构建新型民族关系评价指标体系之初探，本文主要内容关键词为：指标体系论文,民族论文,评价论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民族问题作为普遍的、世界性的社会现象，历来是人们关注的问题。民族关系历来是社会政治关系的重要方面，直接影响党和国家工作的全局。正确协调和处理汉族与少数民族以及各少数民族之间的关系，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，形成各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的局面，实现各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展，是构建社会主义和谐社会的必然要求和重要内容。因此，全面客观地评价当前的民族关系现状，具有重大的现实意义。本文探讨从政治、经济、文化和社会生活四个方面，建立指标评价体系，以期达到评价新型民族关系之目的。
一、评价类型和评价对象的确定
1.评价类型的确定
评价活动通常有两种类型，即系统评价和政策评价。其中，系统评价强调的是评价主体对于评价客体自然达到的状态的优劣程度的客观比较。政策评价强调的是评价主体对于外部实施于评价客体所赋予的目标的实现程度的客观比较。就我国民族关系而言，系统评价就是对目前我国各民族之间，特别是汉族与少数民族之间关系现状的全面的客观评价。政策评价就是在国家的一系列民族政策法规的指导下，目前各民族之间，特别是汉族与少数民族之间关系现状的客观评价，也就是民族政策法规所要求的民族关系实现程度的客观评价，即民族政策法规所要求的民族关系应然状态与民族政策法规实施后民族关系的实然状态之间差异的评价。
一般而言，政策的制定和实施，是针对当前社会生活中出现的新情况、新问题的，通过政策的手段使之规范，并按设定的路径发展。民族政策的制定和实施，是对各民族之间交往过程中新出现的一些行为和现象所进行的调整和规范。它具有强烈的针对性，同时，在时序上还具有相对滞后性。对此进行的评价，只是全部民族关系中的一部分或某些方面。在今天瞬息万变高速发展的新时期，新情况、新现象、新事物不断涌现，采用政策评价的类型是不全面的，或者说是有局限性的。因此，笔者认为，民族关系的评价应选用系统评价的类型，通过系统评价，全面、及时、准确地反映出当前我国民族关系的状况，适时制定和实施相关的政策法规，使民族关系导向于平等、团结、互助、和谐的状态。
2.评价对象的确定
我们对民族关系进行评价，一般都会简单地把我国境内的各少数民族和汉族之间的关系作为评价对象即评价客体。在我国，由于历史的、社会的等多种原因，形成了各民族在分布上的交错杂居现象。根据这一特殊情况，我国实行了民族区域自治的基本政治制度，在一个区域内除了有一个、二个或多个主体民族之外，还有众多的其他少数民族，自治机关不仅是主体民族的利益的代表，还是其他众多民族的利益代表。在此基础上，经济的运行、规划的制定、政策的发布、社会事业的管理、统计核算、与外界的交往等等都以行政区域为基本单位进行，没有以某个单一民族进行。评价活动是对量化了的评价指标进行综合分析而展开的，评价指标的获取就是评价活动的关键。由于我国实行民族区域自治制度，各类交往关系和核算指标都是以民族区域为单位进行的，要获取各民族之间交往的相关量化指标十分困难，有些甚至不可能。这样一来，以各民族之间交往关系作为评价客体，就无法进行评价活动。如果将民族区域之间的交往关系近似地看作民族之间的交往关系，量化了的评价指标获取就变得较为容易，从而使评价活动可以顺利进行。这个民族区域可以理解为常说的民族地区，并且这个民族地区按惯例也是有所指的。如在全国，民族地区是指8省区，即内蒙、广西、西藏、宁夏、新疆、青海、云南、贵州。在各省区，则是指自治州、自治县（旗）。在少数民族较少的杂散地区，也有将民族乡和少数民族聚居的村、组视为民族地区的。将评价客体确定为各民族地区之间以及与汉族地区之间相互交往的关系，在实际评价中会有一定程度的失真，这可以通过评价指标的选择、评价指标权重的设定来对此给予修正。因此，本文将民族区域之间以及与其他地区之间的交往关系作为评价对象。
