垄断产业利益集团影响规制放松的机理分析，本文主要内容关键词为：机理论文,利益集团论文,规制论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F269.22 [文献标识码]A [文章编号]0447-662X(2015)08-0023-09 一、问题的提出 早在上世纪80年代初，中央政府在税收、收费和定价等环节对电力、电信、民航等行业采取了力度较大的放权让利措施，以扭转基础设施领域有效供给不足和短缺的局面。经过30多年的不断改革，这些领域的供给和需求状况发生了明显的改进，但是与竞争领域相比较，国有企业垄断、主垄断和主导下的垄断产业，无论是基本的企业体制、运营模式还是规制机制设计等，都还没有获得实质性的进展。①相反，政府为应对2008年美欧金融危机的外在冲击，采取了积极干预的“凯恩斯主义”政策后，国有企业在自然垄断产业的势力得以持续强化，并延伸到一些竞争性的产业中。上世纪90年代末期实施的诸如产业结构的水平、纵向分离，独立和专业规制结构的设置，可竞争性领域股权多元化等举措，随着2006年《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》的发布和执行，几乎都处于“搁浅”或停滞的状态，可以讲，垄断产业的运营模式在一定程度上背离了市场化的导向。 本文的分析将表明，垄断利益集团基于信息和市场优势，使决策者不得不通过让利的形式来换取产出的增长，这种激励效应不完全是市场竞争的结果，而是自然垄断和行政垄断结合的产物。垄断利益的长期积累和行为固化，也让利益集团拥有了制定游戏规则的话语权，从自身利益长期最大化出发，任何可能降低既得利益的改革举措显然不可能“内生”于利益集团，这使得电力、电信、民航等产业的规制放松严重滞后，一些行业的所谓改革一度出现了“逆市场化”的问题。利益集团的长期存在是一个客观事实，科学合理地分析他们的行为与规制放松的关系，才能为“使市场在资源配置中起决定性作用”“清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性”等目标的实现，提供必要的理论支撑和现实依据。 本文借鉴利益集团理论的基本假设，依次分析了中国垄断产业既得利益集团形成、发展和固化的历程，重点讨论了他们影响规制放松的途径，并结合特定产业的经验研究，提出了基于规制改革削弱利益集团市场和行政势力的政策主张。 二、规制产业中利益集团分析的框架和局限 政治学家将利益集团定义为“一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体”，②但并非所有的组织都具有政策影响力。基于经济学的成本—收益分析，奥尔森发现由于机会主义和搭便车动机的存在，只有小集团才有可能形成有压力的影响力，克服集体行动的困境。③例如，商业利益组织(以垄断产业为代表)由于企业数量有限、存在天然的关系等特点，一般无须外在的压力就能自动、直接地组织起来，采取游说政府、贿赂官员等手段，以得到“税收漏洞、关税优惠和政府规制”的好处。由此形成的利益集团假设或理论虽然还不是一个相对独立的研究范畴，但是它在福利经济学、公共经济学和规制经济学发展进程中所发挥的作用，无论是支持还是否定其基本假定的学者，都持肯定态度。从受规制产业而言，规制经济学的研究也发现，由于价格和进入规制的特征、范围和工具，会对消费者、供应商、公共福利的“代言人”政府的潜在和现实利益产生重要的作用，因此，那些受影响较多的强势利益集团，一定会通过行政、法律和经济的手段，直接或间接干预规制政策的选择和变化。