对地方税制建设几个问题的理论思考，本文主要内容关键词为：税制论文,几个问题论文,理论论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实行分税制的关键，是中央和地方必须各自建立一套相对独立和比较完善的税收体系。但由于理论上的不成熟和实践上的经验不足，我国现行地方税制尚存在诸多不足，地方税制薄弱成为推行分税制的重要制约因素。因此，研究地方税制，健全地方税体系是深化财税体制改革的当务之急。
研究地方税制，首先要回答为什么要建立地方税制，建立地方税制的基本依据是什么？这是研究地方税制的逻辑起点，然后才谈得上如何建立地方税制。所有这些问题都是地方税制建设中最基本的理论问题，搞清基本理论问题是极其重要的，它会使地方税制建设的方向更加明确，政策措施更加科学合理。
一、地方税收与地方公共产品
国家的每一级政府各有其特定的职能范围。体现在财政方面，就意味着各级政府均有组织税收收入和安排公共支出的职能。在中央和地方各级政府之间划分事权财权，这实质上也就是把财政职能在行政组织系统内予以具体化，之所以要这样做，就是因为它们应分别承担不同范围的公共产品的供应。由谁来提供公共产品并征收相应的税收，并不是随意确定的，它要根据不同公共产品的受益区域而定。从理论上讲，公共产品可以供所有的人享用，但实际上，大多数公共产品的享用都受到受益区域的限制。也就是说某些公共产品的受益范围是全国性的，如国防、最高法院等，而另一些公共产品的受益范围是地区性的，如当地的消防队、治安警察等。正是在这个意义上，公共产品受益范围多层次的空间限制特性，客观要求建立分税分级的财税体制。为进一步分析，我们有必要引进地方公共产品的概念，以区别于全国性的公共产品。
所谓地方公共产品，是指只能满足某一特定行政区域而非全国范围的公共消费欲望的产品及服务，其受益面有地域性。一般说来，大多数公共产品都有其特定的受益区域，因而归属于地方公共产品。公共财政的资源配置职能表明，政府提供的公共产品必须与受益区域内居民的消费偏好相一致。受益范围是全国性的公共产品，须在全国范围内提供；属于地方受益的公共产品，由各个地方政府提供。中央政府之所以不能包揽所有公共产品的供给，一方面，由于各地经济状况、地理环境、文化传统各异，中央政府无法照顾到各个地区间的偏好差异；另一方面，是公共产品本身就有了“容量”问题，有受益地域和范围的限制。客观要求各级政府提供的公共产品覆盖范围应与本级政府辖区界限相一致。
根据受益区域来生产和提供公共产品，是为了更有效地满足人们的偏好。因此，分级财政体制下税制模式的内在特性，是依照受益原则来确定的。它要求每一受益区域中的成员应该就辖区提供的公共产品消费进行支付。为了支付全国范围内的公共产品消费，中央政府应该课征中央税。而对地方公共产品的生产，主要靠征收地方税来进行资助，地方政府辖区内的居民也应就自己在辖区内的公共产品受益而缴纳地方税收。
在市场经济条件下，地方公共产品也必须考虑其生产成本的大小，这样，一方面可以节省政府不必要的开支，减轻地方居民税收负担；另一方面，也可以限制消费者对地方公共产品的过度消费，因而同样存在投入与收益的比较关系。如图一所示，假定有两地居民，甲地的需求曲线为D[,1]，乙地的需求曲线为D[,2]，再假定提供公共产品的人均成本不变，即地方居民缴纳的地方税收总额不变（假定只靠税收筹措财政资金），图中表示为T，那么，甲地产量为Q[,1]、乙地产量为Q[,2]，显然，这是符合效率原则的。如果假定由中央政府统一提供QC数量的公共产品，那么，对于甲地的福利损失是由ABC组成的三角形阴影，固为该地区居民多付了税收或成本；而在乙地的福利损失是由CDE组成的三角形阴影，因为该地应该得到的公共产品而未能获得。由此可见，不同地区对地方公共产品的需求是有所差异的，地方政府能更好地依据当地居民的偏好提供地方公共产品，并依照地方公共产品的提供数量，课征相应的地方税收，从而有利于避免效率损失。
图一 地方公共产品供给效率分析
