分税制财政体制“缺陷性”研究，本文主要内容关键词为：分税制论文,缺陷论文,体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、1994年分税制改革留下的缺憾
1994年的分税制财政体制创新，选择了渐进式改革路径，仅仅是初步搭建了政府间财政关系的基本框架，许多关键之处留下了诸多“先天不足”。一是既得利益的照顾，在某种程度上使改革流于形式。以1993年为基数的两税增量改革之路，日后几乎所有财税改革、政府间财政关系调整都纷纷简单效仿，过多增量改革路径的选择，回避了改革的诸多关键环节和主要矛盾，致使部分改革流于某种简单形式上的转换，致使改革成效大打折扣。二是政府间事权及财政支出责任划分的不清晰，成为日后改革深化的羁绊。1994年财税体制改革，在政府间事权划分上，存在着“内外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”等问题。时至今日，制度安排和体制设计上的“先天不足”，一直制约着科学规范分税制财政体制的有效构建。三是以集中中央政府财权为出发点的改革，很大程度上重新步入了“集权”与“分权”的怪圈。1994年财税体制改革的根本出发点，就是要提高中央政府的财权集中度，削弱诸侯经济实力，采取一种“倒轧账”方式，确定中央与地方的财力规模比例，在零和博弈状态下，中央政府增加的财力无疑就是地方政府减少的财力。这种自上而下的改革，由于过分强调收入而忽略事权的及时调整，不知不觉中步入“集权”与“分权”的怪圈。
二、实证分析：现行财政体制的旧体制复归
沿着十多年历史轨迹，透过十几年数据和典型案例的分析，可以揭示出现行财政体制客观上存在着复归旧体制的种种迹象。
(一)过多采用共享税模式，存有复归“比例分成”的客观现实
按照1994年的改革思路，分税制财政体制的最终目标是通过逐渐完善中央税与地方税体系，逐步取消非规范的共享税。然而，自1994年实行分税制财政体制以来，我国的地方税体系不但没有发展壮大，反而日渐萎缩。1994年中央与地方的共享税种只有3个，即增值税、资源税率和证券交易（印花）税率，占税种总数的10％，而目前共享税种数量则扩大到12个，占税种总数的31％；共享税收占全国税收的比重也由1994年的55％增至2003年的70％左右，净增约15个百分点；共享比例也朝着向中央政府集权的一方攀升，证券交易税和所得税共享比例是两个典型例证，中央政府逐步提高了分享比例。上述情况表明，近十多年来，中央政府为满足财权集中的需要，凡是有可能成为地方预算收入主体的地方税种（如个人所得税、企业所得税），都先后改为由中央和地方共享收入。同1980年至1993年的改革相比，1994年以来的财政体制改革发生了大逆转：从财政分权化重新走向财政集权化。从某种角度上来分析判定，呈现了向原来“比例分成”模式的简单复归。
(二)“小地方税，大转移支付”格局，存有复归“统收统支”的倾向
随着中央与地方共享税种数量的增多、共享比例的提高和共享比重的加大，自然而然地弱化了本已十分脆弱的地方税体系。分税制改革以来，一些属于地方的税种，如固定资产投资方向调节税、农业税（含农业特产税）、牧业税等先后被中央政府取消，土地增值税、屠宰税、宴席税等税种形同虚设，遗产税尚未开征。虽说从数量上看地方税有１３个税种，占29个税种的45％，但目前真正属于地方主税种的只有营业税（不含铁路、各银行总行、各保险公司集中交纳部分）、房产税、契税等。分税制改革初期，地方税约占全国税收总量一般为20％-30％，到2003年这一比重降至10％左右。地方税体系的严重缺失，违背了分税制改革时所确定的“财权与事权相统一的原则”，违背了国际惯例。政府间财权、财力的不均衡，在中央政府和地方政府之间分别出现了“大马拉小车”和“小马拉大车”的失衡格局。
由表1可知，以1993年为分界线，中央和地方政府财政收支比重发生了极大变化。到2004年中央政府收支比重偏差高达29％，其背后寓意在于地方政府近1/3财政支出是通过中央政府规模巨大的转移支付来弥补的。
表1 中央与地方政府财政收支占全国财政比重(%)
中央政府 地方政府
收入比重 支出比重 偏差 收入比重 支出比重 偏差