④相对于消费者群体，垄断或寡头垄断产业的经营者由于利益诉求比较一致以及构建了紧密的组织模式，可以克服团队生产中的“搭便车”和“机会主义”行为，更有激励和能力向规制机构进行各种院外活动，使其获得政府干预的最大收益。在将利益集团分析应用到规制领域时，产生了两种相互关联的模型。 1.利益集团的均衡和博弈模型 规制均衡模型是由芝加哥学派的代表人物斯蒂格勒和皮尔兹曼构建的。斯蒂格勒在解释政府规制这一制度的供给和需求均衡时，基于美国电力、民航和证券行业的实证研究发现：垄断或受规制产业通过游说、俘获与合谋等方式，借助政府的强制权，以税收、价格、补贴等工具，将大量的消费者剩余转化为行业的利益，因此政府是规章制度的供给者，而产业则是实际的需求方。⑤皮尔兹曼将斯蒂格勒的这些判断模型化，进一步证明包括政治家、政府官员在内的规制供给者，在设定价格和进入规制时，会寻找一个均衡点，以获得政治支持或任期收益的最大化。 规制均衡模型不仅预测到了哪些产业易受规制以及规制的结构是什么，还可以解释为什么受规制产业局限在一定范围内，也是用于分析规制放松的动因和路径的主要工具。规制经济学在上世纪70-80年代的一个主要工作就是在国家、地区和行业层面，计量检验斯蒂格勒提出的上述判断，并形成了“经济规制论”的体系。 芝加哥学派另一个代表人物贝克尔建立的规制博弈模型则认为，利益集团会从自我利益出发对政治家施加影响，⑥施加的压力越大则取得转移支付，或财富再分配的可能性越高，也就是说，制度均衡不单纯是政治家选择的结果，而是不同参与者相互竞争后产生的纳什均衡。这一分析与选票竞争模型的差异在于，应该执行那些提高福利水平的规制政策，而不是一味强调规制对单个利益集团的价值。也就是说，合意的规制并不完全是资源的转移，也会发挥福利提升的效应。具体而言，按照斯蒂文斯对贝克尔模型引申的分析，如果两个压力集团施加政治影响产生的社会福利是相等的，立法者应该批准施加较大影响力的集团的提案，这不仅会产生潜在的帕累托改进，还使受损者有机会获得一定的补偿。 上世纪80年代起，委托—代理理论成为了机制设计的主流方法，经济学家对上述芝加哥范式进行了局部的修正。在由“政治家—规制者—垄断企业—消费者”构成的多重异质代理关系中，能够长期影响垄断企业利益的是规制者，而非政治家，而规制者并不以选票最大化为核心目标，还要考虑职务升迁、在职消费、退职后福利等要素。例如，Laffont和Tirole证明规制者受企业的左右，会滥用或扭曲信息的价值，将大部分的垄断租金转化为企业的利润。⑦Duso对美国移动通讯市场规制行为的实证检验也发现，政府是否规制资费的概率不仅受企业定价策略的影响，也与该州立法机构党派的价值取向有着显著的相关性，即规制内生于运营商的院外游说活动。⑧ 应该指出的是，规制放松自身也有可能是利益集团追求的结果。曾经担任过美国联邦能源管理委员会的施瓦茨在对电力和天然气产业规制的案例分析中发现，被学界一直理解为西方国家垄断产业规制放松进程起点的“1978年天然气政策法案”，实际上是主要的石油公司通过30年的努力，迫使美国国会取消原有法律中“消费者保护标准”，重新设定井口定价原则的重大胜利，而非政府对垄断企业的偏好发生变化的产物。具体的例证就是，当时在美国国会居于多数党地位的民主党希望天然气的价格从每立升0.52美元增加到1.42美元，以刺激企业提高产量、缓和供求矛盾。规制放松的结果却南辕北辙：价格在1983年就上升到2.5美元以上，产量下降了近20%，累计有683亿美元的财富从消费者手中⑨转移给生产商。 2.利益集团分析在中国的应用困境 利益集团和规制俘获假设作为政府失灵的主要理论依据，一直受到自由主义的青睐。但是，在现代国家体系中，政府的作用日渐增强的现实，也使研究者试图从更积极的角度重新理解政府的经济功能。