农村土地市场建设若干问题研究，本文主要内容关键词为：若干问题论文,土地市场论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于农村集体土地市场的运作与管理，“国家土地管理局拟起草制定《集体非农用地市场管理办法》，并已列入1994-1995年度立法计划”。[1]为使这一行政法规的制定具有较强的科学性和普遍的指导意义，很有必要就农村土地市场建设的若干问题，作一番深入的探讨。
一、关于市场主体问题
市场主体是商品交易的主要行为人，包括买方、卖方和中介人。市场能否有效运行，取决于市场主体功能的状况。因此，按市场法则确认和塑造农村地产市场的主体，是培育和规范集体土地市场，确保交换关系有效进行的先决条件。
在当前农村地产市场主体群中，需求主体（买方）和中介主体（中介人）的确认和规范不存在太大障碍。但对于供给主体（卖方）的确认和规范，却显得十分困难。
（一）供给主体确认困难 按现行法律规定：“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）企业农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）企业农民集体所有”[2]“已经属于村民小组所有的，仍然属于村民小组的农民集体所有”[3]这就是说，当前集体所有的土地有以下几种形式，即村农民集体所有、乡（镇）农民集体所有，村内农业集体经济组织的农民集体所有和村民小组集体所有。一般地说，土地所有者是谁，谁就是市场的供给主体。
但问题在于，村民小组这个农村最基层的经济组织，是从人民公社体制中的原生产小队演变过来的。其现状特征：一是组织分散。二是构成单一。三是经济实力脆弱。四是管理水平较低。而恰恰是这样“名存实亡”的集体经济组织却拥有农村土地80%的所有权[4]。如果将这大片农地的供给主体定位在村民小组，显然不利于农村土地市场的健康发展和规范管理。但在有关法律、法规进行修改以前，硬性把集体土地一级市场的供给主体确定给村级经济组织或乡以上人民政府，不但在法理上难以解释，而且在实际工作中也行不通。
（二）供给主体拥有的责权利确认困难 农村集体土地所有权的不完整性是众所周知的。不完整性的范围和程度究竟是多大，谁也说不清。这就很自然地给供给主体的责权利确认带来了困难。由于法律对供给主体拥有的责权利的规定的模糊性，在认识上也难免不出偏差。要么片面强调所有者的地位和作用，认为只有所有者才是农村土地唯一合法的供给主体，否则就是对所有权的侵犯或剥夺。要么任意扩大集体土地所有权的不完整性，把农村土地说成集体和国家共同所有。[5]在实际工作中，近年来因征地补偿，土地收益分配比例确定随意性较大，农民向国家敲竹杠或侵害农民利益的现象时有发生，究其原因，也无不与此有关。
综上所述，可见我国目前农村土地一级市场的供给主体，呈以下特征：(1)市场供给主体的法人地位缺乏完整性。具体表现：一是身为供给主体的集体经济组织机构不健全；二是不论由谁来取代所有者，充当农村土地的供给主体，都缺乏法律依据。(2)市场供给主体的经济地位缺乏独立性。而作为市场主体，一旦缺乏自己独立的经济利益，市场行为就很难规范。(3)市场供给主体的责权利地位缺乏确定性。集中反映在两个方面：一是法律对供给主体所拥有的责权利边界应该明确而未明确；二是按市场法则的需求，作为市场主体必须具备的基本条件，即应负什么责任，应有多大权力，该得多少利益等等，不甚明了。只有法律赋予的责权利与市场要求基本一致，相互协调时，供给主体才会产生合理行为。
鉴于当前供给主体存在的问题，如何塑造农村土地一级市场供给主体，有两条思路：(1)强化垄断，构建一元供给主体。所谓一元供给主体，就是由政府代表集体土地的所用者，充当农村一级土地市场的供给主体，行使所有者的责权，垄断供给源头，实行统一政策，统一管理，让集体非农土地从一个口径进入市场。之所以提出这种思路，主要是基于我国土地的社会主义公有制性质和土地资源的稀缺性以及人多地少、耕地资源不足等基本国情的需要。同时也考虑了法定供给主体——农村基层经济组织机构分散，经济实力不足，管理素质低下等实情。其具体作法就是先将集体土地征为国有后，才允许进入市场，简称“转权让利”。对此下文将专题探讨。(2)明晰产权，培育多元化供给主体。