中国古代报灾检灾制度述论，本文主要内容关键词为：中国古代论文,制度论文,报灾检灾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于中国古代的荒政问题，学界历来给予了高度重视，研究成果非常丰富。然而，对于其中的重要程序——报灾检灾制度，却研究甚少。（注：参见卜风贤：《中国农业灾害史研究述论》一文的介绍，该文载《中国史研究动态》2001年第2期。举凡以报灾检灾为题的研究，目前仅见王培华：《元代北方水旱灾害时空分布特点与申灾体覆救灾制度》（《社会科学战线》1999年第3期）一篇。其他涉及到这一问题的，多是在谈及救荒措施时间接涉及。如邓云特：《中国救荒史》（上海书店1984年复印本）、孟昭华：《中国灾荒史记》（中国社会出版社1999年）、王晓清：《元代前期灾荒经济简论》（《中国农史》1987年第4期）、张兆裕：《明代万历时期灾荒中的蠲免》（《中国经济史研究》1999年第3期）等。）因此，本文以中国古代的报灾检灾制度为题，对此问题进行一番初步研讨，以期对中国古代荒政体系的整体恢复，有所助益。
一
中国自古以农立国，很早即形成重视荒政的传统。先秦时期，是中国古代报灾检灾制度的滥觞期。相传夏禹时，有悬器招言者制度。其曰：“教寡人以道者击鼓，告事者铎，讼狱者鼗，谕以义者钟，有忧欲鸣者磬。”（注：[清]陆曾禹等：《康济录》卷3《命条陈以开言路》，文渊阁四库全书本。）其中，“告事者”及“有忧欲鸣者”所告之事及所鸣之忧，当不排除有灾荒一类的事情。商人尚占卜，卜辞中多有“有灾”、“亡灾”、“有崇”、“来艰”、“告秋”之类的占辞和验辞。其中，有些或有报告灾害的含义。如“艰”字，卜辞指祸患，“来艰”指祸患来到。《铁云藏龟》182.3：“癸丑卜，出贞：旬有崇，其自西有来艰。”当然，甲骨文的“艰”多指战争灾祸，但许多未指明为战争的卜辞也不排除有灾荒之义。“秋”字，甲骨文像一只蝗虫，唐兰释为秋收之“秋”。但自从郭若愚、温少峰、袁庭栋等人释为蝗虫，认为是蝗灾之谓，学界多从之。（注：温少峰、袁庭栋：《释秋》，《上海师范学院学报》1979年第2期。）似此，则“告秋”一方面有报告秋收的意思，另一方面也有报告灾害（蝗灾）的含义。（注：于省吾主编：《甲骨文字诂林》，中华书局1996年版，第1829—1836页。）只是商人告秋对象是神灵与先祖，“告”为祭名，即“诰祭”。而商王如何获悉此类消息的，尚不得其详。
周人以农为本，更为重视荒政。据《周礼》的说法，周代已建立了初步的荒政体系，由大司徒总揽其职。《地官·大司徒》：“以荒政十有二聚万民。一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去几，七曰省礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。”其中虽未说明报灾检灾的办法，但如此重视荒政事宜，当有这方面的规定。如周人有行人一职，为采诗官，通过采诗以观民风。在采风过程中，附带将各地灾荒情况上报，应是自然之举。如《诗·大雅·云汉》描述旱灾情况：“旱既大甚，涤涤山川。旱魃为虐，如惔如焚。”《诗·秦风·权舆》记秦人之叹：“于我乎每食四簋，今也每食不饱，于嗟乎不承权舆！”《诗·豳风·七月》记农夫之叹：“一之日觱发，二之日栗烈；无衣无褐，何以卒岁？”此外，三代君主多喜出游巡豫，当也是了解民情的一条重要途径。