二、评价指标体系选定的基本原则
评价活动的展开，必须要有一个明确的可量化的指标体系。在建立新型民族关系评价指标体系的过程中，应遵循以下原则：
1.综合性和系统性原则
作为评价客体的民族关系或民族地区关系，都是一个十分广泛的社会现象。涉及到政治、经济、文化和社会生活的方方面面，是综合性和全面性的。同时，历史上的关系状况，也会不同程度地在当代有所反映，特别是重大的历史事件，都会影响当代的这种关系。因此，评价指标体系的设置不但应当注意其共时性，还应当考虑其历时性，将共时性和历时性、综合性和系统性结合起来。
2.以人为本原则
民族关系或民族地区关系实际上就是人际关系在民族和民族地区这个层面上的一种特殊表现形式。人际之间的和谐，就是民族和民族地区之间关系的和谐。人际之间的交往，目的是促进经济社会的发展，提高人们的生活水平。科学发展观一切以人为中心，不仅要满足人的衣、食、住、行等生存和生理需要，还要满足人的政治生活、精神文化生活以及生态环境良好的需要。因此，评价客体的各项评价指标应充分体现人本原则和以人为本的思想。
3.民族和区域相结合原则
前面已经论及，出于选取量化评价指标的考虑，我们将评价客体确定为民族地区之间、以及与汉族地区之间交往的关系，其选取的评价指标就主要是反映地区之间交往关系的，这就必然会带来一定的误差，从而影响对民族关系评价结果的真实性。为减少这一误差，在选取评价指标时就应遵循民族和区域两方面指标的结合原则，不但应选取区域之间相关的量化指标，还应充分考虑有量化可能的民族之间交往关系的评价指标，特别是在民族关系方面有重要影响的一些情况，如少数民族干部的培养和使用、少数民族特需用品的生产和销售、少数民族语言文字的保护和使用、少数民族风俗习惯的尊重等等。
4.可操作性和可比性原则
指标的本质在于给具体事物以明确的规定性。由于社会总是处于不断的运动过程之中，民族、民族地区之间关系同样也是处于不断运动过程之中。随着社会发展和人民生活水平的变化，评价活动中的各项评价指标也会随之而变化，而且许多指标是复杂的、模糊的。因此，在建立评价指标体系的过程中，一方面，按照可比性原则，应尽量把社会现象简化为易于理解、便于获取、宜于计算的量化指标，用尽量少的指标反映尽量多的内容。另一方面，根据民族、民族地区关系的历时性特点，各个不同时期的评价指标比值在设置过程中应有所体现，尤其是对于价值指标而言显得更为重要。这就要求在评价指标设置时充分遵循可操作性和可比性的有机结合的原则。
5.数量指标与质量指标相结合的原则
数量指标反映了民族、民族地区交往关系的范围大小，质量指标反映了民族、民族地区交往的水平和程度高低。全面客观地评价活动，就要求评价指标不但反映出其涉及的范围和广度，还要求反映出其运行、发展的水平和程度。因此，评价指标体系的设置必须遵循数量指标与质量指标相结合的原则。
三、评价指标体系指标的选定
（一）政治关系指数
民族之间政治上的关系，就是平等和民主权利，它是一个人、一个民族的社会地位和主人翁感的最直接也是最重要的反映，这一首要权利的充分享受可以很大程度地稳定民族心理，从而达到稳定社会的效果。影响民族之间政治关系的因素很多，但其中最主要的有以下两个方面：
1.民族区域自治权的保障指数
民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色社会主义民主制度的重要组成部分，是民族平等原则的体现和深化，是建设新型民族关系的重要保证。这个指数的设置具有强烈的政治意义，主要包括建立民族自治地方、设立自治机关和行使自治权三个方面。当前在这三个方面，总体来说是做得比较成功的，特别是在建立民族自治地方和设立自治机关上，按照《民族区域自治法》的规定落实到位。但在行使自治权方面，上级国家机关某些部门在制定一些相关政策时，因多方面的原因，考虑民族特殊性不够，或多或少地出现过影响自治权行使的现象。因此，有多少个部门、在多少个方面忽视民族特殊性而妨碍自治权行使，是影响该指数的主要因素。
2.少数民族干部培养使用指数
