摘要：当前，我国电力市场供求关系的主要矛盾已由短缺转化为产能过剩。作为水电建设项目重要组成部分的征地移民工作，也面临着一方面企业生产经营困难、亏损严重，而另一方面补偿标准提高、征地税费激增、移民诉求提高的新矛盾。本文将积极探索新形势下，国家电改政策下的水电移民工作新思路，探索在企业生存发展的同时，让移民群众共同享有水电开发带来的效益。
关键词：新电改；水电项目；新思路
改革开放40年，我国经济发展取得了世界瞩目的成就。电力工业作为先行的能源基础产业，在发展速度、发展规模和发展质量方面亦取得了巨大成就。全社会用电量由2010年 的41999 亿kWh升至2017年的63625亿kWh；发电量也由1978年的2565.5亿kWh 激增至2017年 64171亿kWh。发电能力已全面超过社会用电量。以2017年为例，在火电平均利用小时数降至3000以下，弃水515亿 kWh、弃风419亿kWh、弃光73亿kWh的情况下，发电量仍然超过全社会用电量。供求关系已经发生了巨大变化，由短缺转变为产能过剩。
云南省地处西南，水力资源丰富，此情况趋势更为明显。全省装机规模从2010年3605万kW增长至2016年末8462万kW，其中水电装机6097万kW，占比72%，预计2020年云南省总装机将增长至10190万kW，水电装机占比将进一步增大。而在用电需求方面，2014年～2017年，云南省内加上西电东送总电量需求仅为2550亿kWh、2553亿kWh、2758亿kWh、2802亿kWh。导致2015年～2017年全省弃水电量分别为168.38亿kWh、152.65亿kWh、315亿kWh。与此同时，2014年～2016年，云南火电利用小时数已低至2591、1557、1264。过剩成为常态。
2015年3月，中央出台《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号），正式开启了新一轮电力体制改革。中发9号文明确要加快构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，也就是电价、电量进入市场化。以前电力企业，特别是大型水电项目，只要把电站建起来，不管市场、不愁销路、“电价由成本反推、电量由电网包销” 的旧体制下的“幸福生活”肯定是过去了。在残酷的市场竞争下，面临生存、发展的巨大压力。
而征地移民作为水电项目的重要组成部分，所执行水电移民政策是在原有的电力体制下形成的，所有水电开发建设过程中产生的征地移民费用，一律作为成本进入电价。特别是在金沙江中游乃至云南省推行的移民逐年补偿方式，不但建设期逐年补偿费用进入概算，还明确提出电站运营期逐年补偿费用从电站发电收益中提取，补偿期限与电站运行期限相同。当前，近年新建的水电企业现金流已难以覆盖还本付息、运营成本和移民逐年补偿费用。如果这种情况长期得不到改变，不但企业没有效益，无法持续生存发展，也将无力支撑继续发放移民的逐年补偿费用，进而影响库区、移民安置区社会稳定。这显然跟电改新形势不相适应。
下面作者以电力市场化改革对中国华电集团云南发电有限公司，特别是金沙江中游征地范围最广、移民人数最多、搬迁安置难度最大的鲁地拉水电站经营情况影响及其他水电开发面临的困难为例，分析在新形势下，水电项目征地移民工作面临的新情况，并提出探索、创新的思路。
一、新电改对华电云南公司生产经营的影响