春秋战国时期，报灾方面未有明确记载，但已有报穷制度。《管子·入国》记载当时有“通穷”之制：“所谓通穷者，凡国、都皆有通穷，若有穷夫妇无居处，穷宾客绝粮食，居其乡党以闻者有赏，不以闻者有罚。”据此来看，这种“通穷”制度，主要是针对居地社会成员中的贫困人口而言的，但造成贫困人口处境艰难的原因当然包括灾荒在内，因此，“通穷”制度，也带有报告灾荒的内容。如《晏子春秋》载齐景公时，连日霖雨成灾，“公饮酒日夜相继，晏子请发粟于民，三请不见许，遂分家粟于氓，徒行见公。曰：‘怀宝乡有数十，饥氓里有数家，百姓老弱，冻寒不得短褐，饥馁不得糟糠，里穷而无告，无乐有君矣！……’再拜请身而去。公追及之，曰：‘……请奉齐国之粟米……委之百姓。……’晏子乃返。”从这段史料来看，晏子对治下人民的贫困状况是相当了解的，应该是通过“通穷”之类的制度获得的信息。而这种“通穷”，是对连日霖雨成灾后的情况报告，当属报灾之制。随后，晏子乃命仓官出巡百姓人家，凡“家有布缕之本而乏食者，使有终月之委；绝本之家，使有期年之食。……三日吏告毕，上贫氓万七千家，用粟九十七万钟。”要了解哪家是“有布缕之本而乏食者”，哪家属于“绝本之家”，当然首先要勘验各家所受灾荒程度，这一过程当属检灾制度的雏形。不过，这时的检灾行政，往往与赈恤合而为一，更为重要的是，随检灾而致的赈济程序，多是临时性的行政措施，并未形成固定制度。因为晏子是以辞职相威胁，才得到以国粟赈济命令的，并非常制。关于这一点，《周礼·地官》中的规定似更符合制度化特征，其中规定：司救“凡岁时有天患民病，则以节巡国中及郊野，而以王命施惠。”但《周礼》一书的内容有不少都属于理想成分，究竟事实如何，尚待证明，姑且存疑。
检灾行政中，首先要确定受灾程度，以作为对民户进行减免赋税和进行赈济的依据。先秦时期对灾荒程度的界定多为描述性的，如凶、歉、饥、荒等，是以五谷失收情况而定的。但据《管子》一书的记载，某些描述性话语也有粗略的量化标准。《管子·八观》：“其稼亡三之一者，命曰小凶；小凶三年而大凶，大凶则众有遗苞矣。”即庄稼损失三四成以内为小凶，连续三年小凶为大凶。又《管子·枢言》：“一日不食比岁歉，三日不食比岁饥，五日不食比岁荒，七日不食无国土，十日不食无畴类，尽死矣。”据此看来，先秦时期检灾方面已经有了初步的数量化标准。
检灾救济包括两个方面，一是减免租税，二是实物赈济。先秦时期，这两个方面都有了一定的制度雏形。《周礼·大司徒》：“荒政十有二聚万民。……二曰薄征。”薄征，即减免租税。《管子·大匡篇》：“赋禄以粟，案田而税，……上年什取三，中年什取二，下年什取一，岁饥不税，岁饥弛而税。”所谓上中下三等年成，是指庄稼丰收的三种程度；根据这三种程度，制定出相应的收取租税标准。岁饥免税，岁饥缓税。赈济方面，《周礼·地官·司徒》中制定有饥荒时期的食物匮乏标准：“凡万民之食，食者人四鬴，上也；人三鬴，中也；人二鬴，下也；若食不能人二鬴，则令邦移民就谷，诏王杀邦用。”据测算，周代一鬴约合市制1.2398斗，约12.4升。（注：吴承洛：《中国度量衡史》，商务印书馆1993年影印本，第128页。）每人四鬴，月食将近50升，按每月30天计算，即日食约1.66升，这是上等定量标准；每人三鬴，月食约37升，日食约1.2升，为中等定量标准；每人二鬴，即月食24.8升，日食不足1升，这是人均食量的最低标准，若低于此标准，则将实行赈济。这或者可以被看作是当时的社会贫困线。按照《汉书·食货志》所载李悝的说法，战国时人月食1.5石。一石约为10斗，每斗为10升，1.5石即150升，每升约为今制（每升1000毫升）五分之一强，1.5石约当今30升多一点，即日食定量为人均1升多，相当于《周礼》中规定的中等食量标准的月食37升。据此可见，《周礼》中的定量标准是符合实际的。以2.48斗的最低标准计算，则每月缺食约5天。结合《管子·枢言》：“一日不食比岁歉，三日不食比岁饥，五日不食比岁荒”的说法，周代的最低生活标准约当发生大饥荒时的情况。即从理论上说，周代是在发生大饥荒时，才进行无偿赈济。
