论地方政府负债审计中的若干问题，本文主要内容关键词为：地方政府论文,若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方政府债务是指地方政府作为债务人按约定的条件向债权人承担为或不为的义务，即由地方政府及其职能部门直接借入、提供担保和反担保、欠账等形式形成的，最终必须由地方政府承担偿还责任的债务。改革开放以来特别是近年来，地方政府负债扩大了地方政府的支出规模，为加快地方的基础设施、社会事业等方面建设投入和加速经济发展提供了可能，促进了当地经济的快速发展。但与此同时，地方政府负债余额呈“滚雪球”状发展，成为地方财政风险的主要组成部分。地方政府过度负债已经成为影响中国经济发展的制约因素。因此，地方财政审计应该不断提高审计质量，进一步发挥审计的监督职能作用，加大地方政府负债审计力度，及时发现、防范和化解财政风险，为促进地方经济社会又好又快发展做出积极贡献。
一、充分认识地方政府负债审计的重要性
（一）加强地方政府负债审计是防范和化解地方政府债务风险的客观要求。我国法律对地方政府的负债行为既无明确的规定，也缺乏必要的制约。当地方政府负债已经普遍化之后，一些地方政府的领导人开始逐步大胆起来，大量负债建设自己的“政绩工程”。这不仅加大了银行的信贷风险，同时也使地方财政日后的偿债压力增大，形成对以后各届政府管理的风险。特别是地方政府出于地方利益的考虑，潜意识地进行自我保护，依靠他们自身很难彻底摸清其债务家底，也难以有效防范债务风险。因此，我们要充分认识到加强地方政府负债审计的重要性和紧迫性，采取更加积极和更加稳妥的措施，最大限度地化解地方政府负债的风险，最大限度地降低地方政府负债的负面影响。
（二）加强地方政府负债审计是解决地方财政收支矛盾的重要举措。当前，我国地方财政收支矛盾加剧，财政收入缺乏稳定增长机制、财政支出负担沉重等现象显现，导致了地方债务规模的不断膨胀，地方政府债务的巨额利息支出加剧了财政困难，从而使地方财政赤字风险和地方政府债务风险不断增加，并相互转化，造成恶性循环。因此，要加强预算执行情况审计，加大对财政预算资金、转移支付资金、预算外资金、国有资本收益、非税收入等资金的监督力度，关注财政支出结构调整，积极解决地方财政收支矛盾。
（三）加强地方政府负债审计是预防和遏制腐败行为的有效途径。少数地方政府官员为了在有限的任期内表现“政绩”，获取政治资本，不惜较高的代价大规模融资举债，大搞“形象工程”，在社会上造成了恶劣的影响。地方政府举债行为中，较少考虑成本效益或者财政风险因素，造成了严重的损失浪费，成为腐败和违规现象高发的温床。因此，审计机关要严格按照法定职责、权限和程序，敢于碰硬，敢于揭露问题，提出高质量、高水平、科学合理的建设性意见，预防和遏制政府负债中腐败的滋生。
二、正确把握地方政府负债审计的原则和重点
（一）地方政府负债审计的原则。对地方政府负债的审计，不能停留在对相关数据的简单相加和比较的层面上，不能简单地把负债总数与地方财政可用财力的比数作为偿债风险程度，从而草率地下结论，而是应当从当地实际出发，进行多角度、充分的分析，才能得出正确的结论。
1.具体项目的合理性。地方政府为提前推进某个项目的建设，通常采取负债方式筹集资金。因此，审计机关监督具体项目的合理性就非常重要。要对项目的可行性开展研究，对需要开展负债的项目或不需要通过负债形式开展的项目进行分析论证，确定该项目是否合理。
2.债务结构的科学性。债务结构包括：举债方式、各举债方式的比例、举债期限等。如何采用科学的举借方式，确定合理的举债比例和举债期限，是资金是否能发挥最佳效益的首要因素。
3.偿债能力的充分性。偿债能力决定着财政风险的大小。地方政府的偿债资金来源包括：财政经常性账户结余、转让国有土地的收入、基础设施提供的公共服务收取的费用和出让国有企业股权等国有资产的收入，其中第四项收入主要用来安排国有企业职工下岗后的社会保障及再就业等费用，一般不用于偿还负债。因此，地方政府可用于偿还债务本息的资金基本上来自前三项收入，地方政府的债务总量，不应该超越其在债务存续期间的总偿债能力的边界。