培养一批德才兼备、让少数民族信赖、能为本民族和本地区发展献计出力的民族干部，是建设新型民族关系不可忽视的一个重要方面。由于民族意识的不断增强，少数民族干部的自主意识主要通过要求全面发展本民族经济文化事业来体现。同时，少数民族往往把国家干部中有没有本民族成员和国家干部中本民族代表所占的比例作为判断民族是否平等的标准。因此，该指数至少要包括两个方面：一是少数民族干部数在干部总数中所占比例；二是党委政府及其工作部门中，特别是领导班子中少数民族干部的占有情况。
（二）经济关系指数
民族关系问题说到底是一个围绕民族的生存和发展而展开的问题。各民族在相互交往中，要达到真正意义上的平等，没有经济基础是无法实现的。即使国家法律法规可以保证政治上的平等，但在现实生活中大量的事实上的不平等普遍存在，这必将影响新型民族关系的构建。在经济关系指数中，以下几个指标是至关重要的。
3.人均国内产生总值指数
人均国内生产总值能较为全面地反映一个地区或一个国家经济发展状况和水平高低。因此，用全国人均GDP和民族地区人均GDP的比较值，可以反映民族地区经济发展的规模、水平、速度与全国的差距，与其他地区的差距。这个差距的大小和发展趋势，是影响民族关系的一个重要因素，我们完全可以通过控制这个差距来协调民族关系。
4.财政转移支付指数
改革开放初期，中央提出了“两个大局”的战略思想，民族地区服从了这“两个大局”。当前，改革开放已经取得了重大成果，国家从这“两个大局”出发，对民族地区给予了优惠政策。在诸多政策措施中，中央财政的转移支付是最主要的和最直接的，民族地区得到了实惠，极大地鼓舞了民族地区奋发努力的决心和信心，同时也增强了中华民族的凝聚力，促进了新型民族关系的建设。随着中央财政每年以较高的比例增长，中央财政用于转移支付增长的比例，就成了影响该指数的一个主要指标。
5.资源有偿使用和补偿指数
民族地区地大物博，有丰富的自然资源。但是，国家在资源开发的过程中，耕地占用、环境污染、地质灾害、移民安置后的扶持等大多都由民族地区自己承担，此外在经济交往的过程中，民族地区的原材料和初级产品，在与其他地区高精尖产品交换中的不等价现象等等，都是影响民族关系的重要因素。因此，建立健全资源有偿使用制度和资源开发的补偿机制，通过资源的有偿使用和补偿，实现使用资源的发达地区对拥有资源的民族地区的补偿。这个补偿的额度、方式、范围等，应能保护民族地区的生态环境以及少数民族生活水平有所提高。
6.对口支援指数
从上世纪70年代末开始，我国就组织东部沿海发达地区和西部民族地区的对口支援，让一部分先富起来的地区帮助少数民族地区发展经济和社会事业，带动少数民族地区人民共同富裕。此后，又进一步扩展到中央国家机关部委对西部民族地区的对口支援。对口支援有力地推动了少数民族地区经济社会的发展，密切了东西部之间的民族关系，缓和了因发展差距带来的民族之间、地区之间的不协调现象。鉴于东西部之间差距仍处于不断拉大的趋势，该指数的取值应以当前东部对西部民族地区支援的资金、项目等为基准，呈增长之势。
7.少数民族特需用品生产销售指数
任何一个民族的风俗都与一些特定的物质生产资料相联系，没有这些物质生产资料，这些风俗也就难以存在。这种能满足各民族生产生活上特殊需要的商品就是民族特需用品。这些商品具有鲜明的民族特色，多产自民间，多以传统方式生产，往往生产工艺落后，品种多、规模小、成本大、价格高。还有部分商品因原材料和生产工艺等因素，需要在其他地方生产。保障这些商品的稳定供应，对于民族关系的稳定发展具有重要的意义。该指数应以生产销售特需用品的企业的流动资金贷款、技改贷款贴息、税收减免以及销售量是否满足少数民族日益增长的实际需要来进行综合核算。
（三）文化关系指数
一个民族的文化，是该民族智慧的结晶，凝聚着该民族的感情、意志、追求，体现民族的精神，构成该民族的要素，成为一个民族的标志，是植根于民族生态环境中的一定的社会历史发展的反映，对民族的进步和社会的发展具有重要的作用。因此，在各民族的交往中，各民族的文化相互交流、碰撞和融合，对于构建新型民族关系意义重大。
8.民族教育公平指数
