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[中图分类号]D06[文献标识码]B[文章编号]1001—5140—（1999）02—0011—05
中国历代主体民族，为强化其主导地位、开发资源、管理国家和发展经济，以及维护本民族利益和国家的完整统一，均制定有一系列的民族政策。这些政策，有的随着岁月的流失而逐渐消失，有的则对今天民族政策的制定和完善，仍具有极为重要的启迪借鉴作用。回顾历史，是为了更好地面对现实和未来。
一、形成的三个时期
中国，这个历史悠久、民族众多的古老国度，自秦汉以后，便逐步发展成为“汉族人口众多、少数民族地大物博”的多民族国家。这种以汉族作为主体民族、长期居于主导地位的历史格局，构成了千百年来中国民族关系问题演变发展的基本动因，成为历代王朝制定民族政策、协调民族关系、解决民族问题的特定的基础。沿着这一主线，追踪溯源，中国古代民族政策的形成历史大致分为三个时期：[1]
——第一个时期是中国古代民族政策形成期 从夏商到春秋战国，汉族以黄河和长江为摇篮，开始崛起于中原大地，少数民族则大多散居四方。既有北方少数民族入主中原，又有汉族向四方迁徙，从而初步形成了各民族大杂居、小聚居、互相插花、交错居住的分布格局，奠定了汉族与少数民族政治上互相依赖、经济上互相依存、文化上互相交融的民族关系雏形。这种“两个离不开”，即汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族的民族关系的确定，正是几千年来中国历代王朝制定执行民族政策的历史根基。
——第二个时期是中国古代民族政策发展期 从秦汉到隋唐，古代各项民族政策均相继出台，不仅有秦汉的开拓政策、行政管理政策、移民政策，而且还有南北朝的敕封政策、左郡左县政策、蛮府政策、讨伐政策、迁徙政策、胡汉分化政策、汉化政策，更有隋唐的怀柔政策、和亲政策、羁縻政策、经济政策、文化政策等。这些民族政策的先后出现，为中国历代王朝巩固、协调和发展民族关系奠定了基础。
——第三个时期是中国古代民族政策完善期 从宋辽夏金到元明清，古代各项民族政策经过宋辽金的过渡，到元代土官制度的形成，直至明代土司制度及清代民族立法政策的确立，都标志着中国古代各项民族政策得到了进一步的完善和发展。虽然这些民族政策从主观上来看，无不代表历代主体民族的意志和利益，但是从客观上来讲都对中国统一多民族国家的形成、国土疆域的开拓以及民族经济的发展起到了极为重要的推动作用。今天的中国，无论西藏、新疆、内蒙古，还是滇、桂、黔、青，之所以能成为中华人民共和国不可分割的一部分，均应归功于历代王朝顺应历史潮流，制定和执行的一系列有利于中国走向稳定统一、繁荣发展、民族团结的各项民族政策。
二、政策的五种类型
中国经历了二千多年风风雨雨的发展历史。伴随着渊源流长的历史演进，历代民族政策既有政治、军事、经济、文化政策，又有宗教、习俗、行政和管理政策，从而形成了独具特色、功能各异、内容丰富的中国古代民族政策体系。概括起来，主要有以下五种类型：
——扩展疆土的开拓政策 中国古代历史发展的一大趋势就是统一，但这种统一是以拓展疆域、保证生存为前提。从秦王朝统一中国开始，经汉唐元明直至清王朝建立，形成了北起萨彦岭、额尔古纳河、外兴安岭，南至南海诸岛，西起巴尔喀什湖、帕米尔高原，东至库叶岛的统一多民族国家。历代王朝在处理边疆少数民族关系问题时，无不奉行开疆扩土的民族政策，这既体现了主体民族的利益要求，又表现出中国走向统一的发展历史，更反映了中国疆域形成发展的历史演变过程。
——统一稳定的怀柔政策 中国各民族之间，无论经济还是文化均存在着明显差异，发展不平衡的历史久远。一般来说，汉族始终处于先进发达的地位，这不仅是因为汉族具有共同的传统文化、民族心态和“大一统”观念，而且还因其所处地域自然条件的优越，而长期以来一直是东亚大陆经济文化最发达的地区。为巩固统一、确保稳定或扩大版图，以汉族为主体的历代王朝，对周边少数民族往往施行的是安抚笼络的怀柔民族政策；而以少数民族为主体的历代王朝，同样也对汉族实行相应的怀柔政策。尽管怀柔政策是以维护主体民族利益为目的的民族政策，但却对促进少数民族经济发展、缓解民族关系矛盾，起到了不可估量的重要作用。