到了汉代，报灾检灾行政有了进一步发展，检灾方面已初步制度化。《汉书》卷8《宣帝纪》载：宣帝本始三年（前71年），大旱，诏“郡国伤旱甚者，民毋出租赋。”这说明郡国到中央之间，应有灾荒申报行政。但民户是如何向郡国报灾的，仍难以确知。检灾方面，我们注意到，诏令中对灾荒的描述仍是笼统地称为“甚者”，可知此时的检灾工作职能尚不健全，并未确定灾荒的明确“分数”，即数量化标准。到西汉末年，汉成帝时，检灾方面开始有了具体的“分数”标准。《汉书》卷10《成帝纪》载：成帝建始元年（前32年），诏令“郡国被灾什四以上，毋收田租。”据此推测，汉代的数量化检灾，当确立于元成之间。成帝以后，检灾及据此而来的蠲免租税大都有明确的“分数”。如《汉书》卷11《哀帝纪》：以“河南颖川郡水出，流杀人民，败坏庐舍。……其令水所伤县邑及他郡国灾害什四以上，民赀不满十万，皆无出今年租赋。”
魏晋南北朝时期，检灾方面较之汉代的数量化标准似有所退步。如《晋书》卷3《武帝纪》载：晋武帝太康三年（282年），“诏四方水旱甚者无出田租。”《南齐书》卷6《明帝纪》载：明帝建武二年（495年），诏“吴、晋陵二郡失稔之乡，蠲三调有差。”《北齐书》卷8《后主纪》载：后主天统五年（569年），“诏使巡省河北诸州无雨处，境内偏旱者优免租调”等，对于受灾程度只是笼统地称为“甚者”、“失捻”、“偏旱”等，属于描述性话语，相比于西汉末年的定量化方式，已有了一定倒退。不过，这一时期，首次提到民户诉灾及遣使巡视灾荒，当为诉灾检灾制度正式形成的证据。《宋书》卷5《文帝纪》载宋文帝元嘉二十年（443年），“诸州郡水旱伤稼，民大饥。遣使开仓赈恤，给赐粮种。”次年，又令“去岁失收者，畴量申减。”所谓“去岁失收者”，当然是指受灾民户；“畴量申减”，即受灾民户向上申告灾荒、请求减免赋税的行为，当是正式的民户诉灾记录。
唐代，检灾方面有了更为明确的规定。《旧唐书》卷48《食货志上》载：唐高祖武德七年（624年），制“凡水旱虫霜，十分损四已上免租，损六已上免调，损七已上，课役俱免。”也就是说，唐代的检灾分数分为三个等级，根据不同受灾程度进行不同程度的蠲免赈济，此举较之汉代“什四以上免田租”的一刀齐的做法细化了，增强了操作性。懿宗大中六年（864年），又以“灾沴州府地远，申奏往复，已至流亡”之弊，遂改为“自今已后，诸道遭灾旱，请委所在长吏，差清强官审勘，如实有水旱处，便任先从贫下不支济户给贷”常平、义仓斛斗。（注：《旧唐书》卷49《食货志下》。）
二
两宋时期，报灾检灾制度有了重大发展，尤其是民户报灾方面，有了明确的规定。整个过程包括三个步骤：
1.民户诉灾：按规定，民户遭灾后，首先向县官司报告，称为“诉灾”或“披诉”。如仁宗时，陈耿在阆中，值“岁大旱，郡守希转运使意，不听民诉灾。”（注：[宋]刘敞：《公是集》卷53《朝散大夫殿中丞知汝州叶县骑都尉陈君（耿）墓志铭》，文渊阁四库全书本。）明确提到民户诉灾之制。
民户“诉灾”有一定的时间限制。太宗淳化二年（991年）以前，“民间诉水旱，旧无限制，或秋而诉夏旱，或冬而诉秋旱。往往于收割之后，欺罔官吏，无从覆实。”因此，淳化二年正月作出规定：凡荆湖、江淮、二浙、四川、岭南民户诉水旱者，“夏以四月三十日，秋以八月三十日为限。自此遂为定制。”（注：[宋]王栐：《燕翼诒谋录》卷4，文渊阁四库全书本。）后来考虑到“晚禾成熟乃在八月之后”，而“旱有浅深，得雨之处有早晚之不同”，故将期限延展半个月。同时，臣僚又请以“指挥到县日为始”。（注：[宋]董煟：《救荒活民书》卷2《检旱》，丛书集成本。）不过，宋初所作的规定惟有诉水旱，其他灾害未作说明。如元佑绍圣年间（1086—1098年），“秀州数千人诉风灾，吏以为法有诉水旱，而无诉风灾，拒闭不纳。老幼腾践，死者十一人。”（注：[宋]苏轼：《东坡全集》卷76《上吕仆射论浙西灾伤书》，文渊阁四库全书本。）这件事引起朝廷关注，当时是否对规定作了修改，未见记载。但从孝宗淳熙年间（1174—1189年）颁布的诉灾令中来看，所谓灾伤都是泛指，而不再局限为水旱两灾。说明元佑绍圣以后，宋廷对诉灾规定作过修改。同时，《淳熙令》还对诉灾的格式等细节问题作了统一规定：