这种方案的合理性在于：一是在我国法律规定范围内，作为土地所有者的农民集体，理所当然应该享有土地交易的主体地位；二是集体非农土地交易行为，点多面广，工作量大，情况千差万别，很难由一个供给主体包办代替；三是符合市场经济发展的客观规律和市场发展的要求，有利于调动土地所有者的积极性。但实施这种方案，必须以产权边界清楚，市场供给主体责权利明确为前提，否则，将面临诸多困难：一是难以落实土地基本国策，致使合理利用每寸土地，切实保护耕地的目标难以实现。二是难以建立统一的城乡地产市场，破坏政府对一级市场的垄断。三是难以规范市场主体行为。多元主体并存，层次不一，素质各异，在目前法制约束乏力，市场发育不全，竞争不公平的条件下，无法禁止供给主体的不合理行为。总之，农村土地市场主体存在的种种问题，最终需要法制建设和市场机制的作用，才能从根本上解决。
二、关于“转权让利”的问题
对农村集体土地实行先征为国有，再进入非农市场，即“转权让利”、“统一出让”。作为管理集体非农土地一级市场的政策构想，已被越来越多的人所接受，特别是受到各级政府和土地管理部门的青睐。1994年初，国家土管理局政策法规司行文，正式把它列入试点方案[6]。从目前情况看，其可行性正在接受实践的检验。但不管试点结果怎样，如果法制建设、理论研究和舆论宣传跟不上，要在全国推行这项政策，其难度是相当大的。因此，很有必要讲清楚推行“转权让利”政策的法律与理论依据，有利与不利因素以及操作中应特别注意的关键问题。
（一）关于“转权让利”的法律与理论依据 我国现行法律对农村集体土地进入市场，原则上是允许的。[7]但怎样进入市场，具体办法至今没有法律规定。唯有的政策依据是《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》。通知指出，“集体所有土地必须先征用，转为国有土地后才能出让”。显然，仅凭这点原则规定，就想推动和规范全国范围内的非农土地“转权”行动，是远远不够的。更何况，同是国务院这个文件以及1993年颁布实施的《农业法》的有关条款又同时指出，农村集体经济组织用集体土地资产作股、兴办外商投资企业和内联乡镇企业，只需经县级人民政府批准。并未要求先“转权”然后进入市场。这就很可能在法律、政府的理解上和实际操作过程中产生分歧。如有的同志提出质疑，用集体土地同国内、外商联营、入股办非农企业，到底需不需要改变集体土地所有权性质？如果需要“转权”，有关法规政策条文应有相应的约束性限制；如果不需“转权”，为何同是集体土地，同样进入非农市场，只因流转形式的差异却要采取完全不同的两种政策规定？因此，国家急需制定《集体土地市场管理办法》明确规定集体土地所有权和使用权流动的原则、范围、条件和形式，以及宏观调控措施和具体操作程序，使之有章可循，有法可依，迅速把农村集体土地纳入依法、公开、统一、健康运行的轨道。
“转权让利”政策的理论依据，如果仍用地租理论和两权分离理论来解释，显然是说不通的。最近，有学者提出，集体土地所有权具有“两重性”，认为我国农村土地具有双重所有权，即农民对集体土地享有所有权，国家也对农村集体土地享有所有权，而且是最高的所有权。[8]并试图以此作为“转权让利”的理论依据，对此，笔者不敢苟同。(1)我国现行法律、法规和政策，关于农村集体土地权属确定，从未提出两重性的概念。之所以产生此理论误区，很可能是作者根据集体土地所有权的不完整性夸大理解所致。(2)如照这样理解，国家对农村集体土地享有最高所有权，也就完全可以像国有土地一样，理直气壮地由政府垄断一级市场，直接进行出让，根本不需要再“转权让利”。那么，真正的理论依据是什么？笔者认为，主要是国家对土地的征用权理论和土地合理利用理论。理由如下：
