加快建立城市基本住房保障制度，本文主要内容关键词为：保障制度论文,住房论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国城镇居民的基本住房需求及其保障情况
2005年末，我国城镇人均住房面积达到26.1平方米；自有住房率达到85.8%。表明大多数城镇居民家庭拥有住房，居住水平明显改善。但也还有14.2%的城镇居民家庭没有自己的房屋。2006年，享受低保的城镇居民为2241万人，占城镇居民的3.88%。据国家统计局2006年的一份问卷调查，年收入4万元以下的城镇居民家庭中，有买房需求的达到20%。综合这些情况，城镇居民基本住房存在困难的户数，大约占总户数的5%左右；可能产生基本住房购买需求的户数，大约占总户数的15%左右。按照这一估计，必须保障的城镇基本住房需求约为975万户(19495万户×5%)；基本住房保障制度需覆盖的约为2924万户(19495×15%)。
按照必须保障的住房需求户均30平方米计算，需要2.95亿平方米住宅面积或相应的租金补贴；按照基本住房制度覆盖范围的住户每年有10%产生实际买房需求，户均购买60平方米计算，需要1.75亿平方米住宅面积。
根据建设部的统计，我国享受廉租房的户数仅为全部城镇居民家庭的0.5%（不到100万户）；经济适用房的销售面积，2001-2005年累计为1.85亿平方米，年均3700万平方米。总体看，我国基本住房需求保障程度还比较低。这也是群众对房价上涨反映强烈的重要原因。
二、一些国家的做法及启示
韩国解决低收入家庭住房问题的基本政策，是政府出资或资助建设公租房，以低廉价格出租给占人口10%的最低收入家庭。此外，由韩国国民住宅基金提供低息贷款支持建设可出售的公租房，实际是政府为低收入阶层提供的“低价房”。1962年到1998年，韩国政府建设了94万套公租房，约占同期新建住房总量的9.6%，其中89%的公租房提供给低收入阶层租用，较好地解决了低收入缺房户的住房不足问题。新加坡通过建屋发展局(HDB)建造公共租屋，解决中低收入居民住宅问题。对占总户数8.5%的困难户，通过政府补贴帮助其购买60平方米的低价旧房；对占总户数8.5%的特困户，提供42平方米左右的廉租屋，每月只象征性地收十几新元的房租。美国重视住房立法，对住房保障政策的制定实施提供制度保证。其中，《合众国住房法》规定要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划；《国民住宅法》要求由政府提供低息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅建设；《开放住房法案》为帮助穷人成为房主，规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房。美国家庭收入未达到所在地区家庭平均收入80%者，均可以申请住房补贴。日本主要以租赁形式解决低收入家庭的住房困难，资金主要由国家财政提供，地方政府主要为相应的住房建设提供土地（土地优先供应）和组织建设及管理。
综合看，这些国家的政府通过不同方式，都比较有效地提供了基本住房保障。
三、我国住房制度改革的实践和探索
我国住房制度改革之初，国务院[1998]23号文件就明确提出要建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，提出对最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。应该说对城镇居民的基本住房保障是高度重视的。但在福利分房转为福利购房，大多数城镇居民家庭住房解决以后，未能及时建立一套规范的基本住房保障制度，廉租房、经济适用房制度在具体执行中，既不够规范，保障能力也存在较大差距。针对城镇居民基本住房保障问题，一些城市的政府做了有益的探索。
以成都市为例。成都市政府从1999年开始启动廉租住房工作，到2004年实现了廉租住房租金补贴“应保尽保”。同时，大力建设经济适用房，不断探索完善经济适用房制度。在此基础上，逐步扩大廉租房和经济适用房制度的覆盖范围，形成了覆盖城市中低收入及以下水平家庭的基本住房保障制度。截至2006年底，累计解决城区11万多户中低收入及以下水平家庭的住房问题，占城区住户总数的10%以上。其主要做法值得借鉴。
（一）加快建立廉租房制度
在全面调查的基础上，全面掌握全市需要廉租房的户数，并建立完整档案；按照发放租赁补贴为主，实物配租为辅的方法，对符合租住廉租房条件的家庭实现了“应保尽保”。
按照廉租房保障标准，严格准入和退出管理。建立街道办事处、区房管局和市住房保障机构三级审核体系，采取公示制度和定期审查措施（每年），形成动态监管系统。对特殊困难家庭，则从实际出发，通过安置房屋（实物配租）解决基本需求。
围绕廉租房制度建设，建立城市公共住房专项资金。由住房公积金增值部分的一定比例、政府土地出让净收益的一定比例(5%)和城市财政预算安排必要补助（在以上两部分不足时）组成。使资金来源制度化、规范化。同时，保证廉租房建设用地，2007年已初步落实廉租房建设用地100亩。