诸官私田灾伤，夏田以四月，秋田以七月，水田以八月。听经县陈诉，至月终止。若应诉月并次两月过闰者，各碾（展）半月。诉在限外，不得受理（非时灾伤者，不拘月分，自被灾伤后，限一月止）。其所诉状，县录或（式）晓示。又具二本，不得连名。如未检后（覆）而即种者，并量留根查，以备检视（不愿作灾伤者听）。（注：《救荒活民书》卷2《今具旱伤敕今格式下项·淳熙令》。）
敕令中对于诉灾时限再次作了明确规定，超过的即不予受理。但同时规定，“非时灾伤者，不拘月分，自被灾伤后”一月之内均可申诉。至于民户因不知规定而未申诉者，有时朝廷也特降指挥予以减免。如政和三年（1113年）正月二十日，“尚书省言：‘检会近降赦恩，访闻开德府清丰县去年六月七日曾被旱伤，人户其间有不知条限致被（披）诉不及，可令所司勘会诣实，特与依检放灾伤人户减免均籴指挥施行。’从之。”（注：《宋会要辑稿》食贷59之9。以下简称《宋会要》。）同时，敕令还规定：官司禁止民户诉灾，属于违法行为。尽管有此项规定，但守令“贪丰熟之美名，讳闻荒歉之事”，不受诉灾文状之事仍时有发生，甚至“责令里正伏熟”的事也不罕见。（注：《救荒活民书》卷2《检旱》。）这反映出制度与现实的某种经常性背离现象。
2.官吏检放：即官吏检查灾伤，确定放税分数的工作。包括两个部分，一为“检灾”，二为“放税”，合称“检放”。朱熹所谓“救荒之务，检放为先”，（注：[宋]朱熹：《朱文公文集》卷13《辛丑延和奏札三》，四部丛刊本。）即是此意。“检灾”包括两个步骤。第一步，“令佐受诉，即分行检视。”（注：《宋史》卷173《食贷上一》。）“检视”又称“检按”，都是检灾的意思。如“学士林镦，福州人，乾道末，为宁国府泾县宰，因检按水潦，遍行乡疃。”（注：《夷坚支癸》卷4《琴高先生》。）第二步，令佐检视后，“白州遣官覆检”，（注：《宋史》卷173《食货上一》。）即报请州官派员复查。“放税”是指根据灾伤程度，确定免除田租或两税的分数。需要说明的是，据宋人董煟说：“水旱检放，止免田租而已。”若要“免税”，须经“御批”。（注：《救荒活民书》卷1：“建炎二年七月十九日，御批：‘大水飞蝗，为害最重之处，仰百姓自陈州县，监司次第保明奏闻，量轻重与免租税。’煟曰：‘水旱检放，止免田租而已，今御批欲与免税，政（正）合唐人免调之意，高宗真中兴圣主哉。’”）但在实际操作中，两者多混在一起，统称“放税”。如《淳熙令》中说：地方官检视时“具应放税租色额外分数榜示”云云，即是租税不分。整个过程从官司受状，到遣官下乡检视，籍定灾伤程度、放税分数，再到差官覆实，《淳熙令》也作了具体规定：
诸受诉灾伤状，限当日量灾伤多少，以元状差通判或幕职官（本州缺官即申转运司差）。州给籍用印，限一日起发。仍同令佐同诣田所，躬亲先检见存苗亩，次检灾伤田改（亩），具所诣田、所检村及姓名、应放分数注籍，每五日一申州。其籍候检毕，缴申州，州以状对籍点检，自往受诉状，复通限四十日具应放税租色额外分数榜示。元不曾布种者，不在放限。仍报县申州，州自受状及检放毕，申所属监司检察。即检放有不当，监司选差邻州官覆检（若非亲检，次第照依州委官法）。失检察者，提举刑狱司觉察究治。以上被差官不许辞避。（注：《救荒活民书》卷2《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》。）
此外，宋朝还规定：即使民户未“诉灾”，官吏也有责任发现并报告灾伤，否则为违法，将受到处分。甚至有朝臣提议：对州县报灾不实者，“坐之”，而对夸大灾情者，“不问”，（注：《宋会要》食货57之10；《救荒活民书》卷2《检旱》。）以鼓励地方报灾。虽然如此，迫于财政压力，州县“检视灾伤，观望顾畏，不实不尽”的情况也时有发生。（注：《宋会要》食货59之10。）
