费税改革后农村义务教育财政制度运行绩效与制度重构，本文主要内容关键词为：制度论文,绩效论文,重构论文,农村义务教育论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
费税改革前，我国农村实行“以乡镇为主、多元筹资”的义务教育财政体制。在这种制度安排下，农村义务教育普及很大一部分经费依靠农民投入，包括教育集资、教育附加和各种名目繁多的制度外收费。经过20多年运行，虽然基本实现“普九”的目标，但一些深层次矛盾也逐步凸现出来，严重影响了社会稳定。鉴于这种情况，费税改革中国务院取消了面向农民的教育集资、教育附加，并实行了“以县为主”的体制，以期通过体制调整强化政府责任，进而增强义务教育投入的力度和缩小义务教育投入的地区差异。实际运行的效果是否达到了预期的政策目标？本文拟就这一问题进行分析，并就进一步完善我国义务教育财政制度设计一个可供选择的方案。
一、费税改革后农村义务教育财政制度运行绩效：实证与规范分析
(一)实证分析
C.本森认为，评价教育财政制度运行绩效的标准主要有：教育经费是否充足，教育资源配置效益如何以及教育资源分配是否公平。考虑到数据的可得性，本文只对费税改革后农村义务教育财政制度能否提供充足的教育经费和缩小地区差异进行评价。
1.义务教育投入的充足性
有关研究评价义务教育政府财政投入的充足性，主要根据当年义务教育公共投入占义务教育总投入的比例。用这个指标对费税改革前后情况进行比较，全国义务教育财政拨款占义务教育总投入的比例已由费税改革前1999年的61.84％上升到2002年费税改革全面推开时的78.18％。仅从这一指标来看，费税改革后，农村义务教育财政体制进行了调整，确实增强了政府义务教育投入。但政府对义务教育投入的大幅增加，是否满足了农村中小学正常运转的最低财政支出需求，或者说是否足以弥补农民义务教育投入迅速退出而留下的缺口，仍有待检验。对此，本文以H省农村县为基本单位进行案例分析。
基本分析思路是：首先按国家和省确定相关义务教育财政支出标准测算农村县中小学正常运转的最低财政需求，包括人员经费和公用经费；其次依据县可支配财政收入和用于义务教育非最大化的财政支出比例①，测算县维持性义务教育财政供给能力，最后考察供求缺口。由于县义务教育财政支出和收入都是按相关标准测算的，以下简称县标准维持性义务教育财政支出和县标准维持性义务教育财政收入。测算公式为：供求缺口=县标准维持性义务教育财政收入-县标准维持性义务教育财政支出。其中，县标准维持性义务教育财政支出=(标准小学教职工数×单位小学人员经费+小学生数×单位小学公用经费)+(标准初中教职工数×单位初中人员经费+初中学生数×单位初中公用经费)。公式中，标准小学教职工数=小学生数×标准小学教职工与学生之比；标准初中教职工数=初中生数标准初中教职工与学生之比；县标准义务教育财政收入=县可支配的财政收入×县用于义务教育非最大化的财政支出比例(或努力程度)。公式中各项指标的具体数值是在参照中央和省近年确定相关标准的基础上，结合典型调查适当加以调整(限于篇幅本部分略去)。
H省共有102个具有独立预算权的县、县级市和区，剔除了省、地市所在地，选取了71个农村县和县级市，运用上述模型、标准和计算方法，计算出在现行义务教育财政制度下不能满足农村中小学正常运转最低保障财政支出的县(市)及所缺金额。计算结果表明：
第一，农村义务教育财政体制调整和筹资模式的转变，政府义务教育投入的大幅增加，尚未从体制上解决农村县财政义务教育事权与财权不对称矛盾。2003年，H省71个农村县市，包含来自各方面可用财力，按义务教育财政支出占县可支配财政收入30％计算，不能满足中小学正常运转最低财政需求的县24个；即使按中央要求，在费税改革同时，配套进行机构精简和人员分流，县努力程度提高到35％，维持农村中小学正常运转需要补助的县也只有15个。
第二，需要补助的县大多为过去财力较好的平原农业大县，那些国家级和省级山区贫困县只要县财政努力程度达到30％，几乎都能维持正常运转。这表明费税改革对平原农业大县义务教育投入影响最大，且政府增加义务教育经费不足以弥补这些县农民教育投入迅速退出所产生的缺口。