在资金增加和“应保尽保”的前提下，逐步扩大廉租房制度的覆盖范围，对没有达到廉租房保障条件，而又买不起经济适用房的低收入家庭（俗称“夹心层”），也通过适量的租金补贴形式，解决其基本住房需求。
（二）探索完善经济适用房制度
明确中低收入家庭的标准（户年收入22000-40000元），通过街道、区、市三级审核，严把准入门槛；实行“按照标准，提前登记，按需建设，保证供应”的方针，准确掌握经济适用房需求总量，充分满足保障对象的购房需求，根据需求和经济适用房建设标准（中小户型，非电梯住宅面积控制在90平方米以内），严格管理经济适用房建设；支持企事业单位利用存量土地集资建房，并纳入经济适用房管理；对经济适用房建设实行免收土地出让金，配套费减半征收等优惠政策，同时，对其销售实行政府定价；规定购房人在取得房屋产权证、土地使用证三年以后，才可以上市交易，同时必须返还政府在该房屋建设中给予的土地及其他优惠；规定购房人出售经济适用房以后即失去再申购此类住房的资格。准入和退出环节的严格管理，较好地防止了经济适用房建设和销售方面的混乱情况，到目前为止，成都市经济适用房没有出现供不应求和排队抢购的局面。
逐步完善经济适用房来源。目前除政府组织集中建设经济适用房外，成都市正在探索新办法。具体考虑是：由住房保障管理部门根据掌握的廉租住房和经济适用房的需求情况，购买开发项目尾盘房或二手房等合适房源。
合理规划经济适用房布局。目前的经济适用房建设方式，造成中低收入家庭集中居住的格局，不利于形成良好的社区环境，也不利于引入物业管理。成都市正在结合房源获取方式的调整，综合考虑中低收入家庭生活、工作、上学等多方面需要，积极调整经济适用房布局，使其逐步趋于合理。
对于拆迁户中的最低收入家庭和低收入家庭，也在经济适用房制度内采取多种方式解决其住房困难。其一是在政策支持下购买（针对不同家庭的情况，在购房时给予30%、50%、甚至70%的优惠，对特殊困难家庭再进行特别补助）；其二是对低保家庭一次性发放5年租金补贴，支持其解决住房困难。
对经济适用房进行了售改租试点。2006年，推出了100套经济适用住房，参照市场租金出租，申请者近千户，反响比较热烈。未来将逐步扩大经济适用房租赁比重。
（三）积极建立城市基本住房保障制度
在廉租房制度和经济适用房制度的基础上，探索建立城市基本住房保障制度。2006年8月1日，成都市制定并发布了《成都市城市公共住房制度实施方案（试行）》，并配套发布了《成都市最低收入与低收入家庭住房保障实施细则》、《成都市经济适用住房销售管理实施细则》等政策性文件，初步形成了全面覆盖城市最低收入家庭（户年收入8000元及以下）、低收入家庭（户年收入8000-22000元）和中低收入家庭（户年收入22000-40000元）的基本住房保障体系，并且正在推动住房保障制度的地方立法，努力使其规范和稳定。
回顾我国住房制度改革的实践和一些城市的探索，可以认为，建立城市基本住房保障制度势在必行。
四、对城市基本住房保障制度建设的几点初步设想
（一）扩大覆盖范围，随着经济发展逐步提高保障水平
当前我国廉租房和经济适用房制度覆盖面明显偏小，应扩大廉租房和经济适用房的覆盖范围，其中廉租房覆盖面宜逐步扩大到城镇居民的5%左右；经济适用房宜覆盖全部中低收入家庭（中等偏下收入、低收入、最低收入家庭）。各级政府应筹集必要的土地和资金，在“十一五”期间集中建设一批廉租房和经济适用房，较大幅度地提高城市基本住房保障水平。随着经济发展水平提高，廉租房和经济适用房的保障水平也应该相应提高。
（二）明确保障对象，严把准入门槛
城镇基本住房保障制度保障的是城镇中低收入家庭中住房困难，必须租住或购买基本住房的家庭。要以此加强准入管理，防止不符合标准的家庭违规享受这一保障，增大政府资金和房源方面的压力。
（三）建立经常性审核制度，加强退出管理
对享受廉租房的家庭要定期审核，对收入或住房条件发生变化的家庭，要及时调整保障方式；经济适用房应该逐步转为政府投资为主的建设方式，住户出售经济适用房，应该统一由政府收购，形成经济适用房闭路循环的模式，切断与市场商品房交易活动之间的联系。
（四）保障所需资金
资金到位，是建立基本住房保障制度的重要基础。应建立规范的城市基本住房专项资金，在住房公积金增值部分、土地出让金纯收入的一定比例（目前为5%）以外，还应该规定由相应级别的财政预算保底。
（五）建立相关机构和管理队伍
城市基本住房保障是政府的一项重要公共职责，应该同义务教育、公共卫生一样，设立专门机构和管理队伍。目前一些城市廉租房的管理队伍非常薄弱，这一状况应该尽快改变。基本住房需要找政府，必须有方便、快捷、高效的政府职能部门。建议在各级房管部门的基础上，尽快建立城市基本住房保障管理机构。
（六）加强立法
城市基本住房保障制度是我国住房制度的一个重要组成部分，涉及众多城镇居民家庭的基本生活条件保障，应该以立法的形式确立其地位，规范其运作，也增强对各级政府的约束。建议有关部门在深入调研的基础上，尽快起草《城市基本住房保障法》。