据此可见，宋朝对于报灾检灾事宜的规定是相当详细的。反映出宋朝在灾荒赈济的管理方面，已积累了相当的经验，形成了一套完整的管理模式。当然，在实际执行中，由于程序繁多，在当时的通讯、交通条件下，也有负面影响。如“至八月则收状，至九月则检放，至十月则抄札。又有检放未实而再覆实检放者，亦有抄札未实而再覆实抄扎者，往往多至十一月而后定。然后官司行救荒之政，下劝分之令，虽至十二月民犹有未得食者。”因此，南宋嘉泰元年（1201年）十月三日臣僚建议：今后“‘如有灾伤州县，委本路常平使者先次措置合用米斛，日下多置场分，先于普籴拘钱入宫，以备收籴。□西分头多委检放抄札宫，限十月内须管一切了毕，不得迁延，及不得漏滥，务要全活民命，免致流殍。’从之。”（注：《宋会要》食货58之24。）
3.放税赈济原则：检灾之后，是放税和赈济程序。放税的标准，取决于受灾程度的大小，而采取什么样的赈济方式，则要视放税的额度而定，这是宋朝检放赈济的一般原则。
首先，是灾伤分数，这是放税多寡的依据。宋朝在唐代三分等级的基础上，又有了进一步的发展，即一般情况下，灾伤分数与放税分数大体上是统一的，往往灾伤多少，即放税多少。刘安世《尽言集》卷6《奏乞赈贷凤翔府界饥民》云：“巨闻秦风诸郡各收五分，惟是歧下实所不及。然而转运司牵于邻州之例，放税止于五分。”是为灾伤五分，放税五分。司马光说：“放税多及十分，是大饥之岁也。”（注：[宋]司马光：《传家集》卷33《言蓄积札子》文渊阁四库全书本。）所谓大饥，即基本上是灾伤十分，因此放税也是十分。当然，放税不及分数的事情也时有发生。如苏轼说：“勘会元佑八年，河北诸路并系灾伤，内定州一路虽只是雨水为害，然其实亦及五分以上。只缘有司出纳之吝，不与尽实放税，内定州只放二分。”（注：《东坡全集》卷65《乞减价粜常平米赈济状》。）又如王岩叟说：“以灾伤的实分数除放，若放及七分者，灾伤已是十分。”（注：《古今图书集成·食货典》卷98《（王岩叟撰）请依旧法赈济免河北贷种粮出息疏》。）可见，灾伤分数与放税分数之间有一定的距离是相当普遍的现象。大体上来看，宋朝灾伤放税分数也分三个等级：灾伤五分至二分为小饥，放税也在五分至二分之内（也有极个别的放税不及一分）；灾伤五分至七分为中饥，放税在五分至七分之间；灾伤七分以上为大饥，放税也在七至十分之间。
其次，是放税分数与赈济的关系。据时人王岩叟的说法：“祖宗赈济旧法：灾伤无分数之限，人户无等第之差，皆得借贷，但令随税纳元数而已，未尝有息也。”后“官吏阴改旧法，必持灾伤放税七分以上方许贷借，而第四等以下方免出息。”（注：《古今图书集成·食货典》卷98《（王岩叟撰）请依旧法赈济免河北贷种粮出息疏》。）王岩叟所说是指赈贷一事，实际上，无偿赈济北宋时期一般都以放税七分以上为标准。至南宋高宗末年以后，改为放税五分以上即许无偿赈济。绍兴二十八年（1158年）九月十九日诏：“在法，水旱检放苗税及七分以上赈济。缘田土高下不等，若通及七分方行赈济，窃虑饥荒人户无以自给。可令今后灾伤州县检放及五分处，即令申常平司取拨义仓米，量行赈济。”（注：《宋会要》食货57之21。）若不及规定的放税分数，或并非田地受灾的情况，是否进行赈济，以及用什么方法赈济，则要视朝廷的诏令而定。当然，有时地方官因灾荒紧急，虽不及分数仍自行进行赈济，属于应急程序。如元佑元年三月二十六日，“夔州路提举常平官傅传正言：‘州军去岁灾伤，放税分数不多，亦有全不申诉者。臣见民间困急，不敢坐视，已依灾伤及七分以上赈济。所有专辙之罪，谨自劾以闻。’”（注：《宋会要》食货57之9。）
南宋以后，基本以放税五分为无偿赈济的标准。对于不及分数的，与北宋时期要由朝廷特批不同，地方上也有一定的审批权。如绍熙年间（1190—1194年），繁昌下属二乡饥，在法：“统县旱不及五分，法不应救荒。”由于吴汉英请于州里，特准依五分法赈济。此后“岁行之，二乡之民以济”（注：[宋]刘宰：《漫塘集》卷28《故兵部吴郎中（汉英）墓志铭》，文渊阁四库全书本。），成为地方性的标准。