第三，按30％努力程度测算，维持农村中小学正常运转而需要补助的县占该省农村县总数的33.8％，其困难并没有那么严重。这说明县财政努力程度不够也是造成农村义务教育投入不足的一个重要因素。
第四，按客观因素和相关标准测算出H省维持性义务教育经费总缺口并不大，2003年为4.7428亿。若配套进行改革，其缺口更少，需补助资金仅为2.5417亿。这个缺口省可以通过进一步深化财政体制改革或新增财力加以解决。
2.义务教育投入的地区差异
费税改革后，实行“以县为主”的农村义务教育财政体制适当集中，加上中央财政专项补助增加，理论上对缩小地区间义务教育投入的总体差异应具有明显作用。为验证实际运行结果是否达到理论上的预期，本文选择了小学、初中生均预算内教育事业费、人员经费和公用经费作为义务教育投入指标，计算各指标的基尼系数来反映地区间义务教育投入的相对差异(见表1、2)。
表1.1998～2002年全国小学生均预算内事业费、人员经费和公用经费的基尼系数
年份1998 1999 2000 2001 2002
生均事业费 0.31390.31950.32290.31700.3046
生均人员经费0.27930.28540.29240.28890.2763
生均公用经费0.55980.58350.59090.60000.5744
表2.1998～2002年全国初中生均预算内事业费、人员经费和公用经费的基尼系数
年份 19981999200020012002
生均事业费0.2769 0.2950 0.3042 0.2890 0.2907
生均人员经费 0.2664 0.2798 0.2609 0.2516 0.2510
生均公用经费 0.3148 0.3366 0.5724 0.5572 0.5420
注：(1)表1、2中的原始数据来源于教育部财务司编，中国教育统计年鉴(1999～2003)，中国统计出版社。(2)基尼系数计算公式为：2/N[*](∑Y[*]I/∑Y)-(N+1/N)
表1、2显示：费税改革前的1998～2000年(只在安徽试点)，小学和初中生均预算内教育事业费(维持性经费)、人员经费和公用经费的基尼系数都呈上升趋势(除个别指标的个别年份外)。2000年后随着费税改革在全国大范围推行，初中、小学生均预算内事业费和预算内人员经费的基尼系数呈下降趋势，但下降幅度不大。小学生均预算内公用经费没有明显的时间变化趋势，而初中生均预算内公用经费自2000年始至2002年变化也比较平稳，但整体差异水平要远高于费税改革前的1998～1999年。出现这种结果与现行义务教育财政制度安排是密切相关的。因为费税改革后，中小学教师工资要求县全额纳入财政预算，并实行“领导责任制”硬性约束，而公用经费只作原则性规定。总之，费税改革后义务教育财政体制适当集中，中央补助力度加大，在缩小义务教育投入地区差异方面发挥一定作用。不过，公用经费差异过大的状况，理应引起决策部门的重视。
(二)规范分析
体制运行实际绩效与制度的具体安排有关，而具体制度安排又取决于赖以存在的制度环境。由于义务教育财政是国家财政的一个重要组成部分，国家财政体制便成为一定时期内义务教育财政制度安排的最大约束。费税改革后农村义务教育财政体制调整的核心内容，是把过去主要依靠农民办义务教育转变为政府办义务教育，其理论依据是义务教育属公共事务。但这种转变暗含了一个前提条件，即义务教育财政体制改革与构建公共财政体制同步。因为只有公共财政体制的公共性才能促使政府转变职能，从体制上为义务教育这类公共事务提供资金来源，并在预算决策上确保地方政府作为一级预算主体，其财政支出的重点方向不偏离辖区居民最基本需求——义务教育等。同时，也只有公共财政体制规范化，才能按公共事务受益的层次性划分各级政府事权，确立其收支范围；各级次间和地区间的差异才能通过转移支付制度进行调节，并通过法律加以规范。
尽管我国在1998年明确提出建立公共财政，但直到费税改革前，我国在构建公共财政体制方面并没有取得根本性突破。主要表现在：政府仍承担了本不应该承担的许多事项，各级政府间的职能和事权没有规范分工，分税制改革不彻底，省以下政府间的财力分配关系尚未理顺，转移支付制度很大一部分是维护地方的既得利益，其财政纵向和横向平衡作用极其有限。在这种情况下推行农村费税改革，对于原来近50％的费用需要依靠农民集资和教育附加来维持的农村义务教育，必然要受到很大的冲击。为解决费税改革后农村义务教育投入问题，国务院对农村义务教育财政体制进行了调整，实行“以县为主”的体制，并对各级政府的财政责任作了原则性规定：要求乡镇积极筹措资金改善中小学办学条件，县将义务教育事业费(维持性经费)全额纳入财政预算；中央、省和地市通过转移支付增强县义务教育财政能力，且特别强调省要平衡所辖县的财力。