各民族享有平等的受教育的权利是民族平等的重要体现，是构建新型民族关系的重要内容。新中国成立后，经过国家的大力扶持和帮助，少数民族的学校教育得到了很大的发展。但由于历史、社会和自然条件等方面的原因，在总体上仍然比较落后，少数民族接受教育的条件与汉族地区相比仍然存在着许多不平等，就是同属少数民族，因地区不同也有差距。这都是影响民族关系的重要因素。这方面的不平等，主要表现在受教育的过程不平等和结果不平等。因此，该指数应以少数民族平均受教育年限与汉族比较值和少数民族在校大学生占大学生总数的比例为主要指标进行核算。
9.少数民族语言文字保护指数
民族语言文字凝聚着深厚的民族感情，能唤醒人们的民族主体意识，引发人们的民族归宿感和认同感，增强民族的自尊心、自信心。在我国这样一个多民族的国家里，各民族都很自然地格外关注其他民族对本民族语言文字的态度。民族语言文字是否受到尊重，被视为是否尊重一个民族的标志，对各民族之间的关系影响极大。因此，各民族语言文字一律平等、都有使用和发展的自由和在自愿的基础上相互学习，是我国民族语言文字政策的原则立场。该指数应综合考虑用民族文字出版发行的书刊杂志的种类和数量，用民族语言文字播送节目的广播电视数量和播出时间，各类民族文字应用软件的开发和应用等进行核算。
10.民族地区科技发展指数
科学技术是第一生产力，科技进步是经济发展的决定性因素。由于历史、社会和自然的原因，在各民族的交往中，少数民族在科学技术领域里表现出的事实上的不平等非常突出，始终处于落后地位，是影响民族交往的重要因素。这种不平等主要体现在科技事业的发展和科学普及这两个方面。在科技事业发展方面，可以用科技人员的数量、质量这一易于量化的指标表示其当前的发展水平；在科普工作方面，可以综合实用技术培训人次、引进和推广农牧业新品种个数、每万人电子计算机的拥有量等来表示。
11.民族地区信息通达指数
进入信息时代以来，传统媒体和现代媒体交相辉映，共同构成了巨大的信息交换平台，极大地方便了各民族的相互交往，有利于各民族的相互了解、增进友谊、增强凝聚力、促进民族团结，推动新型民族关系的建设。当前，由于多方面的原因，民族地区的信息基础设施建设相对滞后，一定程度上影响了信息作用的发挥。该指数主要包括：固定电话普及率、移动电话普及率、互联网用户数、广播电视综合人口覆盖率、农村20户以上村组有线电视通达率等等。
12.民族地区健康指数
按照世界卫生组织确定的标准，衡量一个国家、一个地区人们健康水平主要有三大指标：一是人均期望寿命；二是婴儿死亡率；三是孕产妇死亡率。经过50多年的努力，民族地区这三大指标都有了显著的变化，少数民族的健康水平得到了大幅度的提高。但是，不可否认的事实是，与其他地区相比，还有一定的差距。主要表现在卫生机构数其中主要是医院和乡镇卫生院数、医疗机构病床数、卫生技术人员数等几个方面。
（四）社会生活关系指数
各民族交往关系在社会生活领域里，主要表现为与少数民族生活直接相关的一些事件、现象，以及与其他地区的比较方面。如各地区城乡居民收入之比较、贫困状况之比较、社会保障标准和覆盖面之比较、生态环境状况之比较、以及对少数民族风俗习惯的尊重情况等等。
13.城镇居民可支配收入
14.农村居民人均纯收入
城镇居民可支配收入和农村居民纯收入，都是直接反映少数民族城乡人民生活水平的指数。这两个指标与其他地区的差距，对民族关系的影响是比较大的，过大的差距，就会从经济问题，变成民族问题，甚至于上升为政治问题，进而影响国家的稳定和发展。
15.民族地区社会保障覆盖指数
民族地区建立健全覆盖城乡的社会保障体系，具有保障少数民族基本生活、调节地区之间收入分配、协调地区之间利益关系、促进社会和谐的功能，对于构建新型的民族关系意义重大。该指数的涵盖范围应包括：城乡基本养老保障、城乡最低生活保障、以大病统筹为主的城镇居民医疗保障和新型农村合作医疗保障等。
16.尊重少数民族风俗习惯指数
民族风俗习惯是一个民族广大民众创造、享用和传承的生活文化。保障和尊重少数民族按照传统风俗习惯生活、进行社会活动的权利和自由，有利于民族平等和团结，有利于新型民族关系的构建。近年来，在各民族的交往中，出现了一些对少数民族风俗习惯缺乏理解和尊重，或者基于猎奇、赚钱为目的，刺激和伤害了少数民族感情的事情，引起许多矛盾、纠纷，甚至引发突发事件，严重地破坏了和谐的民族关系。该指数主要内容有：尊重少数民族的饮食习惯、婚育丧葬习俗、节庆活动等等。该指数指标虽不易量化，但因对于民族关系影响较大，仍应设置一权重指标，并以该权重值为基准，通过综合考察社会上出现的不尊重少数民族风俗习惯事件的次数和造成影响的程度进行核算。