地方公共产品对于该地居民的受益量值关系是：一方面，具有共同消费偏好的居住者越多，将产生各消费者分担公共产品成本越少的辖区规模效益，故有利于降低其税收负担；但另一方面，又会产生拥挤效应，随着更多的居民涌入本辖区，居民对本地公共产品的受益将减少，这又成为阻止人们流入的相反力量。由此形成的均衡即为最有效率的行政区域。但是实际情况并非如此，行政区域通常是历史给定的，在现实生活中行政区划也难以完全按此办理，这就使中央与地方职能关系的划分更为复杂化。不过效率考虑的基本原则不会因此而丧失。
综上所述，地方政府应主要从事区域性资源配置工作，即为地方居民提供公共产品，地方居民应就地方政府提供的地方公共产品缴纳地方税收。因此，地方公共产品理论为地方税制提供了充分的理论依据，而地方税制的基本理论同样应建立在地方公共产品理论的基础之上。
二、地方税与中央税的划分
公共产品的层次性和地域性，必然要求税收具有与之相对应的层次性和地域性，中央政府提供全国性的公共产品，就要征收中央税，而地方政府提供地方公共产品，则要征收地方税。于是便引申出了税收归属与分割的问题。因而，从理论上分清税收在中央与地方之间的划分是非常必要的。我们在研究地方公共产品与地方税的关系时，主要是依照受益原则来考虑的。因此，在设计分级财政体制的分税制度时，仍然要以受益原则为基本依据，但还需进一步考虑以下几个方面的相关因素。
(1)税收征管的效率。某种税收由中央统一征收或由地方征收，其组织收入的效率高低是大不一样的。因此，税收的划分不能不顾及税收征管的难易程度、征管成本等因素。世界各国之所以把财产税、土地税划归地方征收管理，其重要原因就在于地方政府对当地情况最为了解，便于对税源进行征收管理，纳税人不易逃漏，而且征收成本较低。所得税之所以要归中央管理，因为所得来源甚广，由中央征管，查征方便，效率更高。但从受益的角度考虑，地方政府分享一部分所得税也是应该的。因为辖区内居民对该地公共产品的受益程度与其收入水平相关，例如：收入高者坐小汽车，收入低者骑自行车，穷困者只能步行，理所当然地应根据他们的收入水平对该地上交一份不同的税收，这也是所得税成为多数国家共享税的重要原因之一。
(2)税源税基的特性。从税源的宽窄来看，凡税源、税基涉及全国范围的税种，应划为中央税，凡税源、税基只涉及地区范围的税种应划为地方税；从税基能否流动来看，根据效率原则，富于流动性的税基应归属于中央，不能流动或难于流动的税基应归属地方。因为地方税主要是为地方辖区内居民提供地方公共产品，按照受益原则，这一来源也应是纯地方性的，因此，地方税基的选择应该是非流动性的。财产税之所以成为世界多数国家地方税收的选择，在很大程度上是因为其税基仅限于房屋等财产所在地区，具有固定性。而象产品市场和生产要素市场的某些税收，如增值税，其税基遍布全国，流动性极强，归由中央统一稽征，既可避免重复课税，又可降低管理成本，纳税人也不容易逃税，而且还有利于统一市场的形成。
(3)税收的功能和经济效应。虽然每一种税并不能完全与各级政府的某项职责有必然的对应关系，但由于每个税种的功能作用和产生的经济效应有所差异，其归属要求必然不同。所以，应力求使这种划分有利于中央和地方有效地行使其职责。某些税收在经济增长中具有周期性变动趋势，对整个经济运行有重大影响，类似这样的税种，应划分为中央征收管理为主。例如：流转税虽然中央和地方均可征管，但所产生的效应会有所区别，如果以地方管理为主，就可能产生地方保护主义，助长税收壁垒的势头，阻碍市场的正常发育。某些具有级差性质，不均匀地分布各地区的税收（如资源税），以及具有调节整个社会财富分配作用的税收（如所得税），交由中央管理是中央履行其实现社会公平的职责需要。因为这些税种对人口与资源的自由流动影响较大，若由地方行使主要权利则可能会产生各地竞相课税优惠，以招览投资的状况，这不仅会影响竞争的公平性，而且会加剧社会的分配不公。至于那些与地方经济发展密切相关，具有明显的受益性、区域性的税收，以及对宏观经济不产生直接影响的税收，应列入地方税序列，以充分发挥其对地方经济的调控作用。