中央原以为通过费税改革专项转移支付和县支出结构调整，加之省提供部分补助，县就有财政能力负担农村义务教育。但实际情况并非如此。一方面，县在缺乏必要的财力支持下，精简机构、裁减人员和调整支出结构几乎成了一句空话。改革前绝大多数县财政就不充裕，仅能勉强维持原有支出格局，如没有政府职能转变和支出结构调整，就几乎没有财力增加义务教育投入。另一方面，义务教育的外溢性特点与地方政府追求任期内利益最大化目标相冲突，加之预算决策不透明，即使有财政能力，县政府也缺乏增加义务教育投入的动力。调查发现，实行“以县为主”的体制后，许多县迫于“按时足额支付教师工资领导责任制”压力，将原乡镇财政拨付教师工资这部分财政收入上划到县，不足部分主要靠中央费税改革的专项补助，而中小学公用经费基本上没有纳入财政预算。这就是为什么义务教育人员经费地区差异要小于公用经费地区差异的主要原因。
按“以县为主”的义务教育财政体制要求，省应加大费税改革后财政困难县的义务教育财政补助力度。理论上，省要切实履行这一职责可以采取两种途径：一是通过本级财政职能转变和调整省以下政府间的财力分配关系，通过体制改革增加义务教育投入。同县一样，体制改革涉及利益再分配，改革阻力很大，需要很高的成本支持，非短期内能完成。二是依靠财政增量。近几年各省财力增幅较大，实证分析表明，若省能将财政增量部分用于财政困难县义务教育财政补助，基本上能确保这些县中小学正常运转。但由于现行义务教育财政制度对省财政责任只作了原则性规定，缺乏硬性约束，加之省一级政府地位特殊，向下可以对县施压，向上以财政困难为由反过来倒逼中央，因而长期以来省一级的义务教育财政责任从未落实过。很多省正在推行“省直达县、县管乡镇”的财政体制，地市财政基本上不涉足义务教育；而乡镇财政收入部分被县集中后，保证机构正常运转就异常困难，在不允许向农民收费的情况下，已无能力承担中小学办学条件的改善。
由此可见，费税改革后县和省级财政并没有实质性增加义务教育投入。财政拨款占义务教育总投入比重大幅提高，主要是中央费税改革后用于义务教育的财政补助。仅从这个意义上说，费税改革增强中央对义务教育投入的充足性。但这远不足以弥补因农民教育投入迅速退出而留下的缺口。总之，受不规范财政体制约束，费税改革后“以县为主”的农村义务教育财政体制，只是搭起了政府办义务教育的制度框架，尚未能从根本上摆脱农村义务教育的财政困境。
二、公共财政框架下义务教育财政制度安排理论模式
在公共财政体制下，义务教育是公共服务，应由政府提供。但义务教育财政责任在各级政府间如何配置，这涉及财政分权问题。在财政学中，事权的划分取决于公共事务收益的范围。一般来说，收益范围覆盖全国的公共服务由中央政府提供，收益范围较大而又未达覆盖全国的公共服务由地区性政府提供，收益范围仅局限在一个小范围的公共服务由地方政府提供。义务教育是在中央与地方以及地方各级政府间交叉的空间外溢性地方公共服务，如地方政府根本无法保证在本辖区接受过良好义务教育的学生将来不流动到其他辖区。这类公共服务，如采用完全分散的方式提供，其收益外溢就会因居民需求太少而缺乏效率。
从理论上讲，使外部影响内部化的有两种方法：一种办法是使政府的管辖区大到足以包括所有享受收益的消费者，即由地区性政府甚至是中央级政府提供。然而，这样大的政府管辖区至少要承担起关心地方偏好不同的成本。而且，美国早期学区合并试验证实，由地区级政府或中央政府将外部影响内部化的努力从来就没有很好地实现过(Harvey S.Rosen,1995)。另一种办法是庇古学派的补贴制度，即地区或中央级政府采取专项配套补助的形式，对地方政府从事的空间外溢性活动给予财政补贴，理论上配套的比率应等于非辖区居民得到的收益份额。通过这种办法，既维护了地方自治，又矫正了外部影响。