19913032 -2 7068 2
19922831 -3 7269 3
19932228 -6 7872 6
19945630 26 4470 -26
20035728 29 4372 -29
20045728 29 4372 -29
资料来源：历年《中国财政年鉴》等。
由表2可知，1995年至2004年，地方财力规模由4383亿元提高到17896亿元，年均增长16.8％，其中近60％来自中央政府的各项补助。在中央对地方庞大补助的背后，隐含着诸多不合理因素。(1)两税返还、所得税返还属于中央与地方共享收入的范畴，2004年二者比重高达1/3(35.3％)，不应纳入中央对地方的补助范畴。(2)作为有条件转移支付的各类专项，实质上是“财权部门化”的体现，即各部门作为第二财政在参与国民收入的二次分配，过多地体现为部门利益，加之需要地方政府层层配套，是中央各部门“条条”干预地方政府“块块”的重要载体，难以有效体现中央政府施政意图。2004年这一比重高达31.7％。(3)财力性转移支付包括原体制补助、一般性转移支付、民族地区转移支付、调资转移支付、农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税率转移支付、县乡政府机构改革转移支付、结算补助及其他补助等诸多项目。而属于均等化性质的只有一般性转移支付、民族地区转移支付这两项。2004年在中央政府2934亿元的财力性转移支付中，一般性转移支付为745亿元(占25.4％)，民族地区转移支付994亿元(占2.6％)，占中央补助地方总量的17％。
资料来源：(1)财力性转移支付包括原体制补助、一般性转移支付、民族地区转移支付、调资转移支付、农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税率转移支付、县乡政府机构改革转移支付、结算补助及其他补助。(2)根据历年《地方财政统计资料》、《中国财政年鉴》等计算。
基于上述分析可以看出，现行政府间规模庞大的资金流，多数是无效或效果不显著的“上解下划”。上级政府通过集中财权，建立了让下级政府高度依赖上级政府的财政体制，下级政府通过“跑步进京(省、市、县)”，积极争取赢得本应属于地方的财政收入。2005年，全国地方一般预算收入14875.5亿元，而地方一般预算支出高达25022.2亿元，41％的支出是来自中央政府各类补助的。这种状况一直延续至更低一级政府，依赖程度与政府级次成反比。
从表面上看，现行的分税制财政体制较好地处理了“集权”与“分权”的关系，符合单一制国家中央政府适度集权、地方政府适度分权的一般原则，但从深层次来分析，这种重经济分权、轻行政分权的改革，随着时间的推进，存有向“统收统支”模式慢慢倒退的痕迹：更高一级政府层层集中财权，不断拓展“条条”管理范围，从财权、事权、组织管理等多层面强化对地方政府的管制，与“一级政府、一级事权、一级财权”的基本原则相去甚远。
三省以下财政体制不完善，基层财政有演变为上级财政附属物的可能
1994年分税制财政体制改革，主要确定了中央与省级政府之间的财政关系。但事实上，在省以下这种分税模式只能是名存实亡，仍然延续着财政包干时期的做法。其时，市场经济体制尚处于起步阶段，在几千年“大一统”思想和长期计划经济思维方式双重作用下，政府与市场的关系、政府与政府的关系、事权与财权的关系、分税制与转移支付的关系、分税制与其他配套改革的关系，等等，都没有得到科学、合理的划分和界定。从目前的情况看，财权层层上收，事权层层下移，转移支付链条过长，上级政府过多财政管制，动摇了基层政府行使职权的物质基础。
通过财政自给能力（财政自给能力＝本级财政收入/本级财政支出）的初步分析(见表3)，可以得出以下基本判断：17年来，地方政府财政自给能力呈逐年下降的变动趋势，以1994年分税制改革为分界线，降幅进一步加大。地方级财政自给能力由1987年的1.03降到2004年的0.59，以年均4％的速度下降，其中：省级为1.6％，地市级为5.1％，县级为3.4％，乡级为4％。进一步分析，从乡镇、县级、地市级到省级，层层需要依靠上级政府补助“过日子”、“办事业”。