斯蒂格利茨特别强调发展中国家的政府在转型和赶超进程中的特殊作用，认为在市场失灵不可避免的领域，或者市场不存在的范围，政府可以发挥替代、互补的作用。⑩规制就是一种既能够解决信息不对称、外部性、自然垄断等市场失灵问题，还能够兼顾分配公平、社会正义、长期发展等目标的手段。Wittman将讨价还价的博弈引入对民主政治的分析后发现，政府规制不应在事先就被冠以“有罪”，除非经济学家获得政府规制完全失效的证据，即应该放弃利益集团的假设，构建新的实证民主政治理论。(11)一些研究则试图调和利益集团和公共利益假设之间极端对立的倾向，在Levine和Jennifer的后修正主义的代理模型(Post-revisionist Agent Theory)中，职业化的规制者按照特定集团的利益设定干预的方式或工具后，证明最终“委托人—政治家”为平衡不同集团的矛盾，从选票最大化出发，也会通过对规制者的替换，或者其他机构的补充或替代政策，限制强势集团对政治家权威的过度“干预”。(12) 将成熟的利益集团理论模型应用于转型期的中国时，会遇到诸多的困境。例如，由于政治和经济制度的不同，特别是并不存在一个规范的政治市场，使得有关政府俘获、规制者惰性、“设租—寻租”的一般分析框架和结论，无法获得经验数据或案例的支撑。 问题在于，“放权让利”“政企分开”“利税分配”等措施的实施，使得中央政府、地方政府和企业之间的目标，特别是消费者与垄断产业的利益呈现出冲突的格局。只有正视垄断产业利益集团的存在，不刻意回避对他们影响力的分析，才能在规制政策设计时，尽量减少理论研究“屠龙术”或无的放矢的窘境。使用这一成熟理论的基本框架和理念，可以发现中国垄断产业规制放松和重建进程严重滞后的深层原因，以弥补以往研究中“利益主体缺位”所导致“屠龙术”的困境。 三、规制放松、利益驱动与垄断产业强势集团的形成 中国的经济转型本身就是一个利益创造、分配和调整的长期过程，它必然产生诸多的利益主体。在市场机制的配置功能还极不完善的条件下，如何借助对政府控制力的影响，维系原有的利益分配格局，或者在未来发展中获得有利的地位，就成为强势利益集团或既得利益集团的主要策略。如果这种利益的获取，是基于经济学意义上的“帕累托改进”，而非寻租或政府俘获，就不应特意限制利益集团的活动，因为它们的存在也是中国渐进式改革的助推器之一。但是，当前中国利益集团，特别是既得利益集团的发展和势力膨胀，已经威胁到经济和社会的稳定发展。即使强调政府积极作用的斯蒂格利茨也指出：“如果(中国)支持市场体系的制度框架没有建立起来，那么特权阶级、垄断企业、公司治理和腐败的问题，将严重地损害经济和整个社会”。(13)从中性政府或“泛利”政府假设出发，姚洋指出中国式的渐进式改革“有可能导致既得利益集团的产生和加强：它们在前一轮的改革中获利，但同时由于担心失去已经得到的利益而可能阻挠进一步的改革”。(14) 与经济学研究有意无意掩饰利益集团作用的态度不同，政治学更为直观地揭示了它的负面效应。郑永年在分析近期改革难以推进的原因时，明确指出：“既得利益的阻碍无疑是一个主要因素，可以从几个方面来看：第一，政府有改革计划，但受到既得利益的阻力很难推行下去；第二，改革政策因为既得利益的阻力而在实施过程中变形；第三，既得利益操纵改革议程，一些改革变成了增进既得利益的改革；第四，既得利益直接阻碍改革议程的出台”。(15)这种入木三分的见解，基本上符合当前垄断产业利益集团的特征。(16) 1.垄断产业利益集团的产生与发展 (1)放权让利与垄断产业的优先发展 改革开放的初衷就是让原来产权模糊、边界不清的地区、部门和要素之间的利益主体人格化，人格化的主体通过市场竞争追求自身利益的同时，引致资源的合理分配和流动，最终产生基于“帕累托改进”社会福利水平的长期增长。在这层意义上，利益集团的“出现、发展和壮大”，就是改革开放的必然产物。