根据上述标准，凡宜于中央者归中央，凡宜于地方者归地方。同时，还要结合保持地方税收入规模的大小来考虑。地方如因税源贫乏而有不足者，中央应让与一部分给地方，地方如因税源充裕而有余者，也应分其一部分协助中央。这可通过税收的共享机制来实现，以促进全国社会经济的均衡发展。
至于中央税收与地方税的划分方法，归纳起来主要有两大类型：一种是不设共享税基，彻底划清中央税和地方税各自的税基，各管各的，互不交叉干扰；另一种是，除了划清中央税基和地方税基外，还设有一块共享税基。对于共享税基的划分有四种方法：①分征式，对同一税基，中央和地方都按一定的税率征收；②返还式，由中央政府统一征收，然后再按一定比例返还给地方政府；③附加式，中央征正税，地方征附加；④比例分配式，对同一税基规定中央和地方的各自分配比例。
三、地方税权的集中与分散
地方税制建设中的核心问题是地方税的管理权限问题，其中最关键的是地方税的立法权。这个问题的焦点在于，地方税权是集中好呢？还是分散好呢？过去、现在、乃至将来，地方税权集中与分散的争论都是处理中央与地方税收分配关系不可避免的问题。
1.税权集中的决定因素。税权集中较为有利且可行的方面是：(1)保证全国税政统一，维持全国各地区税制的基本协调。中央较易建立顺乎情理的地方税法遍施于全国各地，中央政府所立的地方税法可在全国划一施行，纳税单位无所遁逃，而地方政府立法课税则不然，高税区的纳税人可往低税区逃避。(2)消除地方政府之间的税法竞争。中央政府掌握地方税的主要税权，可避免税收政府在地区之间的竞争，因为地方政府有可能依靠低税、免税等办法，吸引或限制其它地区对本地的投资经营，也可通过某些地方税法，保护本地企业或公司竞争优势。(3)维持经济稳定与协调发展。由于中央政府在维持社会公平、保证经济稳定与增长等方面，具有地方政府不可替代的作用。因而中央政府掌握主要地方税权，有利于维持各地经济稳定与协调发展，而税权分散，地方政府在运用税收政策上，可能会过分支持本地支柱行业，保护本地经济发展，这不仅会影响地区内部的均衡发展，而且会影响本地区间经济的平稳发展。
2.税权分散的决定因素。税权分散较为有利且可行的方面是：(1)有利于将征自某地区的税收与该地区的利益相对称。地方政府与该地区的大众较贴近，对地方财政收支需求，要较中央政府来得熟悉，地方税权分散更宜体现税收的公平原则。(2)有利于简化税收工作，发挥地方优势。各地根据自身实际情况，制定税法，会大大简化税法的制定和执行工作，而且能使地方真正做到因地制宜，运用税收手段，促进资源及人财物力的开发利用，实现地方优势。(3)可使地方居民对地方政府的资源配置作出直接反映，而令地方政府作出改善之举。地方政府对于当地税源了解得最清楚，在了解当地居民对公共设施的喜爱和对各种税收接受偏好方面，处于一个最好的地位。地方政府可以根据当地情况和消费者的要求进行选择，并不断调整完善。(4)有利拓宽税收对社会经济生活的覆盖面，地方可以根据本地经济特色和实际情况，制订适应本地区的税收政策，及时把新的经济情况和新的社会生活情况，在税法上反映出来，使税收涉及社会经济生活的每个方面，推进税收在全社会范围内的规范化和普及化。
3.税权的集中与分散。按照集权与分权的程度，我们可以把地方税管理权限分为三种类型：一是中央集权型。将地方政府对地方税的管理权限局限在一个很小的范围内，地方政府只负责地方各税的征管，至于地方税立法权以及其它权力，全部集中在中央。二是地方分权型。将地方税的管理权限全部下放给地方政府，包括地方税立法权和其它各项管理权限。三是中央集权与地方分权结合型，除地方税立法权外，其它地方税的管理权限，包括税种的开征停征权，税目税率的调整权以及减免税权等，不同程度地由地方行使，必要时也可以下放一些地方税的立法权。对于这三种模式，谁优谁劣，根据前面的分析，我们不难发现，集权和分权各有利弊，相对来说，某方的优势乃构成他方的乏善。而对公众来说，两方面的好处均要兼得，两方面的劣处又均要避免。为此，我们来作进一步的分析。如图二所示，如今有两国采取两种模式，甲国崇尚中央集权，如某些集权制国家；乙国较崇尚地方分权，如某些联邦制国家。依效率来计，中央集权和地方分权的种种组合，对社会福利发挥最大的边界为TT。假定在正常的经济情况下，两国的社会福利函数分别为甲国的V[,1]、V[,2]、V[,3]……和乙国的U[,1]、U[,2]、U[,3]……，由最适解的切点a、b获知，极度的中央集权和极度的地方分权，均不足以带来社会福利的极大，因为V[,1]＞V[,3]（甲国）；而U[,1]＞U[,3]（乙国）。只有兼取两者之优点，依各国的客观环境做出某种组合，方可获得全社会的“互福”。
