陕西省流动人口子女义务教育现状及对策研究，本文主要内容关键词为：陕西省论文,流动人口论文,义务教育论文,现状及论文,子女论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
确保进城务工就业的农民工子女和所有流动人口子女都能平等地接受义务教育，一直是党和政府关注的重要问题。陕西省流动人口子女义务教育现状如何？存在哪些问题？怎样解决？我们通过查阅资料、问卷调查、实地考察、开座谈会、个别访谈等多种形式就这一问题进行了广泛的调查研究，结论如下：
一、陕西省流动人口子女义务教育现状
截至2004年4月1日，陕西省城镇流动人口子女在校情况统计汇总如右表1。
表1 陕西省城镇流动人口子女在校情况统计表 单位：人
地区初中 小学合计
西安市城六区
13779 45246 59025
郊7县（区） 1707
4423
6130
宝鸡市 2910
9095 12005
咸阳市 3775
6503 10278
安康市
395
2350
2745
汉中市 2043
3347
5390
商洛市
995
2125
3120
榆林市 11560 34598 46158
延安市 10032 26566 36598
铜川市
248780
1028
渭南市 3246
5063
8309
杨凌区 1642
2446
4088
总计
52332 142542 194874
通过分析流动人口子女在校学习情况，我们得出以下结论：
1.陕西省各城市都有流动人口子女在校学习。全省累计流动人口子女小学在校生为142542人，初中在校生为56332人，合计为194874人。义务教育阶段流动人口子女占流动人口总数的8.40%。
2.义务教育阶段中流动人口子女中最多的是西安市、榆林市、延安市，分别是65155人、46158人、36598人，三市流动人口子女总和占全省流动人口子女总数的77.53%。说明陕西省流动人口子女工作的重点应该在这三个市。
3.经济发展快的地区流动人口子女多。榆林市、延安市流动人口子女在校生比例最大。在两市城镇学生中，流动人口子女的比例，初中分别为19.97%、18.51%；小学分别为34.47%、34.67%。
4.城市中心地段的学校流动人口子女多。在西安市13个区县中，流动人口子女最多的是城六区中的碑林、新城、莲湖、雁塔、未央5个区。其中小学生中流动人口子女为43073人，占全市流动人口子女在校生总数的85%，占全部在校学生总数的20.23%。而位于市中心的新城区有12211人，占全市流动人口子女在校生总数的25%，占全区在校生总数的28.64%。初中阶段以上5个区的流动人口子女为14126人，占全市流动人口子女在校生总数的84%，占全部在校学生总数的11.66%，也以新城区最多，为3762人，占全市流动人口子女在校生总数的24%，占全区在校学生总数的14.18%。宝鸡市渭滨、金台两个区的流动人口子女中小学生为6485人，占流动人口子女在校生总数的72%；中学生1878人，占流动人口子女在校生总数的61%。延安宝塔区流动人口子女小学在校生13331人，占流动人口子女在校生总数的50.18%；初中在校生2669人，占流动人口子女在校生总数的26.60%。
5.流动人口较多城市的公办学校接收了相当一部分流动人口子女入学。榆林市、延安市的一些公办学校接收流动人口子女比例多达50%以上，最多的达72.84%。
6.在流动人口较多的地区都出现了以流动人口子女为主要生源的民办学校。榆林市榆阳区16所民办小学中，14所小学流动人口子女数在50%以上，其中8所小学为100%；延安市民办学校接收流动人口子女大都在70%以上，最多的达93.77%。因此，关注以招收流动人口子女为主的民办学校，解决这些学校在基本建设、师资建设、教学质量方面的问题，是各级政府教育行政部门必须考虑的问题。
