社会救助的权利救济——兼论《社会救助法(草案)》权利救济程序规定之不足，本文主要内容关键词为：社会救助论文,权利论文,草案论文,程序论文,兼论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D92;C913.7 文献标识码：A 文章编号：1002－6924(2014)1－157－160
社会救助权是公民的一项基本权利，我国《宪法》第45条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得帮助的权利。国家发展为这些公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”我国《宪法修正案》规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”和“国家尊重和保障人权”，从国家根本大法的角度规定作为社会保障权重要内容的社会救助权是公民的基本人权。所谓“无救济则无权利”，只有完善有效的救济才能将社会救济权利保障到位。
一、作为社会救助权利救济基础的社会救济权
权利是“法律所允许的权利人为了满足自己的利益而采取的、由其他人的法律义务所保证的法律手段”[1]，是满足自身要求，实现现实利益的基本。王泽鉴先生将其称之为请求权的基础，是基础性的权利。那么社会救助要实现救济，首先要从法律上确立一种泉源性的基础权利，这种基础性的权利就是社会救助权。
社会救助权，目前的立法包括立法草案都没有予以定义，学界也没有形成通说。学者杨思斌认为，“社会救助权是公民在无法维持国家规定的最低生活水平或陷入需要救助的情形下，可从国家和社会获取满足其最低生活需要的物质援助和社会服务的权利。”[2]占美柏博士认为，“社会救助权是这样一项权利：当公民因遭受不可抗的自然危险或社会危险，不能获得必要的物质生活手段，从而导致基本生存需要无法满足时，有从国家和社会获得生存保障、享受福利救助的权利。”[3]左权博士认为，“社会救助权是公民因各种原因而长期或临时陷入贫困或生活困境时，有按照法定程序向国家请求得到一定标准的物质帮助或服务的权利。”[4]综上，社会救助权具有以下几个特点：一是权利主体是公民，不包括法人或非法人团体，同时只有当公民陷入生活困境时才能成为社会救助权的主体；二是履行社会救助的责任主体主要是国家；三是社会救助权的实现需要履行一定的法定手续，即需要经过一定的法定程序；四是社会救助的目标是保障基本生活。
但尚有异议的也有以下几个方面：一是社会救助的责任主体是否包括社会主体。有一种观点认为“民间或社会团体自发性的救助并非基于强制性的法定义务，而是基于道义上的责任，是值得鼓励的慈善行为。‘社会’应排除于社会救助权的义务主体之列。”[4]笔者不赞同这种说法，道理很简单，首先是“社会救助权”的名称顾名思义，是指包括国家、社会组织和个人在内的“大社会”，否则改为“国家救助法”就好，其次非国家的社会组织和个人一旦主动参与到社会救助事业中来，就是一种契约行为，虽然不是行政法上的行为，但也是一种社会法或民事法上的行为，仍然受到法律的约束，因此要承担法定的义务，可见包括社会组织和个人在内的主体也是社会救助的义务主体；二是享受社会救助权的条件是否仅仅指“物质贫困”或“生活困境”，精神困境等其他困境是否包括在内，笔者认为享受社会救助权的条件应该尽可能宽泛一些，标准可以定低一些，应包括物质困境、精神困境和生活困境多方面；三是权利的实现途径是否必须“申请”，笔者认为社会救助权不仅是一项请求权也是保障权，因此除公民依申请实现外，在特殊情况下，比如公民申请有困难或者公民不清楚存在这项权利但是需要救助，此时国家和社会有义务主动提供帮助，因此权利实现包括“申请”和“主动给予”两种途径。综上，笔者认为，社会救助权是指公民出现依靠自身努力难以克服的生活困境时，有从国家和社会获得物质帮助和特定服务的权利。
