发展基层民主 建设政治文明——行政民主：意义与局限——温岭“民主恳谈会”的启示，本文主要内容关键词为：民主论文,温岭论文,恳谈会论文,基层论文,政治文明论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2002年暑期有幸赴浙江温岭，观摩了镇村两级民主恳谈会，并与当地干部座谈交流。走访的时间虽然不长，但感受到的冲击力却不小。据当地干部说，之所以“发明”民主恳谈会，将其坚持下来并不断加以改进，是因为原先的一些工作方式已趋失效，老百姓不买帐。看来改革开放、信息流动，以及温岭发达的私营经济，给当地政府带来了变革的压力。这一“内生”或“自发”的政府行政方式改革激发了笔者的浓厚兴趣。
到目前为止，温岭的民主恳谈会大约经历了三个发展阶段：(1)民主恳谈会发端于领导干部试图改变干群关系冷漠、拉近官民心理距离的努力。起初并无具体的政策标的，形式也比较粗放，比如在公共场所镇干部与群众面对面进行公开的对话，恳谈会成为百姓与镇领导交心的一个渠道。在指导思想上，这一实践被纳入“政治思想工作”的话语体系。(2)第二阶段可谓前一阶段的逻辑延伸：在倾听群众意见，关注群众想法，以及了解百姓关注的问题之后，镇领导怎样想办法加以解决？这一动力驱使民主恳谈会朝决策咨询的方向演进。它以关系到百姓利益的“政策议题”作为交流和对话的基础，并开始探索相应的决策方式，而原先干群交流、密切彼此关系的一般性沟通功能被分化出来。同时，在总结经验的基础上，恳谈会的形式也趋于正规。(3)从“民主恳谈会”向“听证会”的转型。随着实践的发展，当初民主恳谈会的名称已经无法容纳新的要素，新的实践方式也不再是“思想政治工作”这一术语所能包含。由此，原初的民主恳谈会逐渐转型为基层政府决策的“听证会”。这一阶段除了形式发生变化之外，一个新增变量是考虑如何将乡镇人大的作用整合进来。最近的一个做法是，在举行决策咨询时，吸纳镇人民代表参加；并在形式上将镇人代会作为最终决策主体（由于笔者讨论的特定视角，这一简单描述没有包括村庄和其他单位的民主恳谈形式）。
尽管温岭民主恳谈会的探索还处在进行时态之中，许多地方需要改进和完善，制度化程度也有待进一步提高，但考虑到这一实践的大致框架已初露端倪，同时也为了行文的方便，我们不妨将这一探索称为“温岭模式”。笔者为自己设置的是两个问题：温岭模式在中国基层民主实践中的地位如何？它对于推进中国基层民主的发展具有哪些意义或局限？
对第一个问题的回答必须考虑中国基层民主政治建设的大背景。自从1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》试行，尤其是1998年成为正式法律以来，基层选举一直是媒体和学界关注的重点。这一事实本身也许是测量中国基层民主发展进程的一个良好指标，但若由此将选举视为衡量基层民主政治建设的唯一指标，则会导致一种“偏见”，即忽视其他领域可能存在的改革向度。从制度建设的逻辑看，基层民主实践可以采取两种不同的方式进行：一是突破原有的体制格局，进行制度创新。一是在原有制度的框架内进行技术层面的改良，通过功能调整来缓释民众政治参与导致的压力。（注：需要说明的是，将基层民主实践概括为两种方式是从机理的角度考虑的，它并不关注主体特征或法律区分。因此，村民自治和乡镇竞选属于一个系列，乡镇决策民主构成另一系列。）村民自治（以及作为村民自治逻辑的扩展，有的地方开始尝试的乡镇民主选举）属于第一种类型，它通过引入竞争性选举的变量，极大地改变了原先的政治制度安排。温岭模式显然属于第二种类型。民主恳谈会将基层政府的既有权威和合法性作为前提肯定下来，将注意力转向政府过程，探索怎样在行政过程中吸纳民众参与，从而提高政府决策的合法性和政策执行的有效性。因此，温岭模式的出现一方面说明中国基层民主政治的多元发展格局，同时也为我们提供了一个有关基层民主进路的新的思考点。