7.教育布局的调整，加快了农村儿童进城的速度。现在，陕北大部分村小只有1-3年级，有的只有1-2年级。陕北村与村相距比较远，八九岁的儿童上乡中心小学家长不放心，家里又没有多少地可种，索性领着孩子去城镇，家长打工挣钱，孩子念书学习，陕北人叫做“撵着孩子走”。更有一些富裕起来人将孩子送往榆林、延安、西安市读书，大部分寄宿在学校。这也是以上三市流动人口子女比例(77.53%)明显高于流动人口比例(59.11%)的原因。进一步调查还显示：农村出生率持续下降，陕北有的乡1年只有50个计划生育指标，表明在未来几年里，1个乡1个年级只有1个班，孩子可能全部流入城镇读书。
二、存在的主要问题及原因分析
（一）陕西省流动人口子女在接受九年义务教育方面存在的主要问题
1.入学难
(1)入学难。1998年国家制定了《流动儿童少年就学暂行办法》（以下简称《办法》），其目的是保证流动人口子女入学，而其中的条款却制约了流动人口子女顺利入学。《办法》中说：“流动儿童少年常住户籍所在地政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育；常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育。”“流动儿童少年在流入地接受义务教育的，应经常住户籍所在地的县级教育行政部门或乡级人民政府批准，由其父母或其他监护人，按流入地人民政府和教育行政部门有关规定，向住所附近中小学提出申请，经学校同意后办理借读手续。或到流入地教育行政部门提出申请，由教育行政部门协调解决。”“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依据国家有关规定按学期收取借读费。”文件中的“严格控制”、“政府批准”、“提出申请”、“借读手续”、“借读费”等都对流动儿童入学起了一定的限制作用。到2003年，全国各地都在执行这一政策。
(2)就近入学难。由于教育资源配置问题，城镇中流动人口居住较多的地方学校明显不够用。这些学校或直接拒收或者通过入学考试、全部交齐几年的学费等形式人为地抬高入学门槛，迫使流动人口子女自动放弃。流动人口子女就近入学难，特别是就近入中学更难。
(3)入公办学校难。首先，相当多的公办学校已经在超负荷运行。榆林市榆阳区规模在2000人左右的小学已达6所。人数最多的榆林一小有学生2632人，40个教学班，平均每班66人；星元小学有学生2411人，34个教学班，平均每班71人，最多80人。这些学校已经远远超过教育部额定的教学班人数，无法再容纳更多的学生。其次，流动人口子女入学所要求的繁杂审批手续，使家长感觉到“太麻烦了，实在凑不齐”，而放弃了到公办学校读书。在榆阳区城内，公办初中学校里有流动人口子女1596人，占公办学校初中生总数的4.8%；公办小学里有流动人口子女4926人，占公办小学学生总数的8.7%。恰恰是民办学校接纳了相当数量的流动人口子女。榆林市榆阳区有社会力量开办的中小学21所。在城区民办初中里，有流动人口子女744人，占民办学校初中生总数的40.9%；在城区民办小学里，有流动人口子女4296人，占民办小学学生总数的73.3%，占全区流动人口子女总数的46.6%。延安市社会办学力量接收小学段流动人口子女5443人，占全部流动人口子女的56.5%。延川县8所民办小学接收流动人口子女3032人，占全县流动人口子女总数的50.3%。这些民办学校在流动人口子女接受义务教育中起了半壁江山的作用。
(4)入好学校难。虽然每个城市学校基本都有流动人口子女，但可以明显地看出，有些学校的流动人口子女很少。如榆阳区城区小学中流动人口子女达14.9%，而规模最大条件最好的一所小学中的流动人口子女比例仅有3%；靖边县流动人口子女占学生总数的56%，但规模最大最好的小学里流动人口子女数仅占学生总数的4.9%。好学校优先满足区域内常住儿童的需要，似乎是天经地义的事。
2.收费高
(1)公办学校收取借读费、赞助费。陕西省2003年3月27日《关于整顿中小学教育秩序的通知》中说，外地流入儿童可以在居住地就近入学，入学后，按照省物价部门核定的标准收取借读费。标准为每生每学期：城市初中500元、小学200元；农村初中400元、小学80元。事实上，很多学校收费都超过了这一标准，一些学校还收取数量不等的赞助费。
