补偿：养老保险制度转轨的驱动器，本文主要内容关键词为：驱动器论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓补偿，就是在养老保险制度由现收现付制向统帐结合制的转轨过程中，针对“老人”个人帐户上无资金积累，“中人”个人帐户上资金积累严重不足，由政府出面，通过多种财产转移方式，把改革受益者的一部分收入用于弥补受损者的损失。
一、补偿的必要性
我国不是从无到有建立一个新的养老保险制度，而是实行了40多年老制度向新制度转变。养老保险制度变迁是一个典型的“旧城改造工程”，一方面要构建以市场经济体制为背景的养老保险制度，另一方面要化解计划经济体制下的养老包袱。我国的养老保险制度是50年代初建立起来的企业职工养老制度，这是一个以企业为风险分散单位的代际转移制度。在人口结构年轻和计划经济下，它曾经是行之有效的，但是，随着计划经济向市场经济转变，随着年龄结构老化，这一制度日益步履维艰。1991年6月， 中国政府颁布了《国务院关于企业职工养老保险改革的决定》，拉开了社会保障制度改革的序幕；1995年3月， 中国政府又颁布了《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确养老保险制度改革目标是建立一个企业职工社会统筹和个人帐户相结合的制度，加快了现收现付制向统帐结合制的转轨。在这种长期的各方利益暗流涌动的转轨过程中，面临的最大困难是：“老人”个人帐户上无资金积累，“中人”个人帐户上资金积累严重不足。在如此严峻的改革初始条件下，如果不对“老人”和“中人”进行必要的补偿，而是国家凭借行政权力进行强制性的养老保险制度变迁，以命令——服从的强制方式界定每个经济当事人的利益边界，那么势必引起严重的利益分布格局失衡，导致养老保险体制改革的摩擦成本急剧上升，加大转轨的不稳定性和风险性。
过渡经济学理论揭示，在转轨过程中，要实行顺利的改革，必须具备两个条件：（1）这种改革对利益各方都有好处：（2）即使对一方产生损害，由于有一方（如中央政府）承担这一损失，而不会引起利益冲突。因此，养老保险制度改革必须承认和保护存量的利益分配格局。存量的利益格局作为改革的约束条件界定了改革战略的选择空间，改革只能在被限定的战略空间里进行制度的优化设计，必须把现收现付制度对“老人”和“中人”的承诺作为统帐结合制的起点，在至少保证他们利益非减的前提下实现制度的创新，这要求在养老保险制度转轨过程中，密切关注“老人”和“中人”的利益，对他们的转轨损失进行合理的补偿。
二、补偿的合理性
（一）补偿与劳动者的历史贡献
马克思主义经典理论认为，劳动力价值由生产和再生产劳动力的社会必要劳动时间决定，因此，劳动者的养老费用理应包括在劳动力价值之中，是劳动力再生产费用的一部分。换言之，劳动者再生产费用，是劳动者毕生所需全部生活资料的价值。具体地说，劳动者在劳动阶段的收入，不仅能支付自身的必要生活费用，还能补偿他们在就业前已经预支的生活费用，以及储蓄年老退休后的生活费用，这意味着劳动者的劳动贡献已经为自己创造了养老保险费用，养老保险费用是劳动者创造新价值的一部分。根据按劳动分配理论，劳动者在进行工资分配前，已经进行了6项扣除，其中包括养老保险的费用。但是， 在计划经济体制下，这部分被扣除的养老保险费用没有以基金的形式积累，国家把其中相当一部分通过财政预算投资形成了国有资产。这就是说， 在目前全国3万余亿国有资产中，有相当一部分是职工存放的养老保险费用，国家作为国民财富分配的主体，占用职工的养老保险金，通过扩大再生产和固定资产投资，把养老费用实物化为固定资产。