社会救助权的权利主体是公民，义务主体是国家和社会。这些权利内容是基本明确的，至于社会救助权的客体，即其所调整的权利义务关系，笔者认为主要包含以下内容：
1.申请权，即申请获得社会救助的权利。《社会救助法(草案)》第12条规定“贫困孤残人员申请供养救助，应当向乡、镇人民政府或者城市街道办事处提出申请；因年幼或者残疾不便表达意愿的，由其法定监护人或者村(居)民小组代为提出申请。村(居)民委员会受乡、镇人民政府或者城市街道办事处的委托，组织民主评议，对申请人属于本法第十条第二款规定的情形的，将评议意见和有关材料上报乡、镇人民政府或者城市街道办事处审核。乡、镇人民政府或者城市街道办事处审核后将有关材料上报县级人民政府民政部门审批。”该条规定了申请贫困孤残供养救助的程序，也确立了贫困孤残供养救助的申请权，但文本表述十分生硬，建议将“贫困孤残人员申请供养救助，应当向乡、镇人民政府或者城市街道办事处提出申请”改为“符合贫困孤残人员供养救助标准的人员，有权向乡、镇人民政府或者城市街道办事处提出申请”。
2.获救助权。申请权是公民主动向国家或社会申请救助的权利，这种权利的实现需要当事人的申请，这种申请的前提是公民知道自己拥有获得社会救助的权利，并且有能力或者有可以代为提出申请的协助人，还需要提交一定的证明材料，这些前置性的条件不是每一个需要而且符合救助条件的公民能够实现的，因此，需要规定在特定的情形下，国家和社会应主动予以社会救助。从公民的角度讲，就是有在特定情形下，不依申请可以从国家和社会获得救助的权利。
3.信息知晓权，即公民有权要求免费查询申请信息及费用发放记录等信息和请求提供社会救助相关咨询的服务。《社会救助法(草案)》虽然在第4条规定，社会救助遵循以下原则：(四)公开、公平、公正、及时。但是在具体条文中对这项权利的规定严重缺乏。笔者认为应总结最低生活保障的经验，将有关信息在一定范围主动公示，接受监督，同时提供查询和咨询服务，降低公民申请社会救助的成本，也保证阳光救助。
4.监督权，包括检举、举报和投诉的权利。《社会救助法(草案)》第59条规定：“社会救助管理部门及其工作人员行使职权，应对自觉接受社会和公民的监督。任何组织或者个人都有权对社会救助管理部门及其工作人员在社会救助管理工作中的违法行为进行检举。”
5.损害赔偿请求权。社会救助管理机构、社会救助经办机构及其工作人员在社会救助管理中不当履行职权给社会救助申请人或者社会救助应获得人造成损害的，社会救助申请人或者社会救助应获得人有权请求社会救助管理机构、社会救助经办机构进行损害赔偿。
6.提请法律救济的权利。在社会救济申请或者实现的过程中，公民权利的实现，有赖于社会救助管理机构、社会救助经办机构及其工作人员合法的作为或者不作为，一旦权利受到侵害，有权提请法律救济。这种法律救济权有针对国家主体的行政救济权，也有针对社会主体的私法救济权。遗憾的是，《社会救助法(草案)》没有明文规定公民提请法律救济的权利。
二、社会救助权的救济的现实困境
我国目前还没有颁布《社会救助法》，没有确立社会救助权，已有的零散的社会救助方面的法律法规对社会救助的权利救济也存在如立法的位阶不高、救济手段不多等问题。《社会救助法(草案)》也具体存在以下问题：
1.社会救助权利救济的实体权利缺失。首先《社会救助法(草案)》没有对社会救助权概念予以明文规定或者在立法中予以体现，建议未来在审议《社会救助法(草案)》草案时将此概念予以明确，一方面有助于权利的救济，另一方面有利于克服社会救助子项目列举不足，起到一般性条款作用，为未来增补新的社会救助子项留下立法空间。其次《社会救助法(草案)》没有对受救助权、信息知晓权、损害赔偿请求权等子权利予以明文规定，未来审议时应予以明确。