(2)企业办学校、民办学校较高的教育成本收费。企业办的学校划归地方后，没有了经常性经费来源，基本靠学杂费来支付教师的工资和日常教学费用，收费一般高于社会上的公办学校。而民办中小学，收费要更高一些。虽然各市都明文规定了收费标准，但不少学校超标准收费，通常以赞助费的形式收取。因而在西安市流动人口中，无论是家长还是儿童都愿意进公办学校，因为费用低，教学质量好；进不去，就进企业办的学校；经济条件好的进入民办学校。这是他们无奈的选择。但在榆林、延安市，普遍是民办小学收费低于公办学校。延安市宝塔区小学收费为每人150-190元学期，延川县每人120-240元／学期，榆林市榆阳区每人180-240元学期，均低于省上规定的费用（杂费加借读费）。这样做，缓解了公办学校的压力，扩大了民办学校的生源。这是市场自发调节的结果。但是，流动人口子女交纳的费用仍然高于城市人口子女。
以上两个问题造成两个结果，一是尖子学生回原籍读高中，因为除了高额的费用，还有课程和教学方法的不同。笔者访问的两所普通中学，初三班里拔尖的学生都是外地孩子，因为不能参加高考，约2/3的孩子回原籍考试了。二是因为没有出路，大部分学生学习劲头不足，一部分人辍学提前就业。笔者对20名不同学校的初中流动人口子女进行了调查：40%的孩子表示如果考不上高中或者在本地无法进入高中就不再上学，帮助家长干活。上完初中就业只有15岁，一批小童工就此产生。
3.以招收流动人口子女为主的民办学校办学条件较差
民办学校的主要问题是：(1)规模小。民办学校规模普遍小于公办学校。笔者考察的小学总人数有73人的、82人的，初中有104人的。规模太小，教师什么课都教，无法保证教育质量。(2)场地小。民办学校一般都是租用场地办学，因经济问题或现有场地限制，不少学校没有学生活动场所，体育课没有地方上。(3)教师不足。民办学校教师一般由两部分人员组成，一部分是退休教师，一部分是拿到学历文凭的原农村带课教师，因为没有指标不能转为正式教师而在民办学校工作。聘用教师优先保证语文、数学、外语课程；有些课，如音乐、美术、体育都没有专门教师，甚至开不出课来。(4)设备不足。图书少，电脑少，有些学校没有科学课实验设备，没有体育器材，不能按规定开课，影响教学质量，影响儿童全面发展。
（二）原因分析
造成以上问题的主要原因是：
1.表象为户籍问题。我国接受义务教育的中小学生，以儿童的户籍为依据就近入学，不许择校。而儿童的户籍是以父母居住地为依据进行登记的，在父母单位附近入学、在爷爷奶奶家附近入学，都算借读、择校。流动人口子女没有城市户口，更没有学区户口，且相当一部分人在流入地居无定所，经常变换，哪里算“就近”，如何与择校生区别，谁都说不清楚。通常的做法是将流动人口子女全部认定为择校生。
2.焦点为收费问题。我国基础教育阶段实行义务教育，不收学费。 中小学校的日常经费根据学生人数确定，称“生均公用经费”。2002年9月陕西省财政厅、教育厅联合发文，确定了农村中小学生生均公用经费标准，具体如表2。
表2 陕西省农村中小学生均公用经费指导性综合定额和生均国拨公用经费指导性定额
目前，陕西省城乡小学执行的都是这一标准。从上表中我们可以看出，生均公用经费由两部分组成：一部分是学生交纳的杂费，一部分是由县财政补齐，即“国拨生均公用经费”。实际情况是，陕西省大多数县是赤字财政，生均公用经费是省上有标准县上无预算。笔者调查了5个市，绝大多数的县（区）生均公用经费预算都是0！各学校都靠收取的学生杂费在运转。流动人口子女的不断增加，给流入地的中小学带来了巨大的压力。接收流动人口子女的学校不因接收学生多而增加教师编制，更没有这部分学生的公用经费。现阶段，大多数学校都采取向流动人口子女收取一定数额“借读费”的办法来弥补教育经费的不足。取消“借读费”可能使公办学校的日常经费更加困难。