从国有资产总量上看，建国初期只有200亿元，1993年上升至34950亿元，增大了173倍，这里是包括了老干部老职工的巨大历史贡献的。 改革以前，我国采取优先发展重工业战略，实行低工资、低消费和高积累的政策，企业利润全部上交给国家，即使是养老保险费用也不例外，我们正是靠这种节衣缩食才建立起比较完整的国民经济体系。从建国初期到1978年，职工实际平均工资每年仅递增0.38%，到1978年，全国职工的货币工资平均才615元，当年人均储蓄存款只有21.88元，而积累率却由1952年的21.4%上升到1978年的36.5%。这些数字实证地表明，我国国有资产不是天上掉下来的馅饼，其中主要是劳动者劳动贡献的积累。
我国在计划经济体制时期，国家集中支配利润，对职工生、老、病、死一包到底，现在进入建立社会主义市场经济时代，在解决转轨过程中存在的退休职工、老职工个人帐户上资金严重不足的问题时，应该从资本和劳动关系的高度，承认老职工过去为国民经济作出的巨大历史贡献，承认劳动力价值中包含着养老保险费用，对他们进行补偿，这是转轨的题中之义。
（二）补偿与计划经济体制下的“隐蔽契约”
传统的养老保险制度是建立在国家具有充分理性和完全信息、个人是非理性和短视的这一假设前提之上，因此在理论和机制的构建上，排斥个人承担风险，风险全部转移给国家。形成了国有制下的就业——福利——保障三位一体的制度结构，从而产生了计划经济体制下特有的隐蔽契约：职工承诺把必要劳动费用的一部分出让给国家，由国家集中使用和管理这笔风险基金（包括职工的养老保险基金）；国家承诺向职工提供就业——福利——保障三位一体的服务。在这一隐蔽契约的安排下，职工养老金外部化为国家所有和占有，风险也外部化为国家承担。按照权利与义务、风险与收益对等的原则，国家作为风险主体，理所当然地占有和使用这笔风险资金；职工作为非风险主体，无论经济环境的变化和企业经营状况的好坏，都能获得稳定的养老保险待遇和形成合理的收入预期，也就理所当然地出让这笔风险资金的所有权。国家取得了这笔风险资金后，必然不能任其闲置，而是投资于国家重点支持的行业和部门，形成了国家资产。根据谁投资、谁受益、谁拥有产权的原则，这笔风险资金形成的国有资产的所有权属于国家、属于全民，个人是无理由要求产权的。这就是说，如果计划经济体制下的隐蔽契约得到了永久的实现，也就无所谓国家对个人的补偿，因为国家和职工都在隐蔽契约的框架内，享受着各自的权利，履行着各自的义务。
但是，随着养老保险的制度背景由计划经济向市场经济的置换，养老保险制度从现收现付制向统帐结合制转轨，政府率先单方面废除了计划经济体制下的隐蔽契约，打破了传统体制下职工的投入——收益模式，导致“老人”个人帐户上无资金积累，“中人”个人帐户上资金累计严重不足，他们的养老保险成了无米之炊。既然这份隐蔽契约由政府在计划经济下主持签订，又由政府在市场经济下单方废除，而且“老人”和“中人”已为该契约付出了巨大的成本，他们在明天会更好、退休有保障的预期下，心甘情愿地出让养老保险费给国家，承受了长期的低工资和低消费，那么政府义不容辞地要承担起违约责任，对这些职工进行合理的补偿。补偿的责任范围应包括所有与国家签订过隐蔽契约并且国家未履行完契约的公民，补偿的数额应至少保证他们的养老水平不下降。
三、补偿的原则及可能的资金来源
（一）补偿的原则
解决养老保险制度转轨中的存量问题，化解历史包袱，必然是各方利益的大调整。虽然帕累托改进性质的改革的阻力最小，但是，改革本质上是非帕累托改变，所以渐进式改革尽管默认原来的利益分配格局，然而不等于对不合理利益格局的无原则迁就。这就是说，在体制转轨过程中，解决存量问题，化解历史包袱，宜粗不宜细，不能纠缠旧帐不放。因此，养老保险制度转轨中的补偿不可能是全额的，而只是补偿到改革阻力在可承受的临界范围内即可。