由此可见，地方税权的集中与分散，在不同的情况下，政府可以采取不同的选择，谁也无法描述一种十分完善的普遍适用的模式。极度的集权与极度的分权都是不可取的集权与分权的组合，要根据国情、财政管理体制以及税种性质来具体确定，它始终处于一种不断调整转化的过程之中。
图二 地方税权的集中与分散
四、地方税制与中央财政补助
中央政府和地方政府属于一个国家的政府的不同层次，它们之间的财政关系，不可能通过一刀切的办法予以割断，凡是建立分税制的国家，都十分注意财政再分配的作用。因为税种与税收收入的划分只是初始的分配，地方税收入根本无法满足地方财政支出的全部需要。没有一个国家能建立起一种彻底的分税制。这就是说，划给地方政府的税收，一般是作为相对稳定的基数，对于地方财政收支差额，则作为政策变量由中央补助解决。因此，要使地方税制发挥其功能作用，还必须建立不同形式的纵向或横向的财政平衡机制，以调整地区之间税收收入的差距。
建立中央补助制度的理由主要有四点：一是保证地方税收的低增长。由于地方政府从地方性税基获得的收入，难以满足地方居民对地方公共产品及服务的需要。尤其在出现通货膨胀时，地方税收可能会猛增。为了保证地方税负公平与合理增长，不致地方税超量增长，这就需要建立中央对地方的补助制度来解决；二是消除地区之间贫富差距。一国之内各地区贫富情形参差不齐，反映到地方税收上来必然会产生畸高畸低。如我国一些收入过低的地区，即使把所有税收划归地方，也难以满足其基本支出的需求。对此，中央政府责无旁贷，必须通过补助金制度，补助比较穷困和落后的地区，以促进地区之间经济协调发展；三是解决地区之间的横向公平。横向公平目标，要求同等收入者能够得到同样的公共产品享受，并承担同样的税负。但是如果一个辖区的税基远远低于另一辖区的话，这种横向差异就会出现，由于税基较低的辖区内的公共支出需求较大，建立补助金制度正是为了在一定程度上消除这种差异，避免辖区之间税负过于悬殊，使具有不同税收和支出能力的各地方政府均能够为本辖区内的居民提供最低标准的公共产品。四是补偿外溢性地方公共产品的利益流失。外溢性地方公共产品的受益范围往往超出地方政府的辖区范围，其它辖区的居民也会因此而受益，并且不须作任何缴纳。这样，在受益范围既包括本辖区居民，又包括一部分区外居民的情况下，如果只通过对本辖区居民征税来提供具有外溢性地方公共产品，显然是不够合理的。因此，中央政府把一部分税收补助给地方政府，可鼓励其生产这种具有外溢性的地方公共产品。
作为与地方税制相配合的中央补助金，主要有两种形式：一是有条件的补助，即专项补助。这种补助要求地方政府在某些指定的项目上使用。一般说来，有条件的补助具有收入效应，受补政府可因此而减少税收的课征。同时，有条件的补助也具有替代效应，使受补政府在得到补助后增加其某些项目的开支。二是无条件的补助，即一般性补助。这种补助不规定资金的具体用途，也没有资金配套要求。无条件补助同样具有收入效应，但由于它不规定具体用途，所以它没有直接的替代效应。
在补助金问题上，最重要的不是应该给谁补助以及补助多少，而是究竟应该采取什么样的形式。即：补助是否应该是一般性的，从而让受补者可以自行决定补助金的具体用途；或者，补助是否应该是专项的，从而要求受补政府必须将补助金用于某种特定的项目；还有专项补助是否应该是对称的，即要求受补政府拿出相应的配套资金，用来与中央政府共同发展某种项目；或者，专项补助是否应是非对称的，即提供补助时不要求受补政府考虑配套资金。所有这些问题，其核心就在于分析哪些补助方式更为有效。因为不同的补助方式具有各不相同的作用，不同的补助方式，也只能分别被用于达到不同的目标。而对于中央政府来说，就是要通过选择适当的补助方式，以较少的费用达到期望的目标。