——自主管理的羁縻政策 中国历代王朝在认识到少数民族地区特殊性的基础上，都曾给予其一定的自主权，在行政管理上则实行羁縻民族政策。所谓羁縻，“羁”就是用军事和政治的压力加以控制，“縻”就是以经济和物质利益给以抚慰[2]， 即在少数民族地区设立特殊的行政单位，保持或基本保持少数民族原有的社会组织形式和管理机构，承认其酋长、首领在本民族和本地区中的政治统治地位，任用少数民族地方首领为地方官吏，除在政治上隶属于中央王朝、经济上有朝贡的义务外，其余一切事务均由少数民族首领自己管理。这一特殊的行政管理政策，曾为中国这一多民族国家的形成和发展作出发巨大贡献。
——民族汉化的同化政策 中国历史发展进程中的一个显著特征就是自秦汉以后，各民族相互交往、不断融合。既有少数民族入主中原，又有汉族向周边迁徙，使汉族与少数民族在血缘关系上具有“你中有我、我中有你”的特征，在地域分布上形成“大杂居、小聚居而又相互交错”的特点。但在这一发展进程中，汉族却以其发达的经济文化，不断顽强地吸纳融合着少数民族，使其成为中国乃至世界人口最多的民族。为适应这一民族发展趋势，不仅以汉族为主体的历代王朝均制定有相应的同化民族政策，迫使少数民族汉化；而且入主中原成为主体民族的少数民族，也极力推行同化政策，规定讲汉语用汉文、离散部落与汉族杂居、改游牧经济为农耕经济、着汉服并与汉族通婚，从而使少数民族不断向汉族融汇靠拢，甚至演化发展成为汉族的一员。
——体现差异的因俗政策 中国自古以来就是地域辽阔、民族众多、东西南北差异显著的国家，尤其是遍布于各不同区域的少数民族经济、文化及社会，更是发展极不平衡。不仅北方的游牧少数民族与南方的农耕少数民族、东北林区的狩猎民族与西北草原的游牧民族以及西南云贵高原刀耕火种的农耕民族与中南、东南的游耕民族，其经济、文化与生活习俗差异很大；而且无论哪一个朝代，汉族与少数民族、少数民族内部之间的社会经济文化发展也是极富上下落差；先进的少数民族与汉族大体上已进入封建社会，而落后的少数民族则正处于原始社会的荒蛮阶段。历代王朝一般均根据各不同地区少数民族的具体特点，本着“因俗而治”的方针，制定有一系列适合民族地区实际的因俗民族政策，促进、巩固和增强各民族地区社会经济文化的发展。这一政策充分体现了中国民族众多、差异显著的现实，至今对制定和完善民族政策仍有极大的借鉴意义。
三、鲜明的时代特征
中国民族政策的发展演变，虽然历史久远，但是每一个时代都有它不幸的灾难和危机，每一个时代都有它难得的机遇和希冀，每一个时代都要经历它艰难的发展与选择，因而处于不同历史发展阶段的民族政策，都具有其鲜明的时代特征。不仅古代各历史发展阶段民族政策的时代特征各异，而且近现代民族政策也颇具时代特色。
——中国奴隶社会时期的民族问题，主要是通过战争掠夺其他民族财物，把其他民族人民掠为奴隶。先秦以兼并为特征的民族政策，就是这一时代特征的反映。
——中国封建社会时期民族问题的主要内容，是民族战争、民族同化和大汉族主义。自秦汉以后，历代王朝以开拓、怀柔、羁縻、同化、因俗为特征的民族政策，正是这一时代的特征表现。
——旧中国，长期处于半殖民地半封建社会，资本主义发展缓慢，争取国家独立、民族解放便成为民族问题的核心。这一时期的民族政策既体现了对外反对帝国主义，又体现出对内发展民族经济文化，更反映了压迫少数民族的时代特点，其以民族同化、实业经济为代表的民族政策，则是这一时代特征的显露。
自屈辱的1840年鸦片战争以后，旧中国便由一个封建帝国逐渐沦为半殖民地半封建国家。亡国的危险和半殖民地半封建悲惨的境遇，迫使当时的中国不得不寻找强国富民之路。但经过近半个世纪的苦苦探索，直到20世纪上半叶以孙中山为代表的民族主义思想，有关解决中国民族问题的民族政策，才逐步被正式确立下来。在当时特定的社会发展背景下，孙中山主张国内各民族平等，少数民族在平等原则下享有各项权力自由；认为要解决中国民族问题，必须争取整个中华民族的独立；强调采取民族同化、民族融合的民族政策，建立统一融合的民族国家。孙中山的民族政策思想，虽然对争取国家民族独立统一起到了一定的推动作用，但却带有浓重的大汉族主义色彩。尔后，尽管以蒋介石为代表的近代旧中国民族政策，虽然与孙中山时代相比已大大地向前推进了一步，在其颁布的《中华民国训政时期约法》、《中华民国宪法》及《关于加强国内各民族及宗教间之融洽团结，以达成抗战胜利建国成功目的之政纲领案》等文献法律中，均不乏民族平等、民族团结和民族自治等政策，而且还提出国家对于边疆各民族的教育、文化、交通、水利、卫生及其他经济、社会事业，应积极举办扶植其发展，但实际上其实行的则是极为残酷的民族歧视、强制同化甚至屠杀灭绝等民族政策[3]。 这正如周恩来曾指出的那样：“蒋介石的民族观，是彻头彻尾的大汉族主义。在名义上，他简直将蒙、回、藏、苗等称为边民，而不承认其为民族。在行动上，也实行民族的歧视和压迫。”[4]