此外，户等也是一个确定放税赈济的标准。宋朝的户等是根据民户占田及拥有财富的多寡，将其分为主、客两类，主户一般指占有土地、拥有一定财产、并且缴纳赋税的民户；客户则是没有土地、并且不负担赋税的民户。主户中，根据财力的多寡分为五等，第一、二等为富裕上户，第三等为中产之家的中户，第四、五等为贫乏下户。赈济的一般原则往往是自下而上，即先赈济客户、下户，有余，方及中户，故中户往往是难以得到赈济的。董煟说：“凶年饥岁，上户力厚，可以无饥。下户赈济，粗可以免饥。惟中等之户力既不逮，贩又不及，最为狼狈。”（注：《救荒活民书》卷1。）中户得以沾赈济之惠，往往是在灾情相当严重的情况下，由朝廷特批执行的。如大观二年八月十九日，工部言钜鹿城被淹。“诏见在人户依放税七分法赈济，”先未包括中户在内。后经办官吏报告说：钜鹿受灾严重，欲将第三等的中户亦依第四等户条赈济，朝廷方才同意。（注：《宋会要》食货57之13。）
三
宋以后各代，大体继承了宋制，并有了一定发展，但蠲免分数却往往不及宋朝。元成宗“大德元年五月，江浙行省照得近准中书省咨，该各处遇有水旱灾伤田粮，夏田四月，秋田八月，非时灾伤，一月为限，限外申告，并不准理。例合随即委官检踏，行移廉访司体覆，获到牒文，以凭除免。准此。”（注：陈垣校补：《元典章》卷23《户部·江南申灾限次》，励耘书屋丛刻本。）此制大体上与宋朝类似。江浙行省对告灾时限一月提出异议：“江南天气、风土与腹里俱各不同，稻田三月播种，四、五月间插秧，九、十月才方收成。若依覆（腹）里期限，九月内人户被灾，不准申告，百姓无从所出，致使逼迫流移，连年皆有此弊。”（注：《元典章》卷23《户部·江南申灾限次》。）蠲免方面，至元新格规定：“水旱灾伤，皆随时检覆得实，作急申部体分。损八以上，其税全免，损七以下，止免所损分数，将及六分者，税即全征，不须申检。”（注：《元典章》卷23《户部九·水旱灾伤随时检覆》。）与宋朝遭灾二三分亦予蠲免相比，元朝的规定显然不及宋朝的优厚。诉灾检灾方面存在的问题也与宋朝类似，据称“近年以来，有司遇人户申报，不即检踏，又按察司过期不差好人体覆，中间转有取敛，人民避扰不肯申报，虽报不待复，趁时番耕，以致上下相耽，官粮不得到官，民间虚被其扰。”因此，规定：“都省除已札付户部遍行合属，今后但遇人民申告灾伤者，令不干碍官司从实检踏，及就便行移肃政廉访司，随即差官体覆虚实，须管依期申部呈省。若有检踏体覆不实，违期不报，过时不检，及将不纳税地并不曾被灾捏合虚申者挨问，严加究治，仰依上施行。”（注：沈刻本阙文，见陈垣校补：《元典章》卷23《户部九》。）
明代，报灾检灾制度更为细致。报灾之法，太祖洪武元年（1368年）八月下诏规定：凡水旱之处，不拘时限，可随时申报。（注：[明]徐光启撰、石声汉校注：《农政全书校注》卷44《备荒考中》，上海古籍出版社1979年版。）孝宗弘治年间（1488—1505年），始定时限为：“夏灾不得过五月终，秋灾不得过九月终。”神宗万历（1573—1620年）时，又规定近地以五月、七月为限，边地以七月、九月为限。（注：《明史》卷78《食货志二》。）检灾之法，洪武二十六年规定：“凡各处田禾遇有水旱灾伤，所在官司踏勘明白，具实奏闻。仍申合干上司，转达户部，立案具奏。差官前往灾所覆踏是实，将被灾人户姓名田他（地）顷亩，该征税粮数目，造册缴报本部立案，开写灾伤缘由，具奏。”此后，又多次作出补充规定。蠲免方面，洪武时，勘灾既实，尽与蠲免。弘治中，定为全灾免七分，自九分灾以下递减。又止免存留，不及起运，后遂为永制。（注：《明会典》卷17《灾伤》。）但明代对于水灾不及三分者，“例不免粮”，（注：[明]余继登：《典故纪闻》卷16，中华书局1981年点校本。）较之宋朝二分亦予蠲免明显有所不及。不过，明代除对有田者实行税粮蠲免外，万历十二年还规定对无田者则以蠲免“丁口盐钞”进行折算。（注：《明会典》卷17《灾伤》。）这一规定无疑是较优厚的，可被视为“一条鞭法”产生前后在赋役税制方面的某种反映。只是此制是弘治至万历年间议定的，并不能代表此前一二百年的情况。因此，总体上看，明代的蠲免程度仍未超出宋朝。