2.社会救助权利救济的程序权利缺失。所谓社会救助程序是指社会救助设置过程的各个方面和各个环节所应遵循的规则和要求。正当程序是社会救助权利救济的基础，一方面程序本身就是对社会救助的前置性救助，或称预防性救济，同时也为事后救济提供了依据。如依照正当程序原则，社会救助活动应公开，满足公民的信息知晓权；社会救助应公平、公正，社会救助活动涉及的利害关系人应对回避；社会救助应及时，包括每个环节应设定并遵守时限、设置简易程序和先予执行制度。还有第三方参与制度，设立听证程序，防止暗箱操作，也提高社会救助的社会认同。《社会救助法(草案)》对社会救助的程序规定非常粗疏，比如作为社会救助非常重要的时限设置，却仅有草案第50条规定临时救助时限：“乡、镇人民政府或城市街道办事处应对自收到申请之日起2日内调查核实有关情况并提出审核意见，报县级人民政府民政部门审批。调查核实阶段，应对听取申请人所在村(居)民委员会的意见，必要时，可以组织村(居)民委员会代表进行评议。”而且此条还只规定了乡、镇人民政府或城市街道办事处的办理时限，至于审核部门的办理时限并没有规定。
3.社会救助的法律救济权利规定过于简单。《行政救助法(征求意见稿)》第32条规定：“申请人或者救助对象对于社会救助管理部门或者相关机构做出的不予救助或者调整、停止救助的决定或者行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议结果不服的，可以依法提起行政诉讼。”《社会救助法(草案)》第64条规定：“申请人、救助对象对社会救助管理部门、社会救助经办机构不依法支付社会救助待遇或者侵害其他社会救助权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。《社会救助法(草案)》与《行政救助法(征求意见稿)》相比列举的行为由四种变为一种，但增加一个兜底项“侵害其他社会救助权益的行为”，因此在行为的设定上更宽泛，而且不再坚持《行政救助法(征求意见稿)》的行政复议前置。但是，《社会救助法(草案)》对于社会救助权利救济的规定仍然十分有限和简单，会增加司法难度，也不利于保护申请人或者救助对象的权利。首先是救济手段有限，虽然《社会救助法(草案)》第63条：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对于社会救助的权利救济也只规定了刑法救济和行政法救济两种手段，对于行政仲裁、民事法律等救济手段没有予以规定，对于刑事法律的救济也仅为宣示性的，等于没有规定。同时，就社会救助的行政法救济而言，也仅列举了“不依法支付社会救助待遇”一种行为，这与《社会救助法(草案)》第60条列举的十多种侵害申请人或者救助对象的行为远不对称，同时关于何为“侵害其他社会救助权益的行为”过于笼统，在当前行政诉讼难的大背景下，给予了法院拒绝行政司法立案的大空间。
三、社会救助权利救济的立法建议
当前，《行政救助法》立法正在推进中，这是我国完善社会救助权利救济的一次绝佳机会，有必要在完整确立社会救助权的基础上，完善社会救助的实体权利和程序权利，专章建设社会救助权利救济体系，实现社会救助程序形式理性与价值理性的统一。
1.完善社会救助权的实体权利。首先，明文规定社会救助权，建议在《社会救助法》总则“社会救助”①的定义之后规定：“本法所称社会救助权，是指公民出现依靠自身努力难以克服的生活困境时，有从国家和社会获得物质帮助和特定服务的权利。”或在第2条规定的国家社会救助责任后，规定“中华人民共和国公民依法依照本法享有申请和获得社会救助的权利”；其次，建议《社会救助法》在总则对申请救助权②、受救助权、信息知晓权、人格受尊重权③予以明文规定，在权利救济专章或者法律责任部分规定损害赔偿请求权。
