论我国社会主义市场经济体制下的政府体制改革，本文主要内容关键词为：体制改革论文,社会主义市场经济体制论文,论我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国“十一五”规划强调“着力推进行政管理体制改革”，并把它置于深化改革的首位。因为这不是一般行政事务性改革，而是要以继续推进“政企分开、政资分开、政事分开”为重要内容的政府体制改革。这是关系政府在社会主义市场经济中的定位与改革问题。
胡锦涛同志对政府体制改革问题做了极为深刻的阐述：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。要以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上。”这表明，政府体制改革的目标是把政府建设成一个履行公共服务的“公共服务型政府”。这也正是社会主义市场经济体制所要求的。然而，我国政府长期以来不仅履行公共服务职能，同时又履行庞大的国有资产(特别是经营性国有资产)的所有者和经营者的职能，即政府身兼两种不同的身份和不同职能，这就是改革的重点和难点所在。
改革开放以来，我国在“政企分开、政资分开”方面做了很多努力，但仍是障碍重重。改革的过程表明，政府的双重身份和双重职能仍是政企不分、政资不分、政事不分的体制根源。所谓“病”在企业，“根”在政府。这就是为什么说目前要解决深层次问题，改革进入“攻坚阶段”。这是关系到要有一个创新型的政府和一个创新型的国家，这需要在实践中探索。
一、必须分清、分开两类不同的国有企业，从经营性、竞争性领域中退出的应是政府而非国有企业
按照“国资委”的规定，“国资委”实现了对所有国有企业(金融系统除外)的出资人地位，有“管人、管事、管资产相结合”的职责和权利。然而，有着两类不同性质、职能、营运原则的国有企业，应分清和分开管理。一是提供公共产品或公共服务的国有企业。这类国有企业体现了作为政治实体的国家即政府的职能，它们具有以下特性：(1)生产与经营具有公共性，是为满足公众经济生活、文化生活、社会生活的公共消费的需要，目的是把政府所辖地区铸造成一个良好的投资环境、经营环境和生活环境。(2)经营是非赢利、公益性甚至是福利性或政策性的，它们不适宜由私人经营或私人无力经营。(3)资金来自本地区的财政拨款，政府可为提高公益性、福利性服务而提供财政补贴，按低于市场价格甚至低于成本的价格向公众提供公共产品和公共服务(如，水、电、公交、福利住房等)。有些公共产品与公共服务，可通过采购、招标甚至BOT方法吸引民企或外企参与，但由国有企业向公众提供公共消费，作非赢利性、公益性甚至福利性经营。这类国有企业应是各级政府所有制的国有企业。国外经验表明，这类企业大多数由各级政府财政部门及有关部门管辖。二是属于经营性或竞争性的国有企业。这类国有企业体现了作为经济实体的国家的职能，它们具有以下特性：(1)经营性和赢利性，以赢利为目的。(2)自主经营、自负盈亏，有内在的“成本—收益”经济原则的硬性约束。尽管它们的初始投资来自政府的财政预算，但一旦投入后，就完全离开政府财政部门，经营性国有企业的发展全靠自身的经营和赢利能力。
上述两类性质、职能、营运原则完全不同的国有企业，前者履行的是“公共服务型”政府的职能，后者履行的则是作为经济实体的国家所要求的资本性经营职能。目前，这两类国有企业都为政府所有，政府兼有作为政治实体和经济实体的双重身份、双重职能于一身。政府的这种集双重身份、双重职能于一身的体制，过去是计划经济体制的源头，现在则成了建立“公共服务型”政府的严重障碍。政府不从经济实体的身份中脱身，便不能成为公共服务型政府。同时，经营性国有企业若不从政府身上剥离开来，也难以实现“政企分开”和“政经分开”，难以建立健全公司治理机构。将经济实体的身份和职能从政府身上剥离开来，绝不是根本否定国家作为经济实体的身份和职能，而是另外(在政府之外)设置一个作为经济实体的国家的载体(如“人大”)，成立一个经营性国有企业体系。否则，让国有企业全退出经营性、竞争性行业和领域，那便是全盘私有化或中国式“世纪大拍卖”，也就不成其为以公有制为主体的社会主义市场经济。所以，应退出经营性、竞争性行业和领域的是政府，而不是国有企业。(1)拥有一批经营性或竞争性国有企业，是我国社会主义市场经济的一个特征。在计划经济体制下，经营性、竞争性国有企业长期被政府所有制捆住，经营性原则和机制被计划化和行政手段所扼杀和取代。而今社会主义市场经济是“公有制为主体”和多种所有制共同发展，经营性和竞争性行业和领域也不应例外，国有资本和国有企业也应随时进入和退出。有人援引西方经济学关于政府不应介入经营性、竞争性领域的论点，主张国有企业应随同政府一道完全从经营性、竞争性领域退出。