这要求我们首先要认识到，补偿不可能一蹴而就，寄希望提出一揽子方案，一次性化解所有历史包袱，矫正过去发生的所有经济扭曲现象，是不可能也是不可取的；其次还应认识到，化解历史包袱，虽然国家应承担主要责任，但是同时需要职工的参与和配合。据此，笔者认为转轨补偿必须遵守以下原则：（1 ）适度性原则。即并非全额补偿，而是剔除旧制度中不合理因素，进行合理补偿。（2）统一性原则。即由政府主持补偿，制订统一的补偿规则， 使补偿有章可循。（3）经济性原则。即补偿应进行成本效益分析。（4）效率原则。即补偿应根据职工的历史贡献大小进行，不是搞平均主义。（5 ）量力而行的原则。即根据国家的财力物力进行补偿，不搞一蹴而就，分光吃光。
（二）补偿的形式和资金来源
《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》明确指出：“原有退休职工的养老金，改革时已有一定工龄的职工退休后的部分养老金，寿命长和收入低的职工的部分养老金，以及根据在职职工工资增长调整养老金水平所需的资金，按规定从社会统筹资金中支付”。显然，政府是把新制度的社会统筹资金作为补偿资金来化解历史包袱，寄希望于通过代际转移的方式逐步实现对“老人”和“中人”的补偿。这意味着政府虽然默认了“老人”和“中人”在原体制下的利益，承认新制度必须对他们补偿，但却是通过征收社会统筹费，把包袱给企业，进而转嫁职工。这种解决存量问题的思路和办法是不合理的也是难以为继的：（1）养老保险制度转轨中的养老包袱是传统体制下形成的， 体制原因造成的历史遗留问题，国家应是最终的承担者。（2 ）社会统筹资金是新制度下企业为职工交费而形成和积累的在职职工的权益，政府把它用于补偿传统体制下的养老欠帐，是对在职职工权益的侵犯，随着这些职工先后进入退休年龄，政府必然是刚甩掉一个包袱又背上了更重的包袱。（3）补偿是养老保险制度转轨的驱动器，在未对存量问题解决之前， 是不可能建立起与市场经济体制相适应的养老保险制度，化解历史包袱是新养老保险制度建立的前提条件，而不是相反。（4 ）新制度本身并不具有化解历史包袱的功能，统帐结合制下的职工要交两份钱，一份是为自己将来养老作准备，一份是为已退休职工提供养老金，事实上这个钱光用于后一种尚嫌不够。目前社会统筹资金总额只约占同期养老金的1/4，个人帐户资金不得不直接用于发放退休金， 导致个人帐户名存实亡，空帐运转，一些地方在依然收不抵支的情况下，一再提高统筹费率，个别老工业城市费率已达29%以上，企业负担有增无减。
建立市场经济体制下的养老保险制度，核心问题在于找到恰当的补偿方式，筹集到一笔补偿资金，面对化解历史包袱这一难题，我们决不能裹足不前，而必须另辟蹊径。
既然历史包袱是传统体制下形成的，既然“老人”和“中人”的养老费用实物化为国有资产，既然是政府在传统体制下安排了职工的投资——收益模式，又在市场经济体制下率先打破了这种投资——收益模式，那么国家毫无疑问应是补偿资金的供给者，补偿资金只能来自国有资本投资收益和本金。在补偿过程中，国家不宜以社会经济管理者出现，通过征税来履行国家作为国有资产所有者欠下的历史债务，而只能再次以国有资产所有者的身份出现，用国民财富的存量和增量化解历史包袱。笔者建议，在社会统筹资金帐户下设立一个养老补偿资金专户，国家将通过该资金专户来筹集养老补偿资金，并对职工进行补偿，补偿的资金来源和具体的补偿办法可从以下两个方面考虑。
1.汲取智利的成功经验，发行认可债券。