为了充分理解温岭模式在中国基层民主政治建设中的地位，我们有必要对这一模式所具有的民主性质作一简要的分析。
民主概念经历了一个复杂的演变过程，即使在今天仍不能说它的意义空间已经封闭了。对于当下讨论而言，民主概念的两个历史转变显得尤其重要：一是熊彼得将古典的民主概念（直接民主亦即人民的自我统治）转变为工具性概念（代议制民主中选择政治精英的方式）；二是福利国家或行政国家的出现，显凸了行政民主的重要性（听政会是最为重要的形式之一）。沿循这一思路，可以从一个特定的角度区分民主概念的两个方面：即权力的来源与权力的行使。第一个方面侧重于解决政府权力来源的合法性问题。在当今世界的绝大多数地方，选举已成为权力合法化的唯一基础（至少在理论上是如此）；第二个方面侧重于政府决策的公开性以及民众参与的问题。依据这两个方面，我们可以设置一个矩阵，其中一维是选举(government by election)，另一维是商议性决策(government by discussion or participation)，从而得到A、B、C、D四种类型：（注：这一矩阵的思路是由金耀基先生“香港的政治模式——行政吸纳政治”一文引发的，在这篇文章中金教授谈及G.B.Endacott（他写了一本关于香港政治的书）的一个术语government by discussion”。）
表1
由竞争性选举而产生的政府
是 否
经由协商或公
高
A B
民参与的治理
低
C D
上述图象中的"A"表示政府领导人是由民众选举产生的，而且基本政策的制定乃通过与民众协商的方式作出（这种协商是制度化的，而不是临时的权宜之计）。"B"表示主要政治领导人并非通过选举的方式产生，但是在基本政策的制定方面采取与民众协商的方式。"C"表示政治领导人乃通过选举的方式产生，一旦选举出来后就具有相当大的自主性，可以独立作出重大的政治决策；"D"表示政治领导人并非通过选举方式产生，而且其决策风格也是高度自由（通常也许是任意）的。我愿意将"A"称作理想的政治民主政体，"B"称作行政民主政体，"C"称作一般意义上的民主政体，"D"则是专制政体。
尽管上表说明的是宏观政治结构的现象，不过其中的道理对于基层政治分析来说是相通的。因此，村民自治以及乡镇竞选的实践大致坐落在A类范围（这是就政治逻辑而言，因为村委会是群众性自治组织，而乡镇政府也不能视为政体），而温岭模式属于B的领域。显然，民主恳谈会或听政会是“行政民主”的一种形式，其要旨是通过行政方式来体现民意，反映民意，满足民意。借用林肯的著名公式"government ofthe people,by the people,for the people"来说，行政民主侧重于"for"的成分，其手段是government by discussion orparticipation。这种"for"的功能用通常的政治词汇来说，就是“为人民服务”。
在肯定温岭模式的基础上，我们来回答第二个问题，即它对于中国基层民主政治发展所具有的潜在意义及其局限。就笔者的眼力所及，温岭模式的意义大致可归纳为以下几个方面。
首先，（如上所说）温岭模式为中国基层民主政治的发展提供了一种新的切入途径。作为一项社会系统工程，基层民主政治建设既可以从选举开始着手，也可以将优化权力运行的环节作为破题（这一命题局限于乡镇层面，因为村委会选举是法律规定。下面的叙述若无特别的说明，乃以乡镇民主政治建设为分析单位）。当然两者也可以同时进行。需要指出的是，权力运行的方式具有相对的独立性，即使解决了选举问题后，它仍然具有现实意义。换言之，权力来源问题并不能消解或替代权力运行的问题，两者各具相对的自主性。
其次，就改革成本而言，温岭模式需要付出的成本相对低廉，而且启动改革的门槛亦低。由于不直接冲击既有的权力结构，改革阻力和政治风险大大降低，且调整的利益幅度不是很大，容易为各方接受。从技术角度看，温岭模式具有很强的可操作性。对于负责领导工作的干部来说，其可控程度也较大，至少不用担心“翻船”的问题。如果不是从理论出发，而是从中国基层政治的现实出发，那么应该承认民主恳谈会这种政治参与的方式具有很大的开发空间。