4.信用保障的合法性。由于在法律层面上，地方政府负债找不到任何合法性依据。因此，各级政府在举债问题上大都巧借名目，使债务风险加大，进一步引发地方财政支付危机。这就要求信用保障的合法性必须成为审计监督的重要组成部分。
（二）地方政府负债审计的重点。目前，地方政府负债已成为各级地方政府面临的一个突出问题。对地方政府负债审计时要掌握哪些重点，采取怎样的审计方法，也成为审计机关关注的主要问题。对地方政府负债的审计应关注三个重点：
1.关注地方政府债务管理制度是否建立和完善。地方政府债务管理制度是否建立，以及各项制度是否完备，是地方财政收支平稳运行的基础。对地方政府负债管理制度的系统性、科学性、严密性和制度执行的有效性的监督，应该成为审计的重点内容。一方面，从制度层面上不断完善政府负债的管理措施，对制度缺失造成的管理方面的问题，分析其产生的原因，提出建设性意见和措施；另一方面，对制度执行情况进行重点核查，既要对财政等有关部门对政府负债的管理制度是否执行到位进行审计，也要对各具体负债单位是否按规定程序报批和按照批准计划进行审计，对制度不落实或者执行不到位的情况要深入分析原因。
2.关注地方政府负债偿还能力和偿债机制的有效性。首先，审计要根据地方财政财力情况，充分摸清当地财政现实潜在的偿债能力，调查了解财政可变现资产以及潜在收益，测算偿债资金来源，对依靠收益偿债的项目，要对预期收益进行合理测算，分析预期收益是否足以还本付息，而且要分析依靠收益偿债是否存在周期过长需要不断贷新还旧。其次，要关注地方政府负债的总体结构是否合理，政府和财政部门对偿债资金是否有充分的计划和安排，是否存在较大缺口，偿债风险发生的可能性是否存在等等。
3.关注地方政府债务使用的合理合规性和效益性。地方政府性负债建设项目资金只能用于事关区域整体发展所急需但暂时存在资金缺口的基础设施、公用设施项目，而不得用于经常性支出和竞争性项目建设。因此，要切实加强对负债项目绩效审计监督，对具体负债项目债务使用的合理合规性进行审查，对项目实施中擅自扩大建设规模、提高建设标准的问题严肃查处，控制项目投资及负债规模，尤其要对改变负债用途的情况予以充分揭示，从而提高负债资金的使用效益。
三、建立健全地方政府负债管理审计监督机制
（一）建立地方政府举债评审机制。对地方政府举债规模、项目、成本、偿债渠道等进行评审论证，避免盲目性和随意性；建立偿债责任制和责任追究制度，对债务的使用偿还要签订责任状，明确权利、义务、责任，对盲目举债、搞低水平重复建设造成的损失浪费，或因工作失职造成无法按期还本付息的，要追究直接责任人的责任。同时，要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。
（二）建立地方政府负债风险监测机制。要把握地方政府负债风险的特点，明确地方政府债务风险监测目标，建立科学的地方政府债务风险评估与分析标准，建立地方政府债务风险监测信号与识别机制、地方政府债务风险监测的中间控制机制和地方政府债务风险监测的调节传导机制，形成持续的、动态的、有差别的审计监测系统。要建立科学的风险预警机制，要从分析影响地方政府负债风险的静态与动态因素出发，找出引起地方政府负债风险的警兆指标，构建地方政府负债风险的预警体系。
（三）建立地方政府负债资金使用效益评价机制。对负债建设行为进行科学的管理、决策、投资等活动，分析评估其带来的经济效益、社会效益和环境效益，积极发挥审计机关在债务管理中的作用。对所涉及工程建设资金加强审计监督，深入做好全过程跟踪审计，切实加强工程拆迁审计和竣工决算审计，严肃查处项目建设中高估冒算、挪用侵占资金、挤占建设成本和损失浪费等行为，努力提高投资效益，防止资产流失，确保债务所形成资产的安全完整，保值增值，提高项目偿还债务能力。
（四）建立地方政府债务信息披露机制。建立有效的政府债务信息披露机制，需要改革目前的政府会计体系，采用一定程度的权责发生制基础，正确计量政府资产和负债状况，建立政府财务报告制度，定期、规范地披露政府财务状况，并经过审计机关和立法机关审议批准。这也是地方政府改善治理、加强透明度和履行受托责任的重要内容。
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