1.土地征用权，是指最高统治者（中央政府）运用强制性行政手段，将地产用于公共目的的权力。我国《宪法》规定：“对农村集体土地，国家为了公共利益的需要，可以依照法律实行征用”。[9]在这里，值得研究的是，国家依法行使土地征用权与依法保护集体土地所有权的界限如何区分。按国际惯例，衡量国家行使土地征用权合法性的唯一标准，是被征土地的用途是否用于“公益事业”。从表面看，我们把农村集体土地征为国有后，再有偿出让或批租给外商及国内公、私营企业办厂经商，似乎超出了以社会效益为主的狭义的公益事业，如国防、军事、通讯、机场、码头、水、电、路等建设事业的范畴。以致招来滥使征用权的非议。个别学者甚至把它指责为，对集体土地所有权的剥夺和侵犯。但从实质上分析，国家对集体土地实行“统一征用”，“统一出让”，并没有超出依法行使征用权的范围。其一，从被征土地的用途看，仍有50%左右直接用于公益事业建设，是不能“出让”卖钱的。其二，国家将“出让”土地的收入，相当一部分以“让利”的形式，返回了集体土地所有者。剩下的部分也“取之于地，用之于地”，基本上用在社会公益事业建设上。其三，对“公共目的”的解释，各国也是有弹性的。如马来西亚政府修订的《土地征用法令》第3条，就把“开矿、住屋、农业、商业或工业”等内容，列为州政府为达到“公共目的”而征用土地的范围。据说，加上这条内容，当时也有很大的争论，但绝大多数马来西亚学者认为，这有利于政府实现自己的经济建设意图。[10]可见，土地征用权理论应是农村集体土地“转权让利”、“统一出让”的首要理论基础。
2.“合理利用每寸土地，切实保护耕地”，是我国的土地基本国策，也是农村集体土地“转权让利”的重要理论基础。首先，从土地利用的一般规律看。人类社会的过去和未来，其物质文明和科学技术的发展，都是建立并取决于土地利用这一基本点之上的，这就是马克思所概括的：“劳动力和土地”是形成财富的两个原始要素。[11]所谓土地利用的一般规律，就是指土地资源的开发、利用和管理，都要服从社会、生态和经济三个效益的最佳结合这个基本原则。因此，土地所有制的性质，也要服从和适用这个原则，正如伊利、莫尔豪斯在《土地经济学原理》一书中写道：“每逢土地的迅速开发似有必要的时候，我们就把这件事交给个别私人去办。另一方面，每当土地似有不给私人使用的必要时，我们就像在某些情况那样，把它收归公有”。[12]其次，从土地利用管理上看，没有区别就没有政策。对于某些特定时期或特定地区，如战争、自然灾害、经济体制转轨等非常时期，以及经济特区、试验区等特别区域，除按通常的规律管理利用土地外，还可以采取过渡性的特殊政策。这也是土地的社会性和国家性所决定的。我国目前正处于计划经济向社会主义市场经济转轨的非常时期，市场发育不成熟，法制建设不健全，强化农村土地一级市场的政府垄断，具有重要的现实意义。为此，把农村土地进入非农市场实行“转权让利”，“统一出让”，作为阶段性政策是十分必要的。完全符合土地利用管理原理。再次，从国外对土地利用管理的作法看，不论是社会主义还是资本主义，国家对土地利用都是有限制的。在农村，对土地使用的限制最主要的是农地不经许可，不可改为非农用途。如德国规定，为了保护小型农业企业和园艺企业，可以限制地产的转让。又如香港一直对私人拥有的土地的用途是严加限制的。总之，在许多资本主义国家或地区，土地的公有或私有，是根据具体的经济发展需要而定的。土地的公与私的变化，本身也成为一种调节土地利用的杠杆。
（二）关于“转权让利”的利与弊 按照“转权让利”的原则，将“农转非”的集体土地由政府预征后，再行出让的做法，至少有以下几个方面的突出优点。(1)有利于贯彻土地基本国策，保护耕地。贯彻土地基本国策是国民经济建设必须长期坚持的大政方针。在当前经济建设超常规发展，各行各业用地量剧增，耕地锐减的严峻形势下，显得尤为重要。“转权让利”方案的最大特点是，政府能够控制耕地“农转非”的总量，并根据国民经济的发展需要，及时调节供地计划和规模，把握用地方向，调整用地结构，以便科学合理地利用每寸土地，充分发挥其经济效益和社会效益。(2)有利于建立统一的地产市场。“转权让利”的实质是，只承认城镇国有土地市场的存在和发展。也就是说，只允许建立一个统一的地产市场。这样，在地价、税收、优惠政策和管理措施等方面，比较容易统一。从而使管理程序简化，工作量相应减少。(3)有利于政策的衔接与连续。我国现行的有关政策规定：“集体土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让。”近年来，国家土地管理局对集体所有的非农用地直接进入市场所持的限制性态度也是十分明确的，如把集体土地使用权可以依法转让，解释为仅限于农用地范围。“转权让利”的基本点与这些政策精神是一致的。此外，这个方案的优越性还体现在：便于规范地产市场，可避免许多矛盾纠纷，减少农村基层组织的工作压力，确保税收政策兑现等等。