3.核心为教育资源配置问题。现行的《义务教育法》规定“义务教育事业实行地方负责，分级管理”，即向适龄儿童普及义务教育的工作由其户籍所在地政府解决，教育经费预算也是按照户籍学生人口数由当地区县财政下拨给学校。而流入地政府没有用于流动人口子女教育的专项资金，所以从法律上说，流入地政府对流动人口子女入学不负主要责任。可以说，对于汹涌而来的进城务工人员及子女，各级政府准备不足，教育行政部门也准备不足。城镇学校容量有限，教师数量不足，教育资源配置显得捉襟见肘。谁来为流动人口子女的教育费用买单？流出地政府吗？流出地一般是贫困地区，本来就没有钱；流入地政府吗？全靠县财政解决恐怕不行。
4.深层为平等教育权利问题。流动人口子女受教育问题的背后反映的是社会分层、平等教育权利等深层次的问题。问卷调查显示：60%以土的流动人口子女认为教育不平等。他们说：宪法规定人人平等，保护人权，都是中国人，为什么在教育上要区别对待；外地人和城市人同样工作同样为本地经济发展服务，同样上税，为什么政策不一样；流动人口子女入学难收费高，不让考中专与师范，不让参加高考，使他们过早流入社会，国家就不怕出问题；中国讲平等，流动人口子女生活本身就不安定，再高收费，孩子会从心理上觉得不平等，会产生对立情绪。
三、对策及办法
（一）充分认识流动人口子女接受平等教育的重要性
1.中国现代化的过程就是城市化的过程。据联合国估计，我国2010年前还将有2亿人进城，亚洲开发银行估计是3亿人。[1]据国家发展改革委员会测算，2001年到2015年，如果我国每年提高一个百分点的城镇化速度，将转移2.5亿农村人口。无论怎么算，从现在起，我国每年大约都有2000万农民进城。著名经济学家樊纲直截了当地说：“城市化的标志即为农民进城”。[2]陕西省的发展也证明了这一点。陕西省1990年城镇人口占总人口比重是21.49%；2000年是32.26%。绝对增长数字为456.11万人，增幅为64.49%！解决流动人口子女的受教育问题，就是解决我国城市化、现代化过程的出现的问题。
2.新一代移民的文化、心理素质决定着国家未来的发展。流动人口子女从小就离开闭塞的农村，来到信息化、现代化的都市。他们的眼界远远超出了农村的同龄人。如果他们没能享受平等教育权利，他们的素质会是什么样？我们城市的整体素质会是什么样？国家会怎么样？这些不言自明的道理每个人都懂。
3.平等入学是执行国家法律和平等教育权利。2004年召开的人代会第一次把人权问题写进宪法。人权的核心是平等。《义务教育法》、《预防未成年人犯罪法》、《未成年人保护法》中都明确规定了儿童公平受教育的权利。新一届政府工作报告中写到：流动人口子女受教育问题，不仅涉及数百万儿童的平等教育权，还涉及整个社会的稳定与发展。教育公平是社会公平的重要内容，没有教育公平，就没有社会平等，甚至会生发出新的社会不平等。
当前最重要的是要使各级政府和有关部门充分认识到，解决进城务工农民子女就学问题绝非是一种负担，而是一个不可推卸的责任。只有争取主动、未雨绸缪才是良策。如果我们坐等所有的措施都到位了，等所有的学校都敞开了大门，等所有的城市都有能力接纳了，那么，很多孩子就有可能会永远失去接受义务教育的机会了，我们也将无法向我们的后人交代。
（二）强化政府行为是解决问题的根本
近年来，政府不断调整流动人口子女入学的政策，强化这方面的工作。经国务院同意，国务院办公厅于2003年9月转发了教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》[3]，《意见》主要规定：农民工子女上学以流入地公办中小学为主；农民工子女上学收费与当地学生一视同仁；要建立进城务工就业农民子女接受义务教育的经费筹措保障机制；流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助；城市教育附加费中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作；积极鼓励机关团体、企事业单位和公民个人捐款、捐物，资助家庭困难的进城务工就业农民子女就学；设立民办“民工学校”条件酌情放宽等。这显然比以前的文件有了很大的进步。