我认为不妥。西方经济学的论点是对的，因为政府履行的是“公共服务”职能。但它所研究的是资本主义市场经济，在那里，经营性和竞争性行业和领域是私人企业一统天下，而我国面临的是发展社会主义市场经济，我们不能利用这个理论去要求国有企业退出经营性、竞争性行业和领域，而应加速政府体制改革，将经营性和竞争性国有企业跟政府区别开来，而且分离开来。(2)我国国有企业改革的基本方针：“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”，主要是针对经营性和竞争性的国有企业而提出的。因为提供公共产品和公共服务的国有企业本身进行的是非赢利性、公益性或福利性经营，依靠政府财政，是政府应尽的“公共服务”职能，应完全为政府所掌有和举办，谈不上“政企分开”。而且，遵循此方针改革国有企业，目的是为在公有制基础上建立“自主经营、自负盈亏、自我扩张、自我约束”的内在机制的“微观基础”，使这些国有企业能成为内有经济活力、外有市场竞争力的经营性、竞争性国有企业，而绝不是为了消灭国有企业。
我很赞同对国有经济布局进行战略调整，对经营性、竞争性领域内的国有企业进行合理的关停并转，但这是为集中力量加强必需的行业和领域，绝不是因为国有企业不可或不应留在或进入经营性、竞争性行业和领域。关键是经营性、竞争性领域中的国有企业是否真正实现了“政企分开”，是否真正具有公平竞争的能力。不仅如此，一旦某个经营性、竞争性行业或领域被私人大公司或跨国公司所垄断，还需要国有企业打进去，以平抑垄断，促进竞争。所以，我不同意笼统地提出“国退民进”的口号，经营性、竞争性行业和领域中的国有企业应有进有退才是正确的、必要的。
二、国有资产管理体制中的中央与地方的关系
在国有资产管理体制架构的建立过程中，一个重要问题是按社会主义市场经济体制原则，处理好中央与地方的关系。在这个问题上，主要有两种不同意见：一是由中央代表国家统一行使国有资产所有权，中央和各级地方政府分级管理国有资产，即所谓“国家统一所有、分级管理”。另一是国有资产分级所有，由各级政府分别行使国有资产所有权，履行“出资人”职责。在这两种不同意见中，我主张“分级所有”。我提出要分清和分开两类不同性质、职能和营运原则的国有企业，而这两类不同的国有企业，各自均涉及中央与地方关系，其间关系又将如何？
一是提供公共物品与公共服务的国有企业，应属于政府所有的国有企业。这类国有企业的产权应由中央与地方分别行使所有权，即“分级所有”。理由是：(1)提供公共物品和公共服务是“公共服务型”政府的基本职能，各级政府概不例外。但这类企业有很强的地方性，它们提供的公共产品和公共服务是用来满足各级政府辖区内公众和企业的公共消费需求。(2)我国实行分级财政体制，各级政府均有自己的预算，提供公共产品和公共服务的国有企业都靠各级政府的财政投资，按“谁出资谁所有”的原则，各级政府便是它们当然的“出资人”，它们自应归各级政府所有。(3)它们的经营是非赢利性、公益性甚至是福利性的，为增进本地区的公共福利，可按低于市场价格甚至低于成本的价格向公众提供公共物品和公共服务。(4)有些公共物品和公共服务跨越本地区(县、市、省)，则由上级政府出资提供，便为上级政府所有和经营。关系国民经济命脉的大型公共设施和公共服务(如，国道、铁路干线、大型水库等)，是由中央财政出资或由各有关地方政府共建，产权自然归中央政府或各有关地方政府所有。
“分级所有”的实质是：中央和地方政府的职能定位是“公共服务型”政府，它们分别代表国家履行出资人职责，中央和地方政府的出资部门(如财政部门)均处在非经营性国有资产管理的第一线，是掌有非经营性国有资产终极所有权的代理人，这个代理资格并非上级政府授权或任命，而是直接从各级授权获得。在非经营性国有资产管理体系中，中央与地方之间产权界定明晰，不存在行政隶属关系。中央给地方提供“转移性支付”，一旦拨付之后就属地方所有，不算中央“参股”。
二是经营性、竞争性国有企业，其性质、职能与营运原则与政府所掌有的非经营性国有企业不同，应“政企分开”，离开政府的行政羁绊。在经营性国有企业系统中，我主张产权分级所有，而且产权必须明晰。这样，可调动中央与地方两头的积极性。中央与地方国有资产专职机构(如“国资委”)各自分别受“人大”授权，各自分别对“人大”负责，都处在经营性国有资产管理的第一线，都应被视为国有资产的终极所有权的代理人。中央与各级国有资产管理机构之间不存在行政隶属关系。各地国有企业之间进行结构性调整和战略性重组，均应是市场行为，不应搞“拉郎配”。如此，中央国有企业可向地方国有企业“参股”，地方国有企业也可向中央企业“参股”。