对于地方官吏匿灾不报或赈济失时，历代明帝曾不断作出规定。太祖时，荆蕲水灾，命户部主事赵乾前往赈济。迁延半载，怒而诛之。青州旱蝗，有司不闻，逮治其官吏。（注：《典故纪闻》卷3。）遂于洪武十八年作出规定：“灾伤去处，有司不奏，许本处耆宿，连名申诉，有司极刑不饶。”（注：《明会典》卷17《灾伤》；《续文献通考》卷32《国用三·振恤》。）但匿灾不报的事仍时有发生。诉灾检灾方面存在的问题与宋朝一样，主要也是因为检灾程序过于烦琐，往往造成放税赈济延误。为此，宣宗时，以“民饥无食，济之当如拯溺，救灾奚待勘？”（注：《明史》卷78《食货志二》。）即允许地方官员应急处置。万历九年更明确规定：“地方凡遇重大灾伤，州县官亲诣勘明，申呈抚、按。巡抚不待勘报，速行奏闻；巡按不必等候部覆，即将勘实分数作速具奏，以凭覆请赈恤。至于报灾之期，在腹里地方，仍照旧例，夏灾限五月，秋灾限七月内。沿边如延宁、甘固、宣大、山西、蓟密、永昌、辽东各地方，夏灾改限七月内，秋灾改限十月内。俱要依期从实奏报。加州县、卫、所官申报不实，听抚按参究；如巡抚报灾过期，或匿灾不报，巡按勘灾不实，或具奏迟延，并听该科指明参究。又或报时有灾，报后无灾，及报时灾重，报后灾轻，报时灾轻，报后灾重，巡按疏内明白从实具奏，不得执泥巡抚原疏，至灾民不沾实惠。”（注：《明会典》卷17《灾伤》。）
除了地方有司按规定向上申报灾伤之外，明时由中央派往各地巡视的使者往往也有报灾之举。如“洪武间，行人高稹陕西巡察私茶回，备言道路人民疾苦。太祖喜曰：‘古之使者，以览观风俗、咨询民情为务。今稹亦可谓能利国富民矣。’擢泓胪寺丞。”（注：《典故纪闻》卷5。）
与宋朝将灾伤大体分作三等的做法不同，明代将灾伤分为两个等级，曰极灾、次灾，或曰轻灾、重灾。（注：[明]叶永盛：《玉城奏疏·勘报水灾疏》，丛书集成本。）一般而言，重灾为十至八分，轻灾为七至五分。《农政全书》卷45《备荒考下》云：“伏睹《大明会典》，洪武初，令天下县分，各立预备四仓，官为籴谷收贮，以备赈济，就责本地年高笃实人民管理。盖次灾则赈粜，其费小；极灾则赈济，其费大。”尽管是作两级区分，但这一规定与宋朝五分以上赈济，五分以下赈贷的做法颇为相似，可看作是对宋朝赈济原则的继承。
明时对赈济对象所作区分，较之宋朝也有所不同，系将民户分为三等：一等曰极贫，二等曰次贫，三等曰稍贫。如嘉靖八年（1529年）佥事林希元疏云：“救荒有二难，曰得人难，审户难。有三便，曰极贫之民便赈米，次贫之民便赈钱，稍贫之民便赈贷。”（注：《农政全书校注》卷44《备荒考中》；《钦定康济录》卷4下《林希元荒政丛言疏》，文渊阁四库全书本。）不过，具体实施时，多对极贫和次贫两者进行赈济。如明人张陛所说：“不能举火者，谓之赤贫；稍能自食而蓄积不多及生齿繁盛者，谓之次贫；赤贫者（赈济）以斗计，次贫者以升计。”（注：[明]张陛：《救荒事宜·踏勘法》，学海类编本。）《钦定康济录》卷3上《先审户以防歼冒》载“万历己已，陈霁岩知开州。时大水，无蠲而有赈。府下有司议，岩倡议，极贫民赈谷一石，次贫民赈五斗，务必令民共沾实惠。”与宋朝的五等户制度相比，明朝的三等贫制度是对合当受济民户而言的，略相当于宋朝的四、五等户和客户。
清代，根据清人汪志伊《荒政辑要》卷4《报灾》所载户部灾伤条例，主要包括以下程序：
报灾：地方遇有灾伤，该督抚先将被灾情形、日期飞章题报。夏灾限六月终旬，秋灾限九月终旬（甘肃省地气较迟，夏灾不出七月半，秋灾不出十月半）。题后续被灾伤，一例速奏。凡州县报灾到省，准其扣除程限，督抚司道府官，以州县报到日为始，迅速详题。若迟延半月以内，递至三月以外者，按月日分别议处，上司属员一例处分，隐匿者严加议处。