云南省充分利用首批电力体制改革综合试点省份的机会，结合外送市场有限的情况，为促进本省载能企业的发展、保障本省耗能企业的生存，提出了一系列电改政策和措施，采用电力企业分类（一类保量保价、二类保量不保价、三类不保量不保价）等方式，形成了全国竞争最为惨烈的电力市场。导致省内大批水电、火电企业严重亏损，公司生产经营形势日益严峻。金沙江中游梨园、阿海、鲁地拉（都是近几年投产的大型项目，一投产就碰上电改）均被列为三类电厂，全面推向市场，在电量、电价双降的双重压力下，各电站运营效益大幅下滑，生产经营面临一投产即严重亏损的挑战与巨大困难。尤其是进入汛期，省内市场化电量成交电价降至0.1元/千瓦时，大用户直购电及省内用户增量价格已低于0.1元/千瓦时。
受此影响，华电云南公司2016年完成发电量248.89亿千瓦时，其中大型水电完成181.49亿千瓦时，占华电云南公司发电量的73%，但全年平均电价仅0.1663元/千瓦时。华电云南公司全年共亏损12.54亿元，其中，大型水电亏损9.65亿元。
2017年公司完成发电量275.61亿千瓦时，同比增加26.71亿千瓦时。其中，大型水电板块完成205.80亿千瓦时，同比增加24.31亿千瓦时，占云南公司发电量的74.7%。但公司全年仍亏损8.65亿元，其中，大水电板块亏损6.93亿元。
二、鲁地拉水电站移民工作面临困境
鲁地拉水电站位于大理州宾川县与丽江市永胜县交界的金沙江中游河段，为金沙江中游河段水电规划“一库八级”的第七个梯级。电站总装机容量2160兆瓦（6×360兆瓦），库容17.18亿立方米，属Ⅰ等大(1)型工程，设计多年平均年发电量93.23亿kW•h。2013年7月首台机组发电，2014年10月6台机组全部投产发电。
（一）鲁地拉电站移民特点
由于电站淹没区域相对较为平缓的特殊性，带来了单位装机移民人数最多、移民投资占比最高，安置最为集中，维稳压力最大等特点，相比于云南省内其他大中型水电项目，更具特殊性与代表性。国家发展改革委在2012年2月印发的鲁地拉水电站核准文件中明确提出“要高度重视电站建设的生态环境保护和移民安置工作，将帮助移民脱贫致富和促进库区生态环境建设作为水电开发的重要目标”。
1、移民人数较多
鲁地拉水电站水库淹没和枢纽工程建设区占用土地98010亩，其中耕地31675亩，移民安置人口28121人。是金沙江中游已建成六个梯级电站中淹没耕地面积最大、安置移民人数最多的电站，移民人数占金沙江中游已建六个电站搬迁安置人口的58%。单位装机移民人数达到130人/万kw，为云南省各水电站中最高。
2、移民投资大且超概多
鲁地拉水电站工程总投资为2169503万元，其中建设征地移民安置概算总投资627086万元，征地移民概算费用占工程总投资的29%，单位千瓦移民投资2903元/kw 。
但在移民搬迁安置实施过程中，由于政策变化、设计变更、物价上涨、鼓励搬迁等原因，投资超概算情况严重。截至2018年10月，鲁地拉水电站建设征地移民安置实施阶段已支付736787万元，超概算费用109701万元。因还有部分工作未完成，根据主设单位中国电建集团西北院的分析计算，预计最终超概费用在平衡移民预备费后实际超约25亿元，建设征地移民总投资将达到约877086万元，将占电站总投资约40%左右。考虑移民超概投资后，单位千瓦移民投资将达到4060元/kw ，也为云南各水电站之首。
3、逐年补偿标准高
根据《云南省人民政府办公厅关于印发云南金沙江中游水电开发移民安置补偿补助意见的通知》（云政办发〔2007〕159号）（以下简称《159号文》），鲁地拉水电站采用逐年补偿的方式进行生产安置，逐年补偿标准按照金沙江中游临时生产生活补助300元/人•月发放。此标准高于金沙江下游和澜沧江各电站执行的逐年补偿标准，在云南省各水电站中也属最高。
4、移民维稳压力大