——中国社会主义时期民族问题的主要内容，就是实现民族平等，重视和积极帮助少数民族地区发展经济文化，从多方面努力缩小地区发展差距，坚持和完善民族区域自治制度，建立社会主义新型的民族关系，以平等、互助、团结、合作、共同繁荣为特征的民族政策，则成为这一时代特征的体现。
四、现实的民族政策
纵观中国历史上各个时期的民族政策，为我们正确处理协调民族关系、解决民族问题，积累了丰富的经验教训，是中华民族极为宝贵的历史遗产，有待我们以“取其精华，弃其糟粕”的原则，加以借鉴和利用。但以往的民族政策受当时历史背景、民族关系及主体民族利益等因素的影响，均具有一定的局限性，并未能从根本上解决中国的民族问题。相形之下，中国共产党以马克思主义民族观为理论指导，以民族平等为基本原则，以民族区域自治为制度保障，结合中国民族的特点、实际，制定执行的各项民族政策，对于彻底解决民族问题、协调发展民族关系、促进推动民族繁荣，其现实特征是以往任何一个时代或政党所制定的民族政策根本无法比拟的。虽然中国现行民族政策建国后几经波折，但它却始终体现着中国共产党要彻底解决中国民族问题、真正实现民族平等的民主求实精神。《中华人民共和国宪法》有关民族政策明确规定[5]：
——中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展民族平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。
——国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。
——各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。
——各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。
宪法中有关民族自治地方自治权利的民族政策规定，更体现了国家尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的民主权利精神。
——自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族公民担任主任或者副主任；自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族公民担任。
——自治机关在国家政策的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业；国家在民族自治地区开发资源，建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益；国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。
——自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族文化遗产，发展和繁荣民族文化。
——国家帮助少数民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部，各种专业人才和技术工人。
五、结论
通过中国古代与近现代民族政策历史演变粗线条的对比分析，我们可以得到这一个结论：只有中国共产党，才是真正谋求各民族的平等进步与发展繁荣；只有中国共产党才能制定出体现民族团结、平等、互助、合作、繁荣的民族政策；也只有中国共产党才能彻底解决民族问题，实现民族的共同繁荣，缩小民族间、地区间的经济文化差距，带领各民族人民奔向繁荣发展的美好未来。
[收稿日期]1999—02—26