初期的放权让利主要体现在“中央政府—地方政府”之间，地方政府之间的产业竞争，离不开基础设施领域的优先发展，中央政府为了确保不同地区之间竞争的相对公平性，也需要强化一般公共物品和关键资源的充分供给，为此游离于中央和地方政府之间的“垄断行业”，相对于竞争性的企业，更易获得来自上下两个层面的政策支持。在90年代中期之前，放权让利是利益集团形成的最重要因素，垄断产业体现得尤为明显。邮政、电信、电力、石油等行业，在享有国有企业的“拨改贷”“利息减免”“债转股”等一般政策之外，还争取到了诸如“贴息贷款”“固定资产免税”“亏损补贴”等多项扶持。行业经营规模和盈利能力增加后，由于所有者的长期缺位，这些垄断行业创造的利润，基本上都以固定资产和技术改造投资的形式，交由企业内部支配和使用。例如，早在1993年国务院就发布文件，决定“1993年以前注册成立的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法”，一直延续至今，按照天则经济研究所2011年的估算，最近20年内国有企业在整体上并未向国家上交一分钱的利润。(17)当然，在这一阶段，由于垄断产业的发展对整个经济产生了较强的正外部性，产业的特殊利益与其他经济主体之间的矛盾并不明显，因而在“政府—垄断企业—社会”之间更多是多赢的格局。 (2)双重垄断势力重叠与利益集团的强化 垄断产业特殊利益的形成，也根植于“政府、资本、规制、运营”等环节不完全分离的委托—代理体系，即自然垄断与行政垄断的混同。国内学者将行政垄断定义为：“行政机构运用公共权力对市场竞争的限制和排斥”，而电力、石油、邮电等产业的垄断集团，在很长的时间内都扮演着行业行政管理者的角色，通过行业立法或规章制度的设定，为特殊利益的积累预留了诸多的机会和空间。(18)以石油、石化行业为例，(19)这两个在经济学意义上既没有自然垄断特征，也不存在网络外部性的产业，为什么能够在中国居于寡头垄断的地位，唯一的根源就是行业立法和行政垄断。部门起草、解释和实施法律，已经是中国法治体系的最大特色，由于垄断经营者和政府部门之间千丝万缕的联系，这些法律在主体上必然代表后者的偏好和价值。在1998年行业重组之前，无论是在石油的开采，还是成品油的冶炼，甚至进出口环节，都存在着若干与中石油、中石化能力不相上下的公司，如大庆油田、齐鲁石化、中化公司等，为了应对加入WTO的竞争压力，国家将行业结构调整方案的规划权交由中石油、中石化两家公司的高层起草，后者提出了“南北分治、海陆分离、上下游一体化”的基本模式，从此中国的油气产业进入了“两桶油”的时代。(20) 2.垄断利益集团的“正式组织化”倾向 组织形式分析是利益集团研究的一个重要工具。不同于欧美各国垄断企业之间分散、模糊的组织模式，中国自然垄断或基础设施领域的运营商之间存在正式的组织结构，主要体现在以下几个方面： (1)行业协会的准行政管理职能 上世纪80年代中后期开始，大部分的工业部门在实行政企分离的同时，也将原有的部委“降格”为行业协会。但为了保障过渡期政府产业政策的连续性，将一部分的管理职能授予了这些准政府机构。随着政府干预范围的不断压缩，行业协会的功能也发生了变异，逐渐地演变成产业利益的代言人。作为代言人，它的生存空间和生存的质量，完全取决于是否能够将企业的利益诉求，通过各种渠道传递给决策层，以影响产业组织、技术、税收等政策的制定和实施。在电力、煤炭、民航等产业，很长的一段时间里，行业协会和所谓的总公司之间是“两张牌子、一套人马”的关系，它们之间的利益交织，必然影响规制放松的模式和进程。例如，在1998年出台石油行业体制改革方案、2001年制定电力产业“厂网放开”的模式时，行业协会要么是方案的直接起草者，要么是主要的协调人，最终颁布的方案有利于垄断企业就不足为奇。