鲁地拉水电站移民难点问题和矛盾相对突出，维稳压力较大，主要体现在以下三方面：一是安置区各民族杂居，安置区居住着汉、傈僳、纳西、彝、白等多个少数名族。二是移民集中安置规模较大，仅在鲁地拉库区金沙江两岸，就后靠建设有19个移民安置点，其中永胜县15个安置点，集中安置4181户14719人；鹤庆县4个安置点，集中安置509户1980人；剩余外迁安置的距离库区亦不远，同样存在集中安置的特点。特别是永胜县的涛源集镇，共安置移民9955人，并设有镇政府、卫生院、中学、小学、商业集散地等公共设施。移民大规模聚居，存在群体事件的风险和隐患。三是永胜县维稳形势严峻，永胜县是移民大县，金沙江中游已建的六个梯级电站永胜县就涉及四个梯级，涉及移民3万多人，在移民搬迁安置等社会再造过程中，较易引发群体事件。
（二）移民投资对电价影响
1、超概对电价的影响
鲁地拉水电站装机2160MW，核准投资2169503万元，单位千瓦投资10044元，单位电度投资2.33元，在云南省内属于经济指标非常差的电站。2013年12月，鲁地拉水电站上网电价核定为每千瓦时0.313元，高出同期核定的金沙江金安桥、龙开口和阿海水电站（0.2893元/千瓦时）0.0237元，高出部分主要就是考虑鲁地拉电站征地移民投资多出的部分。
按原电价核定机制，将建设征地移民超概算部分计入总投资，上网电价相应将达到每千瓦时0.349元。
2、运行期所需逐年补偿费用
在移民安置实施阶段，永胜县、鹤庆县根据《159号文》采用逐年补偿的方式进行生产安置。永胜县实际核定逐年补偿安置人口22655人，鹤庆县实际核定逐年补偿安置人口4385人。逐年补偿标准按照临时生产生活补助300元/人•月发放，鲁地拉水电站每年所需移民逐年补偿费用为9734.4万元。根据《云南省人民政府关于进一步做好大中型水电工程移民工作的意见》（云政发〔2015〕12号）（以下简称《12号文》），自2017年起，移民逐年补偿标准落实递增机制，2017年达到310元/人•月，2017年所需移民逐年补偿费用为10058.88万元。根据最新的2019年4月《云南省人民政府关于调整2018-2022年大中型水电工程移民逐年补偿增长标准的通知》（云政办发〔2019〕47号）：“自2018年起至2022年，按每人每年136.8元的标准递增至2022年”，按此计算，鲁地拉移民逐年补偿费用自2018年起，每年将增加369.9072万元，至2022年，逐年补偿一年总费用将达到11908.416万元。相较最初的费用已年均增加2174.016万元。并且，移民逐年补偿标准递增机制将一直存续。
《12号文》同时明确：水电站运行期所需逐年补偿资金，在统筹费用使用完毕之后由水电工程项目法人负责从发电收益中筹措，并逐年拨付给相应的移民管理机构组织兑现。
（三）鲁地拉水电站移民保障面临困难
在当前云南省电力供大于求，竞价上网的新形势下，鲁地拉水电站发电量和上网电价下降明显，加之移民安置费用超概较多，发电成本不断增加，鲁地拉水电站出现了严重亏损。
2016年，鲁地拉水电站发电量仅为57.8亿千瓦时，弃水电量35.43亿千万时，弃水电量占发电能力的38%。电站2016年平均上网电价仅为0.1657元/千瓦时（原核准的上网电价为0.313元/千瓦时），平均上网电价为核准电价的52.94%。售电收入连还本利息都无法覆盖，2016年亏损6.72亿元。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆2017年，鲁地拉发电量69.30亿千瓦时，发电量较上年增长11.5亿千瓦时的情况下亏损4.27亿元。2018年，鲁地拉发电量86.08亿千瓦时，在发电量接近设计发电量（93.23亿千瓦时）的情况下，税后电价仅为0.1445元/千瓦时，仍然亏损4.37亿元。目前，鲁地拉公司现金流已无法覆盖还本付息、运营成本和移民逐年补偿费用，至2018年6月，资产负债率高达88.03％。与此同时，移民逐年补偿标准还有每年递增的因素存在，移民逐年补偿费用将成为越来越难以承受的经营负担。如果这种情况长期得不到改变，公司将无力支撑继续发放移民的逐年补偿费用，移民群众的长效补偿费用一旦延期、减少甚至停止发放，将会带来无法估量的移民稳定风险，进而影响库区、移民安置区的社会稳定。
