为，这“既是一个重大理论命题，又是一个重大实践命题”。⑦各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》要求着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，到2020年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系。 3.社会力量是参与性的治理主体。“人民是改革的主体”，⑧也是国家治理的主体。宪法规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。根据人民授权理论，人民并不是将所有权力都授予了政府，人民依照法律授予政府权力的同时，还保留了相当的权力，并且对授予的权力行使监督和保留收回的权力。人民可以通过组织自治组织，如村委会、居委会行使社会治理权力，也可以通过立法授予各种社会组织职权进行国家治理和社会治理。 “社会治理”概念的提法，显示出执政党更重视处理国家与社会、政府与人民之间的关系，而非简单的以国家为主体的管理思维方式。国家和社会之间需要分权。适当分权的政府，可以培养公民的自力更生精神，自主治理公共事务，不再一旦有事就依靠政府来解决，这样就可以减轻政府的压力，使政府能够把有限的资源用于解决最为迫切需要的问题上。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆经过长期的实证研究，发现在适当的制度安排条件下，人类能够非常有效地自主解决自己的公共问题，而不需要外在政府的干预。⑨在分权政府条件下，公民得以自主治理自己的事务，各级政府适当负责本辖区的公共事务，公民之间的冲突、社群之间的冲突、各级政府之间的冲突，通过适当的冲突解决机制，得以适当的解决。⑩ (二)治理主体之间是什么关系? 党委、政府和社会三位一体，作为治理主体，需要理顺三者在治理中的地位和相互关系。既需要理顺政府与市场、政府与社会、党委与政府关系，也需要调整和理顺中央政府与地方政府以及地方政府上下级的关系。政府与市场、社会的互动关系，政府内部多元治理主体之间职责权限的分工，构成了现代国家治理体系成长的两大主轴。国家治理体系现代化体现为“多元共治”。“共治”(co-governance)一词的基本含义是共同治理。现代意义上的治理本身就具有共治的含义。因此共治可以当作一个与治理对等的概念。“这里之所以取共治这一概念，就是为了强调治理主体的多元性、治理机制的非对抗性以及利益取向的可调和性。”(11)我们所说的“社会共治”就是指政府、社区组织、其他非营利组织、社区单位、公民，合作供给社会公共产品和服务，优化社会秩序，推进社会持续发展的过程。(12) 共治，并不是群治，而是在一个中心主体协调下形成的多元治理主体体系。英国著名政治理论家杰索普提出的“元治理”理论可以为我们所借鉴。所谓“元治理”，就是作为“治理的治理”。“元治理”旨在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，重新组合治理机制。(13)“元治理”理论认为，与市场失灵和政府失灵一样，治理也同样会失败。失败源于治理各方在谈判和协作过程中，由于各自不同的地位和立场，以及各自不同的利益考量，使他们无法达成共同的治理目标。要在多元的治理体系中协调不同力量和组织的立场，使他们达成共同的目标，国家(政府)要承担起“元治理”的角色，因为其是保证社会机制完整的责任承担者，但这种责任并不是要构建一个至高无上、控制一切的政府，而是政府要担当制度设计、提出远景的任务，使整个社会体系在良好的制度安排中促进不同领域的自组织，从而达致治理的目标。(14) 因此，“元治理”的本质是在元治理者的组织安排和指导下，形成良好的治理机制。在目前我国多元社会时代，各个阶层都希望自己的利益最大化，各个阶层的利益需求不同，有时还互相冲突。只有中国共产党才能协调各方利益，成为元治理的中心主体。 事实上，关于全面深化改革、深化财税体制改革、深化行政体制改革的一系列改革举措，都是以中国共产党的文件形式发布的，这些文件成为全党、全军、所有国家机关、社会团体和公民行动的指南。中央各种领导小组的成立和运行也证明了中国共产党必然是治理现代化主体要素中的中心治理主体。