但是，实施这个方案也有许多不可回避的矛盾和困难。(1)在法理上，难以自圆其说。我国《宪法》和《土地管理法》均规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。既然有所有权，也就应该有处分权，这是《民法通则》的基本要求。在所有权所包含的占有、使用、收益和处分权中，处分权是所有权的最根本体现。农村集体经济组织对自己拥有的土地所有权行使处分权，是法律赋予他们的权利。如果所有者不愿接受“转权”方案，而强制执行，这是否意味着对所有权的剥夺？事实上，在深圳、珠海等试验地区，一些农村工作部门的同志已经提出这样的质疑：政府可以作为国有土地的代表依法出让、转让自己的土地，而集体土地所有者为何没有这种直接出让权利？这又如何从法理上加以解释，才能使法与法之间不自相矛盾。(2)在内容上，难以包罗万象。集体土地使用权流转在客观上已经全方位、多层次地展开。从形式上看，有征用、划拨、买卖、出租、抵押、入股和联营等等；从数量上看，既有增量土地，又有存量土地；从地类上看，既有农地向非农用地流转，也有农地内部或非农地内部之间的流转；可以说是纵横交错，千差万别。“转权让利”只能较好地解决大面积增量用地依法进入市场问题，对于几分几厘面积的零星用地及存量用地中的买卖、出租、联营、入股等就难适应了。这里，至少会遇到如下五个难题：一是零星土地进入非农市场转不转权？如果转权，工作量将很大，由谁来承担？二是纯土地出租、联营、入股、抵押，如何转权让利？三是土地连同建筑物、附属物出让、转让，如何转权？由谁来让利？四是已自发进入市场的土地是否也转权？五是如何与国家已公布允许“农村集体可以以土地为条件联营、入股”[13]的法规政策精神相衔接？(3)在管理上，难以统筹兼顾。如果凡是进入市场的集体土地不论大小都一律转权后才能流通，工作量将成倍增加。这些工作事无巨细都由国土部门去承担，加上本来就人少事多，任务繁重，很可能顾此失彼，达不到预期目的。
（三）“转权让利”的关键在“让利” 在转权、让利的操作上，要确定和掌握以下几点：
1.关于“让利”原则。一要保障权利，统筹兼顾；二要促进流通，搞活市场；三是区别对待。所有权的核心是收益权，在国家将集体土地所有权改变为国有时，务必充分考虑原所有者应该享受的权利。我们认为，在服从国家大局利益的前提下要更多地考虑所有者的利益，在确定让利的方法与比例时，着眼点要放在繁荣和发展地产市场，调动交易双方的积极性上。
2.减地“让利”的方式。广东沿海地区主要有两种做法：一是用现金支付方式给失地农民“让利”，一般是在国家征地补偿的基础上，再根据出让土地所得的纯收益的一定比例返还土地所有者。二是以“留用地”的方式“让利”。“留用地”是指市县政府在实施统一征地时，除实行正常的征地补偿外，划出一部分土地（不予征用或征用后划拨）给原被征单位，作为生产、生活用地。具体留地数量为征地总量的10%左右，实践表明，这是一条解决被征地单位农民长远生产、生活出路的重要途径，很受农民欢迎。广大内陆地区，在劳动力安置越来越困难的情况下，这种做法尤其值得肯定和推广。
3.关于“让利”标准。在国外，国家征用私人所有土地时的补偿标准，一般都以当时的市场交易价格为依据。如德国规定的征用土地补偿标准，是以官方公布征用决定时，被征用土地当地的交易价格为准。在我国，沿用的方法是，征地价格是按农业地租成本计算的。“征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的3-6倍。征用其他土地补偿标准……参照征用耕地标准计算”。[14]显然，用这个补偿标准征用集体土地，用于出让是很不适应的。但鉴于我国政府财力不足，各项公共基础设施建设欠账太多的国情，按市价把出让纯收入全额返还农民集体也是不现实的。因此，合理确定国家、集体之间的利益分配，就成了关键的关键。笔者认为，凡征用集体土地用于出让，直接产生经济效益的，在城镇规划区以外的，应将出让纯收入的80%以上，让于农民集体，扶植失地农民发展生产和安排生活；位于规划区内的集体土地“转权让利”，应在足额扣除地价增值部分后，再按适当比例分利。也就是说，由国家和社会投资营造的地利环境改观带来的级差地租，应由国家和社会占有，以促进城市建设资金的良性循环。