检灾：（1）州县地方被灾，该督抚一面题报，一面于知府、同知、通判内遴委妥员（沿河地方兼委河员），会同该州县，讯诣灾所，履亩确勘，将被灾分数按照区图村庄逐加分别申报。司道该管道员，覆行稽查加结，详请督抚具题。倘或删减分数，严加议处。勘报限期，州县官扣除程限，定限四十日，上司官以州县报到日为始，定限五日，统于四十五日内勘明题报。如逾限半月以内递至三月以外者，分别议处，上司属员一例处分。（2）州县勘报续被灾伤分数，除旱灾以渐而成，仍照四十日正限勘报外，其原报被水、被霜、被风灾地续灾较重，距原报情形之日十五日以外者，准于正限外展限二十日勘报；距原报情形之日未过十五日者，统于正限内勘报请题，不准展限。若已过初灾勘报正限之后续被重灾，准另起限期勘报。（3）委员协勘灾务，不据实勘报扶同具结者，与本管官一例处分。其勘灾道府大员不亲往踏勘，只据印委各官印结，率行加结转报者，该督抚题参。（4）遇灾伤异常之地，责成该督抚亲往踏勘，将应行赈恤事宜一面奏闻。如滥委属员贻误滋弊及听从不肖有司违例供应者，严加处分。（5）地方报灾之后，该管官若将所报灾地目为报荒地亩，不令赶种，留待勘报分数，致误农时者，上司属员一例严加议处。
蠲免：（1）凡水旱成灾，地方官将灾户原纳地丁正赋作为十分，按灾请蠲。被灾十分者蠲正赋十分之七；被灾九分者蠲正赋十分之六；被灾八分者，蠲正赋十分之四；被灾七分者，蠲正赋十分之二；被灾六分五分者，蠲正赋十分之一。（2）勘明灾地钱粮，勘报之日即行停征。所停钱粮系被灾十分、九分、八分者，分作三年带征；系被灾七分、六分、五分者，分作二年带征；其五分以下不成灾地亩钱粮，有奉旨缓征，及督抚题名缓征者，缓至次年麦熟以后，其次年麦熟钱粮递行援至秋成。若被灾之年，深冬方得雨雪，及积水方退者，该督抚另疏题明，将应缓至麦熟以后钱粮再缓至秋成以后新旧并纳。（3）直省成灾五分以上，州县中之成熟乡庄应征钱粮，准其一体缓至次年秋成后征收。（4）入官旗地被灾，该管官将灾户原纳租银作为十分按灾请蠲。被灾十分者，蠲原租十分之五；被灾九分者，蠲原租十分之四；被灾八分者，蠲原租十分之二；被灾七分者，蠲原租十分之一；被灾六分以下，不作成灾分数。其原纳租银概缓至来年麦熟后启征。（5）恭遇蠲免钱粮，以奉旨到日为始。其奉旨以后，文到以前已输在官者，准流抵次年应完正赋。若官吏朦混隐匿，照侵盗钱粮律治罪。
从以上规定来看，清代报灾检灾制度较之前代更为详细。如对于各级官府在报灾检灾程序中的职责分工，规定非常细致，也更为明确，可操作性强。对于官员渎职所造成的工作延误，其处罚规定也比宋朝更为严厉。蠲免方面，相比于宋朝灾伤程度与蠲免分数大体对等的做法，清代的规定显然要低得多。这主要是因为清代已全面实行“摊丁入亩”，所有杂税已打入地亩中，而宋朝仍实行人丁税的缘故。不过，宋朝的蠲免，虽非总是包括人丁税在内，但许多时候，人丁税也一同减免。因此，从总体上看，宋朝的蠲免比例仍高于清代，只是不及表面所显示的那么高。赈济方面，清代对于遭灾人口的等级划分，基本是在明代三等贫制度上形成的二分法。即所谓“贫富当分极次”。其中，“产微力薄，家无担石或房倾业废，孤寡老弱，鹄面鸠形，朝不谋夕者是为极贫。”“如田虽被灾，盖藏未尽，或微业可营，尚非急不及待者是为次贫。”“极贫则无论大小口数多寡，俱须全给。次贫则老幼妇女全给，其少壮丁男能营趁者酌给。”（注：[清]汪志伊：《荒政辑要》卷1《荒政丛言》，敏果斋七种本。）这里，赈济标准一方面是根据民户原有财产状况，另一方面又结合民户实际受灾程度，较之宋明两朝只以受灾前的财产状况定赈济等级的做法，清代的规定显得更为合理一些。
中国古代以农为本，重视荒政工作，报灾检灾制度是其中的重要一环。先秦时期，报灾检灾制度已初具雏形。其后，经过汉魏南北朝时期的发展，至两宋时期趋于成熟，并最终完善于明清时期。从蠲免比例来看，以宋朝的最高，反映出宋朝政府对荒政工作的极度重视。对贫穷者的界定，先秦时期通常以穷民、无告、贫民等概念进行模糊介定。宋朝在这一传统的基础上，将民户划分为五等，不同等级的民户都有具体的财产认定标准，显示出宋朝在荒政管理方面的规范化特征。此后，明清两代在报灾检灾方面有了进一步的发展，但整体上并未超出宋朝所确立的基本框架。