迄今为止，智利是将社会保障债务显性化的一个主要国家，智利政府采取给原体制下的职工发放认可债券的办法，把职工从旧制度带到新制度。智利决策者和理论界认为，养老保险债务包括：（1 ）引入新制度时已经退休人员的养老金，（2 ）那些尚未退休但决定继续享受刚刚改革了的旧制度的工人将来养老金的支付，（3 ）那些决定转到新制度的工人在旧制度下所积累的权利。前两组的债务以养老金形式清偿，由财政资助。第三组的积累权利借助于不可转让的、实际利率为4%、 即时发行的认可债券予以偿还。每个职工得到的认可债券归到自己的个人帐户，同加入新制度每月交的10%的工资一起计算，等到该职工退休时，养老金管理公司可以将这笔认可债券向政府兑付。智利共发行150 亿美元认可债券，包括利息，政府共需支付170亿美元， 本息将在长达三四十年的时间内分批兑付，1996年的总付额约为6亿美元。 智利采用认可债券作为对职工的补偿中介，既偿还了政府对职工养老金的欠帐，又不会使财政负担过重，因此是一个值得借鉴的办法。
然而，由于我国养老保险历史包袱形成的机制与智利不同，我国的财政收支状况与智利也不一样，我国国情更是与智利有较大的差别，因此我们在借鉴智利成功经验时，必须注意以下几点：（1 ）我国发行的认可债券只能记在养老补偿资金专户上，而不能归到职工个人的资金帐户上，否则可能产生较大的社会动荡和混乱。其原因首先在于对国有企业职工发行认可债券，就没有理由不对事业机关单位干部和农民发放认可债券，他们和国企职工一样也为国有资产的形成和扩展作出了巨大贡献；其次传统体制下国家与全体职工签订的是隐蔽契约，许多应该界定的没有界定，任何个人都不知道自己向国家贡献了多少，也不知道应该得到多少补偿，政府也只能大致测算补偿总额而不能精确计算每个职工应得的补偿额；再次企业内人员是动态的，无论职工和经营者都几度变迁，有的曾在企业工作过现在刚刚调到机关事业单位，有的原在机关事业单位工作现在刚刚调到企业，凡此种种，若想如实地清算和补偿是根本不可能的。（2）在我国， 认可债券的偿还应以国有资本的变现收入和国有资本的投资收益为财力后盾，而不是借重财政支持。这主要是因为传统体制下职工的养老费已形成了国有资产，如果依靠财政来偿还认可债券，政府极可能通过增加税收来筹集补偿金，从而把养老包袱甩给企业，进而转嫁给个人，同时我国财政连年出现赤字，借助财政兑付认可债券也是不可能的。（3）补偿金只能在职工离退休后按月取得， 职工可以提现也可以索取等值的认可债券。（4 ）政府的职能是建立和监督管理认可债券交易市场，以国有资产所有者的身份对认可债券的兑付承担最终责任，保证认可债券的利率至少不低于同期国债利率，这样相当一部分职工就不会急于提现，而是把认可债券作为一种安全、收益高的投资对象。（5 ）认可债券的年发行数量及期限必须经过权威机构的严密测算，既要考虑养老欠帐的多少，又要考虑国有资产的规模及其投资收益的大小。
2.营造养老补偿资产，对国有资产存量进行基金式管理。
营造养老补偿资产，就是把传统体制下那部分由职工养老费形成的国有资产划回来，归到养老补偿基金，由养老补偿基金对其经营，经营收入作为养老补偿金的来源，养老补偿资产的所有权不变，仍属国家所有，只是资产经营方式发生了改变，即由企业占有、使用和经营变为养老补偿基金占有、使用和经营，由盈利性经营改为政策性经营。这样做的重要经济意义在于，一方面为国企的彻底改革提供了必要的外部条件，另一方面原体制下职工的利益也得到补偿。
在营造养老保险资产中要注意以下几点：（1 ）养老保险资产主要来源于国企的闲置低效资产和非生产性资产，从而把养老保险制度改革与国企现代企业制度建设紧密联系起来。（2 ）养老保险资产的所有权属于国家，由政府委托社会保障委员会管理，养老保险基金负责经营。（3）采取立法手段，建立起强有力的审计监督、财务监督、 行政监督和社会监督，切实保证养老保险资产的完整性和运营收益的回笼。 （4）养老补偿资产的经营收益只能用于“老人”和“中人”的养老补偿，做到专款专用，对于任何挪用补偿资金的行为，依法严厉惩处。（5 ）养老保险基金对养老补偿资产进行政策性经营，扣除必要的管理费用外，其经营收入以银行划拨的方式交到补偿资金专户。