陕西省一直关注流动儿童教育问题，先后几次出台了相应的文件。2004年1月陕西省教育厅、编制办公室、公安厅、计划委员会、财政厅、劳动和社会保障厅、物价局7个部门联合下发了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。文件强调指出，解决进城务工就业农民子女义务教育问题，涉及面广，工作难度大，必须强化政府行为。要坚持以流入地区政府管理为主。文件还具体规定：各级教育部门对接收进城务工就业农民子女较多的学校进行核实，报同级财政部门审核后给予补助；企事业单位和民办中小学接收的学生由当地教育部门审核，市财政部门给予补助。各级公办中小学要按照“免试就近入学”的原则，在容量许可的条件下，无条件接收学区内暂住的流动人口子女就学入校。确因容量限制，接收有困难者，由县级教育行政部门予以协调解决。流动人口子女到公办学校就读，杂费按当地学生相同标准收取，除此之外，学校不得再收取借读费和其他任何形式的赞助费。可见，各级政府和职能部门比以往任何时候都更重视流动人口子女就学问题。
（三）切实解决问题
1.采取多种渠道，扩大办学规模，解决流动人口子女入学难的问题
政府和教育行政部门都要想办法。一是挖潜，鼓励公办学校多招收学生。二是合理调配生源。由于我国出生率持续下降，低龄人口减员较快，一些学校生源已显不足。调查中发现西安市一些普通中小学、企业办中小学已经因为本区域内生源不足而大量招收流动人口子女入学。应该鼓励学校这么做，也应该鼓励流动人口子女就近到这些学校去。三是教育资源重组。将一些闲置的、有余力的教育机构改建成为接受流动人口子女读书的中小学。四是进行教育布局调整，对流动人口子女集中的地方或人口密集区的学校加大投入，使其扩大办学规模。五是加大教育投入，建立新学校，从根本上解决教育资源不足的问题。
社会力量办学对解决流动人口子女入学起了巨大作用，政府应大力扶持。可采取一些有效的措施，如，先扶后放：对于用其他建筑改建的学校，政府可以采取补贴拆迁费、改建费的办法，让其先运转起来，再逐步完善。产权置换：可以将原有的旧校址拍卖给个人、社会团体或采取产权置换的办法给个人、社会团体让其办学。为民办学校配备一定数量的公办教师，工资由政府解决，以提高民办学校教师质量。
2.解决流动人口子女教育经费问题
国务院和陕西省的文件都强调流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助；城市教育附加费中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作。问题是县财政有没有钱补贴？城市教育附加费中能拿出多少钱补贴？为此，我们调查了近几年陕西省的财政收支情况：2000-2002年全省财政收入分别是：187.00亿元、225.98亿元、252.28亿元；财政支出分别是：271.76亿元、350.05亿元、404.91亿元。收入逐年增加，支出增加更快，缺口越来越大。绝大多数县（区）是赤字财政，靠省上和中央的转移支付接济。调查表明，县财政的绝大部分已经用于教育，主要是给教师发放工资。榆林市榆阳区2003年财政收入7539万元，教育支出就达6713.4万元，但只基本保证了人头费。财政转移支付的50%用于教育的要求基本做不到，因为这笔钱一到位，先发其他工作人员的工资。城市教育费附加征收到位情况不同，但大都用于危房改造等项目。文件所说的生均公用经费，全省除少数县外，国拨部分基本是0。有的县还要求办高中的学校给教育局返还部分学费，救济县教育经费。试想，城市人口子女都没有生均公用经费，流动人口子女怎么会有呢[4]？出台文件难，执行文件更难。为此，我们建议：(1)强制执行生均公用经费标准。延川县人民政府决定：将义务教育经费全额列入财政预算，县政府每年至少拿出200万元用于弥补生均公用经费，确保教育教学工作正常运转。省政府已经明确提出，必须改变生均公用经费0预算的现状，打好“普九”攻坚战。各县（区）都应该这样做。