表3 1987年-2004年各级政府财政自给能力
年份 中央级 地方级 省级 地市级 县级 乡级
1987
0.87
1.03
0.73
1.61
0.78 1.5
1988
0.92
0.96
0.51.54
0.77 1.4
1989
0.93
0.95
0.52
1.45
0.73 1.35
1990
0.99
0.94
0.56
1.38
0.72 1.33
1991
0.86
0.96
0.59
1.36
0.73 1.3
1992
0.84
0.97
0.61
1.32
0.71 1.35
1993
0.73
1.02
0.68
1.36
0.78 1.4
1994
1.66
0.59
0.41
0.75
0.45 0.84
1995
1.63
0.62
0.47
0.72
0.48 0.95
1996
1.70
0.65
0.54
0.73
0.50 1.00
1997
1.67
0.65
0.54
0.73
0.50 1.00
1998
1.57
0.65
0.51
0.75
0.52 0.98
1999
1.41
0.62
0.47
0.73
0.54 0.92
2000
1.27
0.61
0.47
0.73
0.53 0.88
2001
1.49
0.59
0.47
0.73
0.51 0.81
2002
1.53
0.56
0.51
0.66
0.43 0.77
2003
1.60
0.57
0.55
0.67
0.43 0.82
2004
1.84
0.59
0.57
0.72
0.46 0.80
资料来源：根据历年《地方财政统计资料》、《中国财政年鉴》等计算。
分税制财政体制改革以来，在我国地方各级财政，一个非常普遍的现象，就是下级政府经常要面对来自上级的财政管制。主要表现为“上出政策，下出资金”，支出政策在上，资金供应在下，上级政府制定统一政策，直接影响着下级支出规模和支出方向，影响着下级政府的预算平衡。根据财政分权的具体要求，“一级政府，一级事权，一级财权，相对独立，自求平衡”，在既定的法制化的事权划分格局下，根据所承担的政府事权，各级政府具有决定政府支出规模及支出方向的权力。但财政管制的存在，破坏了各级政府间事权划分的基本格局，直接导致地方政府缺乏必要的财政自主权，在一些农村地区，基层财政陷入财力困境就成为必然。
三、几点结论
基于上述分析，地方财政特别是县乡财政的独立性、完整性、主动性在很大程度上受到肢解，基本处于无财可控的状态，更进一步可称之为较高层级政府的“出纳”，以委托—代理关系，从属于上级政府，成为附属物。
纵观20世纪80年代以来特别是1994年我国财政体制演化轨迹，可以对现行分税制财政体制做出这样的评价。
第一，具有准分税制财政体制的特征。一方面，按照国际惯例，采用通行规则，通过实行“三分一返一转移”等改革措施，初步构建分级财政的基本框架，这一质变具有划时代意义；另一方面，改革选择了一条渐进式道路，既得利益照顾和增量改革措施的过多使用，政府间事权模糊，省以下分税制财政体制的不完善，转移支付制度的不健全，等等，所有这些也在一定程度上降低了改革成效。
第二，具有让利不分权的过渡特征。同建国以来我国实行的“分类分成”、“总额分成”和“财政包干制”改革一样，1994年的分税制改革，只赋予地方一定的税收征管权、减免权（分税制改革后更加严厉），税收立法权、税收开征权依然控制在中央政府。制度不健全、改革不配套、新旧制度并轨使用等过渡特色明显。
第三，具有旧体制简单复归的特征。1994年分税制财政体制改革，是在政府与市场职责不清、政府间事权模糊和以中央集权为主要目标这一特殊背景下进行的。政府职能转换迟缓、政府财权不统一、税制改革滞后和科学化、民主化、规范化、法制化程度不高等问题，一直没能较好地解决。所以，简单沿用传统计划经济时期的思维方式和行政管理手段，“条”“块”矛盾的加剧，中央政府的过度集权，难以改变地方政府的从属地位和过高的依附关系，加之不够规范、透明的转移支付制度，旧体制简单复归等迹象十分突出。
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