在多元化治理的大背景下，协调各治理主体之间的关系，从组织角度而言，由中国共产党的中央和地方各级组织成立各种领导小组是一个趋势，它一方面体现了党的地位和作用，另一方面避免了在行政机关中乱设临时机构的情况。据报道，中央网信领导小组成立后，截至2014年6月底，至少已有10省份成立网信领导小组，均由省(市)委书记任组长。(15)动员各方面力量，包括武装力量，只有中国共产党的组织才能实现。政府只是执行者，自身没有协调各方的能力。海外学者郑永年认为：“中国以后的改革如何保证有序进行，仍然需要共产党作为改革的主体和推动者。如果共产党不能成为改革主体的话，其他社会力量就会起来推动改革。如果社会力量没有政党的有效调节的话，光是自下而上的社会改革运动会出现很大麻烦。”(16) 十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》指出，全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。在我国，党的坚强有力领导是政府发挥作用的根本保证。如在信息化管理中，资料显示，此前一般省级信息化有十多个不同类型的部门在分头管理，甚至分布在党委、人大等部门，出现了上情难以下达、横向难以有效协调的局面。各地组建网信领导小组后，对规划战略、整体协调、加强对网络安全和信息化领导会产生影响，也能从总体布局信息化发展。 二、行政体制改革与行政组织法的任务 (一)治理理念下的行政体制改革 行政体制改革不是政府治理理念下的一个新话题，但以前讲行政体制改革，一是基本等同于机构改革，二是局限在政府内部。治理理念下的行政体制改革，“其特点是改革方案把机构改革和职能转变有机结合起来，把职能转变作为核心”。(17)适应治理现代化的需要，新一轮行政体制改革不再侧重于机构调整，而是以转变政府职能为主。香火撤了，歪嘴和尚也就没经念了，庙堂自然也会日渐凋萎；否则，香火旺盛，拆了庙和尚也不愿离去，机会一来就会重新建庙。 以前行政体制改革只是考虑政府内部关系的调整，“通常的假设都以政府为焦点，仿佛它是个‘孤独的’机构，与广大范围的众多社会势力没有关系”。(18)在国家治理现代化的视域下，行政体制改革包括两个方面：一是行政组织自身的边界确定，还权于企业与社会；二是建立与党组织、社会的良性互动关系，达到协调一致。有学者提出，治理现代化有五个标准：公共权力运行的制度化和规范化；民主化；法治；效率和协调。(19)其中的协调，就是行政体制改革中躲不开、也绕不过的党政、党群关系。随着公共行政的发展，公共行政组织不断突破原来单一化的模式，逐渐呈现出多元化的发展趋势。公共行政组织的多元化必将对传统行政组织理论提出新的挑战。如何回应这种挑战，是当今行政学和行政法学界面临的共同课题。(20)从行政法学研究的对象范围看，原来的行政法学研究行政机关，治理理念下的行政组织法不仅仅只是国家行政组织的组织法，还应当包括社会公共行政的承担主体——非政府公共组织的组织法，它是规范行政组织及行政组织之间的关系的法律规范的总称。(21) (二)政府治理现代化呼唤组织法制建设 法治化是现代化的重要指标，已取得学者们的共识。中国行政体制改革研究会在北京举办的第五届中国行政改革论坛上，学者们普遍认为，法治是国家治理现代化的基本原则和重要标志，政府治理现代化关键在于政府治理的法治化。(22)建立法治政府是政府治理现代化的题中应有之义。法治政府意味着政府应当依法行政，更意味着政府自身是依法设立的，职责权限范围是法律赋予的，要让别人守法，政府本身就得“其身正”。规范政府机构设立和确立其职责权限的法律就是行政组织法。 新中国成立之初，我国颁布了不少行政组织法律、法规，规定各级行政机关的设立、组织和职权等内容。我国曾经走上了先规范行政组织后规范行政行为、行政程序和行政救济制度的道路。但随着时间的推移，这些行政组织法律规范均失去效力。(23)以往的行政机构改革似乎游离在现有行政组织规定之外进行，《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》鲜能为行政机构改革提供依据支撑和助力，反而成为改革的“障碍”，一些改革或者做法甚至被指违反了既有规定。国务院的直属机构中，“国资委”作为“直属特设机构”于法无据；证监会、保监会、银监会三大监管机构作为事业单位，于法不通。