2.完善社会救助的程序权利。第一，在《社会救助法》总则确立社会救助标准的制定程序。虽然我国难以制定全国统一的社会救助项目及救助金标准，但是可以就救助项目以及救助金确定的依据以及救助标准制定过程的公开化、公众参与等，满足公民的信息知晓权，同时确保社会救助的公平、公正；第二，完善社会救助的启动程序。除依公民申请启动程序外，建议在《社会救助法》中增加社会救助机构、组织或者个人在紧急事项发生时，依照职权主动启动社会救助程序。同时，申请的证明材料应适当、合理，不能要求申请人承担过重的证明责任。第三，完善审查(审核)程序。社会救助审查(审核)应及时，包括每个环节应设定并遵守时限、设置简易程序和先予执行制度。审查程序中涉及的利害关系人应回避；做出不批准救助决定时要书面说明理由，并赋予申请人陈述权和申辩权；重大或者关涉群体性的审查(审核)程序应建立第三方参与制度，设立听证程序，防止暗箱操作。第四，完善监督程序。《社会救助法(草案)》只规定了检举权，而未规定控告和举报权，应予以增加，同时规定社会救助管理部门应设立举报和投诉专门信息平台。同时，社会救助管理部门要完善对救助对象跟踪审查制度，明确“当危机公民基本生存权的事项已经不存在，或者公民已经能够维持最低生活标准时，社会救助机构应及时停止救助行为。”
3.完善社会救助的法律救济程序。首先，建议《社会救助法》专章规定“权利救济”。权利救济是社会救助实现的保障和基础，也是有效监督社会救助管理部门及其工作人员合法行使职权，促使社会组织和个人按照章程或者承诺履行社会救助义务的有效手段，不仅依靠《社会救助法(草案)》第64条规定的行政复议和行政诉讼手段难以实现对申请人或救助对象的权利保护。其次，建立一套汇集民间调解、行政救济、司法救济三个层次的立体化救济程序体系，同时，确立行政法救济、民事法律救济、刑事法律救济三种不同程度的司法救济方式。民间调解，可设立包括社会救助、社会保险、社会福利在内的社会保障调解委员会。行政救济，可以参考美国社会保障申诉委员会设立社会保障申诉委员会或者社会保障行政复议委员会，专门处理社会救助的行政调解、和解或者行政复议案件，在此基础上将行政复议作为行政诉讼的前置程序，一方面提高救济效率，另一方面减少法院的行政诉讼压力。再次，建议《社会救助法》在“权利救济”专章下完善具体条文。比如在《社会救助法(草案)》第64条应通过列举＋一般性规定的方式规定行政复议和行政诉讼：“申请人、救助对象对社会救助管理部门、社会救助经办机构下列行为之一，可以依法申请行政复议，对行政复议结果不服的，可以依法提起行政诉讼：(一)不依法支付社会救助待遇；(二)对符合法定条件的救助申请不予受理，或者据不说明理由的；(三)对符合救助条件的拒不批准；(三)未经批准擅自降低社会救助待遇水平的；(四)泄露社会救助对象个人信息的；(五)对应主动予以社会救助的救助对象没有予以救助的；(六)对应主动予以社会救助的救助对象没有及时予以救助，造成损害的；(七)其他侵害其他社会救助权益的行为。”同时，还需要规定“申请人或救助对象与民间救助组织或者个人发生社会救助争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。”
注释：
①关于社会救助的定义也建议修改为：“本法所称社会救助，是指公民出现依靠自身努力难以克服的生活困境时，有从国家和社会获得物质帮助和特定服务”。
②社会救助申请权，是指符合法定救助条件的困难公民，享有依据法定程序向救助机关提起申请，请求救助机关依照法定标准提供救助的权利。参见林嘉，陈文涛.论社会救助的价值功能及其制度构建[J].江西社会科学，2013(2).
③所谓人格受尊重权，是指公民在申请或者获得社会救助的过程中，有关机构和工作人员应当尊重其人格尊严不受侵犯。