就义务教育而言，保留地方政府分散提供，除了维持地方自治以满足地方偏好外，还有另外两个优点：一是能鼓励不同地方政府展开竞争，通过竞争降低教育成本和提高教育质量；二是允许各地对共同面临的教育问题以不同方法进行尝试，某地成功的经验可以为其他地方提供借鉴的范例。当然，除了基于效率的考虑，财政纵向和横向不平衡往往也是上级政府介入地方义务教育财政的重要理由。实行分税制的国家，由于事权和支出范围与财政收入划分的经济学依据、遵循的原则不一样，一般会形成这样的分配格局：事权和支出责任偏重于地方，收入偏重于上级政府，即所谓事权与财权不对称。若财政收支缺口得不到上级政府的财政额补助，地方政府就无法履行各项财政职能，从而使得一些行政和事业部门不能正常运转或低水平运转。但即使做到了财政纵向平衡，它也不能解决因地方间应税能力和支出成本不同造成的公共服务水平或质量方面的差异，即所谓的财政横向失衡。因此，为实现财政纵向和横向平衡，客观上需要通过政府间自上而下的一般性转移支付，以确保各地有财政能力为本辖区选民提供全国大致相同的公共服务水平或质量。
上述分析表明，对于多级政府而言，比较合理的义务教育财政制度安排有两种可供选择模式：一种是义务教育由地方负责，上级政府通过一般性转移支付确保地方政府有足够财力，并能均等各地的财政地位。在此基础上，通过专项配套补助激励和引导地方政府增加义务教育财政支出。日本属于这种典型模式。另一种类似于美国模式，即义务教育由地方政府负责，用专门税收为其筹资。上级政府通过专项一次性补助均等各地的义务教育财政地位，再通过专项配套补助矫正义务教育由地方政府提供所产生的外部性。相比而言，后一种模式更能确保我国义务教育财政投入达到其实际支出水平。无疑，上述的义务教育财政制度的理论模式，对如何重构我国义务教育财政制度提供了两种思路。
三、我国政府间义务教育财政制度重构：一个可供选择方案
摆脱我国当前义务教育财政困境的根本出路在于制度重构。前面的理论分析表明有两种模式可供选择，即日本模式和美国模式。由于美国模式需要建立独立的义务教育财政系统，改革成本过高，因此相对而言，日本模式同我国现行义务教育财政体制更接近。重构我国义务教育财政体制的实质是细化各级政府的义务教育财政责任，并使之制度化、规范化和法制化。按照目前财政部正在推进的“县管乡镇、省直达县”的财政体制改革，乡镇不应再承担义务教育财政责任。
在中央、省和县三级政府中如何划分义务教育财政责任？按照前面的理论分析，我国合理的义务教育财政体制选择是：义务教育应实行“以县为主”，中央和省为县负责的义务教育提供财政补助。这就是说，现行义务教育财政体制框架是基本合理的。至于中央和省义务教育财政补助的责任分担问题，应充分考虑我国的实际，并遵循效率、公平和便利管理的原则进一步细化规定。具体说，1.作为一项长期、制度化并带有福利性质的专项补助——为家境贫困和无正常学习能力的儿童提供额外财政支持，这类具有收入再分配性质的支出责任由中央承担是最好的选择。提供资金的对象可以是处于贫困线以下的6～16岁儿童的家庭，补助金额目前可限于杂费、书费和适当的生活补助费。2.项目支出主要根据每个学校的实际需求情况确定。按照各国的共同做法，项目支出放在最了解义务教育实际需要的县级政府比较合适。不过，我国县级政府不能发行地方公债，加之西部地区尚未“普九”，中部地区虽已“普九”，但债务沉重，单靠县财力无法满足义务教育的实际需要。因此，在较长时间内中西部地区这类专项补助支出的数额较大，鉴于中央有发行公债的权力，财力比较雄厚，且已有多年世界银行贷款和“普九工程”项目实施与管理的经验，中央可按较大比例直接对县项目支出进行配套。3.人员经费和公用经费这类维持性支出，主要根据教职工与学生比和学生数确定，相对稳定，增长有限，易于核定。维持性支出比较可行的做法是，省按县财政能力和一定努力程度(或按某一税基乘税率)核定县义务教育支出后，不足部分由省按公式(公式中考虑激励因素)对县提供补助。中央依靠财政收入增量逐步增加一般性转移支付或费税改革和减少农业税的专项补助，提高省财政能力，而不具体承担该类支出的责任。为防止虚报，中央必须每年预算前对2500多个县逐一核对，且对补助实施全过程进行监控。
注释：
①义务教育非最大化财政支出比例是通过实地调查和科学论证后，各县稍加努力就能够达到的比例。
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