(24)当前，我国各级政府间职能还缺乏组织法上的明确划分，社会组织承担公共管理事务还缺乏法律保障，国务院各部委及直属机构以及省、市、县、乡镇人民政府均缺乏专门的组织法，行政组织法是我国行政法领域中最欠缺的一部分法律。在治理理念下推进行政体制改革，行政组织法必将是我国今后发展行政法的重点。 通过完善行政组织法，为国家治理体系现代化提供组织法保障。中国政法大学马怀德教授认为，建设法治中国的关键点，是需要制定一个新的行政组织法来解决行政权力边界不清、关系不明，行政机关易于超越权力、滥用权力的问题。如何有效制约权力，防止权力滥用，是十八大后法治建设的关键。(25)行政组织法的任务，一方面是完善行政系统上下左右之间的内部法律关系，另一方面是处理好行政机关与党政其他机关和社会组织之间的外部法律关系。 国家治理体系现代化，需要在政府内部建立责权利结合的机制。各级政府职责权限划分明确，各级政府职能原则上不重合、交叉，各自在职能范围内行使权力和承担责任。我国需要修改和完善相关行政组织法，保障责权利结合机制的形成和发挥作用。(26) 国家治理体系现代化要求政府与社会组织在提供公共服务领域适当分工，能够由社会组织承担的公共服务职能，原则上由社会组织承担。社会组织承担公共服务职能，承认其行政主体地位是必要的。而我国现行法律制度规定，社会组织成为行政主体的必备条件是获得法律、法规授权，这种规定限制社会组织成为行政主体的可能。建立现代国家治理体系，我国需要改革行政主体制度，承担公共服务职能的组织都应当是行政主体。行政组织法应当鼓励社会中介组织的发展，明确规定哪些事务可由社会中介组织承担，并规定社会中介组织的责任等。(27) (三)行政组织立法正当其时 我国行政组织立法的滞后也有其客观原因。改革开放以后，国家的工作重心是经济建设，经济体制处在不断的改革变化中，职能、部门调整经常进行，难以建立起组织法定的法治机制。党政关系的长期不确定，社会组织地位的不明确，也难以建立起内外组织协调关系。十八大以后，政治、经济、文化、社会和生态文明五位一体体制建设目标的确定，党委领导、政府负责、社会协同、全民参与、法治保障的社会管理体制的形成，为行政组织立法指明了方向。 社会治理替代社会管理，社会组织的发展壮大以及在社会治理中主体地位的日益明确，对传统的行政组织理论产生了挑战，在社会治理主体多元化的背景下，对行政组织的内涵、外延、行政组织结构等基本理论问题需要作重新认知。(28)这也为行政组织立法提出了新的要求，行政组织立法应当与时俱进，适应经济社会发展的客观需要。 三、行政组织立法的基本原则、总体思路和具体设想 (一)行政组织立法的基本原则 1.法律分权原则。法律分权是指党、政府、企业、社会的权力边界是法律规定的，而不是行政机关主动让渡和下放的。我们说还权予企业和社会，就是说的本来是企业和社会的权力，现在要还给企业和社会，在法律关系上属于界定职责权限范围，不是行政授权或委托关系。 行政组织立法的任务，首要的不是行政机构如何设置，相互之间如何分工，而是首先需要界定行政机关的职权边界，哪些是行政机关的权力范围，哪些是企业和社会的权力。《行政许可法》规定，公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，可以不设行政许可。推而广之，就是要求在行政组织立法中明确这些情况下行政机关不得“越位”。 2.组织法定原则。宪法规定，国务院的组织由法律规定，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。组织法是法律保留的立法范围，只能由全国人大或其常委会制定法律规定，行政机关不得自行设立行政机构。国家既可以在宪法和组织法中规定行政组织体系和设定的权限和程序，也可以单独立法创设新的行政组织。治理理念下，国家专门设立法定机构，更多的是需要专门立法，规定独立管理机构的组织和职权，如《证券法》规定了国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理，并且规定国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，有权制定有关证券市场监督管理的规章。