再次，温岭模式选择的改革路径易于充分利用传统资源。中国共产党人在长期的革命实践中，发展出来的许多工作方法是颇有成效的，其中群众路线便是经典的理论概括。但这方面存在的问题是，很大程度上它仅被视为一种“工作作风”，一种“联系群众的方法”，一种有利于政策制定和落实的途径。因此，领导开明时群众路线畅通，干群关系密切，政策失误的概率降低；而一旦领导自以为是，出现相反情形的可能性就大大增加。在历史上我党一而再、再而三地作出决策，要密切联系群众，要恢复优良传统，这一事实本身表明需要找到一种将群众路线加以制度化的机制，使得群众路线的贯彻不以个别领导人的意志为转移。温岭模式可以说是在新的历史条件下在这方面作出的有益尝试。与此相应，温岭模式与主流意识形态很容易接茬——继承和创造性地发扬党的优良传统作风（因此在初始阶段，民主恳谈会被纳入思想政治工作的话语系统是可以理解的）。
第四，与国家的经济建设一样，中国基层民主政治建设也面临一个可持续发展的问题。考察可持续发展能力的一个重要因素，便是改革的启动是否具有“内生”性。所谓“内生”有两个重要指标：一是社会经济发展和民众觉悟的提高、素质的变化使得原先的一套领导—行政方式难以为继，或成本大大提高；一是基层领导干部意识到这一局面，并愿意主动进行改革，以回应变化了的行政环境。温岭模式的可喜之处在于它同时具备了这两个条件，（由此可以判断）其所进行的改革具有充分的动力机制和相当好的发展前景。在这一意义上，改革起点的高与低本身并不重要，改革起点低也不是什么缺陷，关键在于改革是否具有可持续性。有生命力的缓慢发展，要比空架子式的大呼隆发展方式往往来得坚实与持久。
第五，随着民主恳谈会向决策听证会的演变，温岭模式对干部的职业素质提出了新的要求。例如，在提出初步方案之前，领导必须会同有关部门做大量的准备工作。这些工作是非常细致的，否则开起会来心中无底。在面对群众的质询时，干部的反应能力、即时应对能力以及掌握局面的能力受到了考验，这里无法做官样文章或打哈哈，你必须面对讲究实际的民众，回答他们的尖锐问题。换言之，虽然听政会不是选举，但是它对干部的训练作用却具有相似的效果。在这样的风浪中走出来的干部是有能力的，能够应变大局的。值得指出的是，这里存在一种转变机制的可能性，即通过改善权力运行的方式以及功能，逐渐对权力结构本身提出改革的要求（如干部的素质与工作作风，选拔、任用和考核机制等）。
第六，温岭模式所具有的政治合法性功能也不可小视。政治合法性的来源和形式是多样的。在基层政治层面，四种类型的合法性显得尤其重要，亦即绩效合法性、政策合法性、程序合法性与选举合法性。从理论上说，缘由政府工作绩效而产生的合法性最为直接，但稳定性最低；政策合法性或程序合法性稳定性明显升高，因为即使政策效果不是非常理想，但由于民众参与了决策而共同分担责任风险；相比之下，选举合法性的稳定性最高，这不但因为官员是由民众选举产生的，而且更为重要的是这样一种意识，即在可以选择的政府形式中，民主政府是最佳的，或缺陷最少的。不过，在实际政治中，合法性问题需要作具体的分析，因为政治合法性作为一种主观的认可，它与老百姓的心理状态、文化素质、现实要求是密切相关的。应该承认，在现阶段政府对合法性的诉求基本上可以通过自身的工作绩效来得到满足（这是改革开放以来的基本现实）。但是，如上分析，仅仅基于绩效的合法性从长期来看是脆弱的，也是危险的（谁也无法保证绩效的线性趋势），因此在高层合法性不能一步到位的情况下，着力于政策合法性和程序合法性的建设显然是明智之举。这方面，温岭模式所包含的经验是富有启益的。
当然，温岭模式的局限性也是明显的。从长远目标来看，上述各项优点很可能转化为相应的缺陷。因此不宜将其作为最终的目标来追求，而是承认它在探索民主转型过程中的合理性与工具性价值。