(2)提高义务教育阶段一费制收费标准。延安市教育局根据抽样调查和测算得出：公用经费小学生人均185元／年，初中生282元／年，剔除寄宿生因素小学为137元／年，初中210元／年，分别高于省颁标准17元／年、30元／年。缺口谁补？如果能适当提高一费制收费标准，县财政再将国拨部分补足，学校的日子会好过一些。(3)省财政应该对流动人口子女比较多的西安市、榆林市、延安市给予必要的补贴，三市也应该从本级财政中拨一部分专款给县（区)财政，形成三级补贴机制。(4)动员企业捐资办学，特别是陕北产油、产煤大户、有责任、有义务支持地方教育的发展。
关于借读费问题。调查中，争论最大的就是借读费问题。政府文件中也显现了这种困惑。教育部1998年的文件说：“全日制公办中小学，可依国家有关规定收取借读费”；2003年国务院办公厅转发教育部六部委文件中说：“农民工子女上学与当地学生一视同仁”；教育部负责人回答记者提问时说：不收借读费。陕西省教育厅2004年1月6日就流动儿童就学的有关问题向省政府办公厅递交了请示报告，即1号文件；1月31日又会同七部门就此问题下发了2号文件。1号文件说：“流动人口子女到公办学校就读，学校按暂住地中小学收费标准收取借读费后，不得再收取杂费”；2号文件说：“杂费按当地学生相同标准收取，除此之外，学校不得再收取借读费和其他任何形式的赞助费。”
“一视同仁”、“当地学生相同标准”，就存在“择校”、“借读”问题。因为城市人口子女跨学区上学需要交择校费或者叫借读费，目的是要求城市人口子女就近入学，防止儿童都往教育资源好的学校去，确保教育均衡发展。流动人口子女的特点是流动，完全可以在条件好的学校附近租房以保证孩子入学。城市人口子女不可以随意迁户口，流动人口子女可以；城市孩子跨学区上学要交借读费，流动孩子可以不交。会不会引发新的不平等呢？
目前，公办学校和企办学校都用借读费补充生均公用经费的不足。即使县（区）财政给流动人口子女补贴公用经费，也是微不足道的，比借读费少多了。公办学校、特别是超负荷运载的公办学校可能会因没有借读费造成公用经费紧缺而拒收流动人口子女入学。因为收的学生越多，学校负担越重，教师负担越重。一部分企办学校是以流动人口子女的借读费发放教师工资的，没有了借读费，就没有了教师工资，也没有了日常经费，学校将无法维持下去。榆林、延安的民办学校收取的教育成本费一般都略低于公办学校的借读费，这样才能吸引流动人口子女来此上学。如果公办学校取消借读费，民办学校的费用将高于公办学校，谁还来民办学校读书呢？是否会出现一方面流动人口子女和家长向政府要学上而公办学校容纳不下，一方面民办学校没人上的局面呢？
入学的“门票”（指借读费）没有了，会不会使越来越多的农村孩子追逐优质教育资源而来城里上学呢？目前，陕北的一些村小已经没有多少学生了，三年级以上儿童纷纷进城读书。照此下去，政府该如何调控呢？城乡教育该如何均衡发展呢？借读费是优质教育资源配置不足的产物，是市场自发调节的产物。突然取消借读费，可能会带来新的、意想不到的社会矛盾。我们也就这一问题对187户流动人口家庭进行了问卷调查。绝大多数认为收借读费可以理解，标准每学期100元—300元／生可以接受。在现阶段，城市人口子女与流动人口子女执行同等政策、平等对待就可以了。
3.逐渐改革城乡户籍制度
多年来，我国形成了城市和农村二元分割的社会结构。人们由于出身的区域不同而导致了天然的身份差异。农村和城市人口在经济、政治和文化教育方面“享有”不同的权利。流动人口子女受教育的合法权利由于户口的限制而被相对剥夺，户口成了他们在城市中公平生存和发展的“瓶颈”。如果这一问题不解决，他们的教育公平问题就不可能真正解决。因此，需要对户籍制度进行改革，为流动人口子女平等接受教育扫除政策上的“门槛”。
流动人口子女入学问题是国家发展过程中出现的问题。该问题的全面解决，有待于国家综合实力的提高，有待于城乡差距的缩小。国家有钱了，不收学费不收杂费就不存在收费问题；城乡一体化了，教育资源配置都很好，就不存在进城读书和择校问题。那时候，平等教育就可以真正落到实处了。