三、面临其他新形势
除了电力产能过剩、市场化改革导致电力企业生产经营困难、亏损严重、难以承担移民费用的情况之外，随着国家政策变化，水电征地移民工作还面临其他一些新形式。
（一）移民补偿标准持续提高
最新修改颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第679号）规定：“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。”而各地方政府在制订征地区片综合地价时，基本都按《土地法》规定的上限即被征土地平均年产值的30倍计列征地补偿补助费，大大超出了原《移民条例》规定的16倍 ，但水电移民享受的基础设施改善、后期扶持、大量补助类项目等特殊政策又没取消，这大大增加了水电移民补偿的费用。
（二）征占用土地税费激增
同时，随着国家土地政策的越收越紧，征收征用土地、林地产生税收越来越多，占征地移民概算的比例也越来越大。例如当前建设项目建设用地报批最大的制约因素——耕地“占补平衡”指标，以前云南省最高每亩缴纳耕地开垦费12000元，而根据最新国务院办公厅于2018年3月印发的《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》（国办发〔2018〕16号），允许补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口的，可申请国家统筹补充，缴纳跨省域补充耕地资金的基准价每亩10万元（其中水田每亩20万元），还根据亩产量等级上浮价格。据了解，云南省经过近年来的基础设施建设，补充耕地指标也非常“抢手”，将要公布的省内调剂价格也将高于此价格。此政策将会大幅提高水电项目建设成本。据估算，仅此一项，规划中的金沙江中游龙头水库龙盘水电站投资将增加200亿以上。
另外，耕地占用税标准由原来的每平米8元大幅提高至每平米24元，征收范围由耕地扩大为所有农用地；森林植被恢复费标准也大幅提高，金沙江流域的水电项目大多涉及长江防护林，森林植被恢复费也是按最高标准缴纳。
上述这些因素都造成了大中型水电站用地成本成倍增加，水电项目也由以前相对其他建设项目优惠，变为重点针对项目。
（三）移民诉求越来越多
随着经济社会发展，群众对美好生活的向往，已经不满足于单纯的基于“三原（原规模、原标准、恢复原功能）原则”的搬迁安置模式，移民和地方政府对水电项目开发带来个人、地方的提升、变化，期望值越来越高，甚至把周边区域内所有的脱贫、发展都寄托在水电项目上，有些已经远远超出了水电项目所能承受的范围。移民诉求越来越多，有的是超出其审定的实物指标量，突破了现有国家移民政策规范；有的是非移民要求移民身份，等等。同时，为了移民的稳定和发展，还需投入大量的资金为移民配置生产用地、开展产业扶持、扶贫开发等工作。这也大大增加了移民工作的难度。
（四）地方政府对水电开发的支持越来越低
由于水电项目大多存在建设征地范围广、涉及人口多、民族问题、矛盾突出、搬迁安置难度大等特点，地方政府从移民稳定、民族和谐等方面考虑，认为大型水电建设移民工作难度大，具有较大稳定风险；另外，电站在运行期的增值税要上缴上级财政，地方政府只能享受电站建设期有限的建安税和耕占税；水电运行后解决当地就业数量非常有限等等上述原因，地方政府对水电开发的支持力度和积极性越来越低。
四、探索移民工作新思路
由于以上情况的存在，延续原电力体制下的移民工作思路，显然已难以适应国家新电改政策下市场化的新形势，需要我们积极探索、创新移民工作新思路，为企业的生存发展提供有力支撑。