17.宗教因素指数
宗教和民族是两个不同的范畴，但两者紧密联系。一个民族如果有一种广泛、深入的宗教信仰，那么，对于这个民族的每一位信教者来说，其宗教感情与民族感情、宗教心理与民族心理、宗教习俗与民族习俗、宗教文化与民族文化、宗教意识与民族意识，无不相互交错、相互浸透，有时甚至难分难解。在我国，有近20个民族中的多数人信教、或者基本上全民族信教。因此，在各民族交往过程中，保障和尊重少数民族的宗教信仰权利和自由，与保障和尊重少数民族的风俗习惯具有同等重要的意义。该指数可通过综合考察社会上出现的不尊重少数民族宗教信仰自由事件的次数和造成影响的程度进行核算。
18.环境质量指数
生态环境的好坏，从表面上看似乎与民族关系没有直接的联系，但至少有二个方面应引起我们的关注。其一，民族地区生态环境的好坏，在一定意义上反映了少数民族生活质量的高低。如果生活质量与其他地区相比差距较大，那么，在社会交往中往往处于不利的地位，即存在“事实上的不平等”，这必然对民族关系造成影响；其二，民族地区生态环境出现的问题，主要是国家在资源开发的过程中，造成环境破坏、环境污染、地质灾害等，同时，在环境的治理方面，或者不及时，或者未能达到相应的标准，从而给少数民族的生产生活造成了一定的影响。因此，环境质量指数应列入民族关系评价指标体系之中。该指数包括全年环境空气良好天数达标率、城市水域功能区水质达标率、集中式饮用水水源水质达标率和城市环境噪声达标区覆盖率等。
四、基准权重的设置和计算方法
前已述及，系统评价活动是对评价客体自然状态优劣程度的客观比较。既然是比较，首先就应确定一个比较标准，其次还应按照统一规范的方式确定与标准进行比较的实际自然状态。在量化评价活动中，通常都是采用权重比较法进行。实际自然状态则是通过一定的综合和计算方式获取的实际权重值。
1.基准权重的设置
权重是用来表明各评价指数之间的相对重要程度的。为了方便统计和适用习惯的比较方式，我们设定权重的总值为100。各评价指数的基准权重，表示该指数在评价体系中的重要程度。根据一般的均等赋权原理，用100除以18得5.56，为每个指数的均等权重。在此基础上，按照笔者对各评价指数在民族关系方面重要程度的个人理解，进行每个指数的基准权重设置。既考虑到建立新型民族关系的既有成果和现实条件，也考虑到建立新型民族关系的理想追求和实现过程，这其中，有些是依据全国平均水平；有些是客观要求全面实现；有些是依据上年的实际状况；有些是以少数民族人口占全国总人口的比例；有些是依据相关的行业标准等等。具体设置见附表。
2.实际权重值的计算方法
民族关系评价指标体系是一个综合的指标体系，包括了社会生活的各个方面。这其中有些指数可通过统计年鉴和相关报告直接查取，有些指数则要通过相关的调查、综合才能得到。根据基准权重设置依据的不同，实际权重的计算方法有以下几种：一是对于依据全国平均水平设置的，以民族地区的人均占有和全国平均水平比较，差距越大，实际权重低于基准权重就越多，如（3）、（13）、（14）；二是对于依据全面实现设置的，以当前实际所处的状态与全面实现之间的差距比较，差距的多少，决定实际权重低于基准权重多少，如（5）、（11）、（15）；三是对于依据上年实际状态设置的，以当前的实际值与上年的实现值之比的正负关系，确定实际权重与基准权重之间的正负关系，如（1）、（4）、（6）、（7）、（9）、（10）、（12）；四是对于依据少数民族人口占全国总人口比例设置的，以当前的实际所占比例与人口占全国的比例进行比较，从而确定实际权重的取值，如（2）、（8）；五是对于依据相关行业标准设置的，以当前的实际数值与行业标准进行比较，根据差距确定实际权重值，如（18）；六是对于不易量化的指数，以当年实际发生不利于民族关系事件的多少、造成影响程度的大小，确定实际权重与基准权重的差距，如（16）（17）。