这些规定，为证券管理监督机构的设立和行使职权，确立了法律依据。尽管这些机构的设立和职权超出了宪法和宪法相关法的规定，但由法律加以规定和授权，符合组织法定原则的要求。(29) 3.职权法定原则。职权法定是指行政组织的职权是由宪法、组织法和其他单行法规定并授予的。对于行政组织而言，由于它行使的是公权力，行政组织只能行使宪法和法律所授予的权力。对一个具体行政机关而言，获得“授予”，才拥有某项行政权力，实行的是“授予原则”，法无明文授予不得为。(30)实践中行之有效的权力清单制度，就是将法定的各部门的权力列表予以公示，而不是创设新的权力。职权法定原则要求职能转变与组织法制建设同步进行。习近平总书记在中共十八届二中全会第二次全体会议上的讲话指出，政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规，为转变政府职能扫除障碍。(31) 4.优化组织结构原则。合理的组织结构是实施政府有效治理，推进国家治理体系有效运转和治理能力提高的重要保障。要紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，按照精简统一效能原则，优化机构设置，合理配置编制资源。优先组织结构，从横向关系上看，要根据经济、政治、社会、文化和生态文明“五位一体”的要求，强化薄弱环节，从组织上确保协调发展；从纵向关系上看，党委发挥领导作用，通过顶层设计引领改革，领导小组设在党内，行政机关内部不再设立各种各样的协调机构，各种执行机构可以由社会组织承担，形成党委、政府和社会的金字塔型结构。 5.党政群机构协调设置原则。正确处理党政关系是行政组织法的重要指导思想和原则，党委、政府、人大、政协和司法机关都是我国国家治理体系的重要组织，党委和政府的关系尤为密切。中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求统筹党政群机构改革。在中国共产党依法执政语境下，党政关系应当法制化。在宪法中，除了在序言中明确中国共产党的领导地位外，在正文中应明确中国共产党在国家和社会事务中的领导权，制定《党政关系法》体现中国共产党作为领导党和执政党的职权范围。有海外学者指出，党的机构就其实质来说也是总体行政机构的一部分，并且占了总体行政机构很大的一部分，从中央到地方，没有必要实行同样的党政两套班子平行的体制，在中央和省两级，可以行“党政分工”的体制，而在省以下可以行“党政合一”体制。(32)此观点尽管值得商榷，但道出了一些事实，现今党政两套机构的情况下，在地方由党委作出决策，政府执行，法律责任就难以界定，党委不是行政主体，就无法承担行政法律责任。在治理理念下，党和国家机关、社会团体和其他社会组织在国家治理中的相互关系，应当由法律加以调节。党政关系的法制化规范化，可以从法律上保证党对国家机关的领导作用，使领导制度、执政方式明确化、具体化，从而更有利于党的路线、方针和政策在国家中的顺利实施，有利于党的正确领导，保证社会稳定健康地发展，使我国社会向现代化的社会迈进。(33)党群关系指的是党和群众之间的关系，但它实际上反映的是党同公共权力之间的关系，也应该法定化。 (二)行政组织立法的总体思路 治理体系现代化视域下的行政组织法体系，在社会主义法律体系中属于宪法、宪法相关法和行政法范畴。正如行政体制改革不再局限于机构改革，更不局限于机构精简，而是着眼于转变政府职能，行政组织立法的总体思路也不再局限于制定中央到地方的各级组织法，形成组织法体系，而是从国家治理和社会管理的需要出发，明确党、政府和社会各自的职责范围以及相互关系，在原来政府作为单一的行政主体的基础上，研究如何发挥党委的“元治理”主体作用，以及社会组织的行政主体地位的确立。 在横向关系上，国家治理体系是在我们党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排。从行政组织的角度而言，要求经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面的治理主体相平衡。目前国务院部委，包括直属机构中，经济部门仍占大多数，而文化、生态文明保护的部门较少。
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