（一）转变观念
首先，我们必须改变旧机制下形成的惯性思维。比如随着电力体制改革，电价实行市场化后，我们水电项目业主应该放弃原来那种只要能进概算，移民投资就好列支的传统思维。以前只要敢出政策，能进概算，就可以进电价，就可以同意的话不能再说了。今后，需要项目业主进一步加强对移民投资成本的管控意识，主动全面、深度介入规划设计、实施、验收等各环节，严把移民资金支出，真正用于移民群众生产生活的资金要保证，但要杜绝移民资金的无谓浪费，超规划项目和超概算资金要严把程序关。
（二）转变土地取得方式
大型水电项目建设用地的取得建议不能再走原有的划拨方式。目前，由于大中型水电项目建设征地的特殊性，其补偿补助、后期扶持、配置土地、各类税费、设计费用、产业开发等各项费用加起来，成本其实已经超过了采用土地出让方式取得的土地所需成本，却不能享有出让方式取得土地的权益。既然水电项目已实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，建议水电项目建设征地应与铁路、公路、城建项目并轨，通过土地出让、招拍挂的方式取得土地，而且不再执行移民后期扶持、移民安置概算调整等短期无法让移民安置概算收口的政策，让水电项目的投资更加可控，同时确保每一分资金都真真实实的用到移民身上。
（三）建立移民保障性电量（电价）
目前水电移民工作处在新旧政策调整的艰难时期，一方面是电力行业迅速市场化，而另一方面移民问题从规划设计到搬迁安置一直是由政府负责，征地移民工作行政化色彩并未淡化，社会问题无法完全市场化。对征地范围广、移民难度大、移民人数多的大型水电项目，在电价上应与其他水电项目区别对待，应为这些难度大的项目争取保障性电量和电价，用以维持电站正常生产运营、移民逐年补偿费用发放，处理解决移民遗留问题等，才能保障移民的长治久安，再以前面提到的鲁地拉电站为例：
据测算，按照鲁地拉电站维持最基本生产考虑，覆盖公司财务、管理和移民逐年补偿费用，不考虑企业投资收益，上网电价按核准电价每千瓦时0.313元，需要53.5亿千瓦时的移民保障性电量；若按上网电价0.25元/千瓦时测算，则需要67亿千瓦时的移民保障性电量，
才能维持鲁地拉水电站基本的正常生产运行，确保移民逐年补偿费用的正常发放。
如果建立移民保障电量（电价）暂时有困难，建议也可考虑恳请政府对每度电0.8分钱的库区基金即征即返、或取消征收每度电1分钱的火电长补费用于移民的逐年补偿费发放。
（四）开展共享机制研究
近期国家发展改革委发布《关于建立健全水电开发利益共享机制的意见（征求意见稿）》，其中指出要开展贫困地区水电资源开发资产收益扶贫改革试点，探索建立资产收益扶贫和后续发展的长效机制。要从八个方面建立健全水电开发利益共享机制。一是完善移民补偿补助政策。加快完善与移民群众切身利益密切相关的土地、房屋等征收补偿政策，提高移民群众的获得感。二是尊重当地少数民族特色。充分考虑当地风俗民情、宗教文化特点，合理确定补偿补助项目和标准。三是提升移民村镇宜居品质。落实乡村振兴战略，改善库区城乡建设面貌。四是创新库区工程建设体制机制。建立建设资金分摊机制，按照移民政策合理确定水电工程承担复建资金。五是拓宽移民资产收益渠道。合理使用移民征地补偿补助费用，有条件的地区要优先为移民配置土地。六是推进库区产业发展升级。统筹移民安置规划、后续产业规划，对库区生产发展、产业升级做出安排，实现移民就业增长和持续增收。七是强化能力建设和就业促进工作。用好用足移民安置技术培训费，在后期扶持资金中增加移民培训项目和费用。八是加快库区能源产业扶持政策落地。用好用活能源扶贫和支持地方经济发展政策。