这些活动可以使行业协会从企业获得更多的租金或“游说税”，提高了自身存在的价值。对政府的宏观和行业管理部门而言，协会的存在也减少了它们直接了解企业信息，特别是监管、协调企业行为的成本，避免了被企业直接“俘获”的声誉风险。因此，行业协会在垄断产业利益集团的体系中，发挥着正式组织的功效。 (2)垄断产业的总公司制组织模式与准官方化角色 垄断产业公司化改革的初衷是实现政企分离，让企业获得独立的生产经营者地位或身份。但是，为了实现所谓的规模经济、范围经济，增强本土企业抵御跨国公司的能力，采取的是全国一盘棋的方法，将原来隶属于不同部门、不同地区的同类企业，重组为全国性的大公司。这种改制严重地削弱了不同企业之间的竞争关系，使得垄断企业的成长主要根植于外在规模的扩张，而非内部管理效率的提升。由于总公司承担着行业监管的部分职责，如邮政总局具有监管快递业务市场准入、行为和处罚的权力，中石油和中石化可以决定成品油市场批发和零售企业的经营规模、范围和成品销售区域，如此制度安排就直接给予垄断企业提高进入壁垒、增加潜在和现实竞争者成本的政策手段和工具。 (3)垄断企业高层更替的方式与“默契合谋” 由于大部分垄断产业属于经济学意义上的寡头垄断结构，企业之间的价格、数量和能力竞争，曾经对所谓的全局利益造成了一定的负面影响。例如，2002-2005年期间，电信产业的价格和接入资费竞争，使弱势运营商陷入亏损的境地；1999-2000年，中石油和中石化的“加油站”抢购大战，在很短时间里增加了收购的成本；2005-2008年，五大独立火电企业集团为稳定煤炭供给，纷纷加价采购的行为，使得煤炭价格高企的同时，导致火电行业进入了微利时代。虽然，政府主管部门采取了诸如价格自律、最高或最低价格限制等手段，以防止国家利益的流失，但实际效果却差强人意。为了弱化寡头厂商间的恶性竞争，借助于对大型垄断企业集团人事安排的权力，主管部门实行了企业高层领导者互换的机制。在现有的国有企业绩效考核机制下，高层之间互换的预期一旦形成，必然影响企业竞争策略的决策，从长期收益最大化出发，合谋而非通过价格竞争挤压对手的市场空间，就成为这些经营者的理性选择。 综上所述，中国的各类垄断企业或公司，作为正式或非正式组织不仅可以向其成员或参与者提供“物质利益”“目的性利益”和“参与利益”等三类基本的诉求，还会通过下面将要论述的手段或工具，影响政府和规制机构的政策取向和实施进程，所以可以明确的一个事实是中国各个垄断产业就是经济学意义上的强势或既得利益集团。 四、垄断利益集团影响规制改革的渠道分析 1.干预产业立法 部门立法和执法是垄断产业实现影响力的最主要手段。除了前述的石油行业通过行政规章的形式获取垄断势力之外，许多运营商的地位也依赖于对相关法律的起草、修订、立法和执法进程的直接控制。邮政法的反复修订、起草和最终通过，就是一个典型的案例。(21)表1关于《邮电法》修订的细节可以发现，为了维持或收回原有的专营权，通过立法而非自身经营效率的改进，原有邮政部门的管理者及其相关利益团体，历经十余年的不懈努力，终于在快递业务激烈竞争的环境下，借助新的《邮政法》不仅保留或延伸了基于普遍服务的专营业务，从法律的层面得到国家的扶持和补贴，还将快递业务的监管权纳入自己的职责范围，实现了“管理、监管、竞争”三种角色的混同。再如，中国作为全球举足轻重的通讯大国，一直没有出台《电信法》，则从另一个方面证明，以三大运营商及其监管部门为主的利益集团可以通过立法延迟或滞后，避免三网融合、互联互通、公平接入等国际通行的准则对自身垄断地位的约束。
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