在经营性和竞争性领域，有一些是关系国民经济命脉或属于国家支柱产业或资源性产业的大型国有企业，这些大型国有企业应由中央国资管理机构代表国家履行“出资人”职责，其它一般经营性国有企业由地方国资管理机构代表国家履行出资人职责。中央国资管理机构和地方国资管理机构之间不存在行政隶属关系，各自对“人大”负责。
三、政府体制改革的重点
将经济实体的身份与职能从政府身上剥离出去，绝不是否定国家作为经济实体的职能，绝不是要国有企业从经营性、竞争性行业和领域退出，而是让政府退出经营性、竞争性行业与领域，并在政府之外另行设置一个经济实体的国家载体，由它来统辖全部经营性、竞争性的国有企业体系，而与由政府所统辖的非经营性(公益性和福利性)的国有企业体系并列运行，二者各行其是，各司其职。问题是，在政府之外另行设置一个统辖经营性国有企业的经济实体的国家载体，这是世界自有市场经济以来见所未见的事，需要制度创新。
我在1989年的一篇主张用股份制改革国有企业的文章(刊《经济研究》1989年第4期)中，曾提出三项选择：一是经营性国有企业由权力机构(各级“人大”)授权专门机构(如国资委)来管理。二是建立一个由国有资产管理委员会——国有资产经营公司(或国有投资公司)——国有企业三层次的管理、营运体系。三是让国有或国家支配的各种基金(如，社会保障基金、共同基金、保险基金、投资基金等)成为国有企业的主要投资者。
我之所以有第一项选择，因为最有资格作为经济实体的国家的载体，应是各级“人大”常委会及其直属的委托机构——各级国有资产管理委员会，它们是受托担当经营性国有资产的终极所有者和经营性国有企业的终级“出资人”，负责国有资产的结构性调整和国有企业的战略性重组，确保国有资产保值增值。“国资委”对“人大”常委会和国家主席负责，受政府监督，但不对政府负责。由政府统辖的提供公共产品和公共服务的非经营性国有企业，是政府所有制国企；而由各级“人大”统辖的经营性的国有企业，可称为全民所有制国有企业。
第二种选择是建立一个由国有资产管理委员会——国有资产经营公司(或国有投资公司)——国有企业的三层次框架的初步设想。之所以要在“国资委”和国有企业之间加一个“国有资产经营公司”(或国有投资公司)，因为现代股份经济的发展使在所有权和经营权“两权分离”的基础上出现了一种新机制——以“机构投资者”为主的“金融中介机构”。它出现在投资者(所有者或出资人)与企业经营者之间，其特征是资本经营与企业经营相分离。这些机构投资者经营的对象并不是实业性企业而是证券资本，它们所看重的不是实业性企业的产权，而是资本增值。其基本社会职能是不断改善社会资源再分配以提高社会经济效益。之所以要在“国资委”和国有企业二者间加设一层“国有资产经营公司”(或国有投资公司)而形成三层次框架，目的是发挥“金融中介机构”合理分配和再分配社会资源的重要作用；在国有资产所有者与企业管理者之间加设一道“防火墙”，确保“政企分开”原则得到彻底贯彻。
关于国有资产管理体制三层次框架的建议及三个有关制度创新的设想，是我1989年提出的。由于当时尚属国有企业改革初期，处于究竟搞股份制还是承包制的争论中，政府体制改革远未提上日程。直至1992年邓小平同志南巡讲话后，中央明确了社会主义市场经济方向，股份制得到广泛认同。特别是深圳、上海两地通过自身的实践提出并试行这种“三层次”框架，效果不错，获得越来越多的地方认同。只是目前这些试行的“三层次”框架并未从政府分离出来而仍属政府管理。不过，作为过渡性设置也是可取的，因为要实现经济实体国家和政治实体国家的分离，需要时间去进行立法等一系列的准备。
随着我国社会主义市场经济的发展和资本市场的完善，一些由国家控制的机构投资者(如，社保基金、共同基金、投资基金、教育基金、科研基金、残疾人基金，等等)，将越来越多地成为国有企业(特别是大中型企业)的主要投资者。目前，这些机构投资者尚弱小，但其未来的发展是可预期的。这样，除政府所有制的非经营性国有企业和全民所有制的经营性国有企业外，还有一种由社会公众投资、储蓄、捐赠建立起的各种基金所投资和控制的国有企业，我称它们为社会所有制国有企业。
总之，国有资产管理体系的建立问题，是要把政府从双重身份和双重职能的困境中解脱出来，使之成为真正“公共服务型”政府。这是我国社会主义市场经济体制建设中所特有的重要问题。这没有现成的模式可照搬，需要制度创新。目前，政企已开始有所分开，但尚未完全分开，这会给一些人进行权钱交易、以权谋私、寻租设租留下可乘之机。最近，有人把改革中出现的问题和弊病都归咎于改革，甚至要求“刹车”。我很不以为然，因为这些问题和弊病完全来自于改革的不到位和不彻底。唯一办法就是加速推进改革，特别是以改革双重身份和双重职能为重点的政府体制改革。
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