实际上，近几年来，国家已经相继出台有关政策，鼓励探索、完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，保障农民分享土地增值收益。2016年，《十三五规划纲要》提出：“探索资产收益扶持制度，通过土地托管、扶持资金折股量化、农村土地经营权入股等方式，让贫困人口分享更多资产收益”。《国土资源部 国家发展改革委 水利部 国家能源局关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》（国土资规〔2016〕1号）提出：“对在贫困地区开发水电占用集体土地的，可试行给原住居民集体股权方式进行补偿，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。”因此表明，国家逐步提倡并鼓励被征地农民资产入股，共享项目开发收益。在水电项目中，往往需要征占用大量的集体土地，土地及移民的补偿补助费用及后期的逐年补偿费用均让项目业主承担较大压力。特别是目前电改形势下，在电站经营巨额亏损情况下，项目业主依然需要在逐年补偿标准逐年提升的同时千方百计筹措逐年补偿费用，努力确保移民安置区社会稳定，实在是苦不堪言。而同时地方政府给以的支持力度往往不够，导致项目业主的困难述求难以得到高度关注，经常出现项目业主方极力奔波呼喊仍然难有作为的无力局面。因此，我们应积极跟进国家政策层面变化情况，在现有电力体制已难以保障企业生存发展的情况下，也应摈弃原有电力体制下风险自担的方式。积极探索水电移民资产入股安置等共享方式研究，在保障移民及相关权益方利益的同时风险共担。当企业出现经营困难的情况发生，可以促使企业与利益相关方、地方政府心往一处使，共同突破困难局面，而不是现在的风险自担且难有作为局面。
以上有关的水电开发利益共享机制政策一旦正式执行，必将成为破解大型水电站移民安置诸多难题的“金钥匙”，我们必须紧紧抓住这一契机，全力协调、配合国家、相关职能部门、地方政府积极开展相关的移民安置配套政策，包括搬迁安置、生产安置、就业、补偿补助标准等方面的政策，妥善安置好水库移民，促进移民致富和地方经济发展。让库区政府和移民能够分享更多的收益，让水电开发成果更多惠及贫困地区和移民群众，促进共享发展。
（五）与扶贫攻坚相结合
大型水电项目仅依靠水电移民政策和规划设计概算要解决当前的问题是不可能的，还需要整合各方面政策、资金。当前，国家对扶贫工作非常重视，列为三大攻坚战之一，统筹帮扶资源集中攻坚，并给予政策上的大力支持。而水电项目所在地很多都位于老少边穷贫困地区，因此，就需要征地移民工作人员认真学习研究中央《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》和国家能源局《关于加快推进深度贫困地区能源建设助力脱贫攻坚实施方案》，寻找具体项目与当地扶贫工作的结合点，比如根据所处贫困地区争取扶贫电量。密切跟踪国家、各级地方政府针对“三区三州”制定差异化信贷、财税等政策情况，及时掌握土地政策及移民改复建项目的优惠扶持政策等。
五、结语
新电改形势下，大中型水电项目的生存发展存在较大困难，作为水电建设项目重点的征地移民工作（特别是移民人数众多、征占用地数量大的电站），创新、探索水电移民工作的新思路，正确处理好水电开发和征地移民之间的关系，将为企业的生存发展提供强力支撑。并且，在企业生存发展的同时，也能让移民群众共同享有水电开发带来的效益，促进地方经济积极发展，必将极大的保障移民安置区的社会稳定。
论文作者:沈再军,武静
论文发表刊物:《电力设备》2019年第5期
论文发表时间:2019/7/24
标签：移民论文; 水电论文; 电价论文; 金沙江论文; 水电站论文; 项目论文; 电站论文; 《电力设备》2019年第5期论文;