制度互补与电力市场化改革，本文主要内容关键词为：电力论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国电力改革始于引入独立发电厂商，围绕政企分离和解决独立厂商与一体化厂商之间的不公平竞争问题展开。经过多年改革，电力产业在改革投资体制、开放发电环节、实现政企分离、厂网分离、组建监管机构、建立区域市场等领域取得了进展，长期存在的发电、输电、配电、售电一体化垄断结构得到深刻改变，初步形成了政府监管和市场机制共同起作用的结构。现行改革的主要问题是缺乏提高效率和降低成本的内在激励，具体表现在机制设计滞后于结构变化，改革进展在各个环节之间不平衡，售电环节没有引入竞争机制，价格管制仍采取传统办法，所有这些都严重影响电力改革成效，使电力产业仍然面临市场机制和政府监管双重失灵的风险。电力下一步改革的关键是能否在输电系统形成独立、公开、公平的架构，建立一个非歧视性的监管结构和有效的电力交易市场，确保电力批发市场和零售市场高效可靠运行。惟其如此，电力改革才能实现制度和机制与结构变化的协调配套，走出双重失灵的陷阱，实现社会对电力产业控制策略损失最小化。
一、电力规划与电源结构优化
一般产业可以通过市场机制调节供求，但电力项目作为沉没成本较高的长期投资，在优化电源布局和电源结构方面还必须借助规划的力量和适当的核准程序对市场主体和交易对象进入市场进行管理。1985年之前，我国对电力工业一直实行中央纵向垄断管理体制，政企合一，国家独家办电。为了调动地方政府、企业、外资等方面投资电力的积极性，扭转电力短缺局面，1985年之后政府陆续在电价、税收、利率、折旧、资金筹集等方面出台了一系列鼓励多方办电的措施，形成了一批独立发电企业，改变了中央独占发电市场的格局，改善了电源投资来源单一、投资不足的问题，推动了电力产业快速发展。投资体制改革以后，规划在电力工业布局和结构优化中的作用越来越重要，电力市场准入应该充分发挥规划和市场两种手段的作用，强调总体布局和电源结构优化两个关键点。
第一，电力项目中长期发展建设规划明确之后，应尽快简化电力建设项目核准方式。国家已经编制电力项目中长期发展建设规划，规划可以更有效地统筹考虑各地区、各类电源的布局。电力项目建设应该坚持区别规划内项目和规划外项目、竞争环节和垄断环节的原则，尽快改革规划内项目的核准方式，简化放宽发电、售电和其他服务环节的市场准入，鼓励非国有资本以参股、控股的方式进入输电、配电等垄断领域，改变现有改革偏重重组，忽视新厂商、新资本进入的局面。
第二，为分布式能源、热电联产和风电建设提供便捷的准入通道。分布式供电系统不需要大型发电厂，而是利用各种不同能源发电的小型发电机组成的网络来提供电力。这种分散在用户端或靠近用户端的各种高效节能的能源梯级利用系统，可以综合利用资源，避免远距离输电造成的线损，实现对土地、环境、燃料和水等资源的高效利用。热电联产能够同时产生蒸汽与电力，能源效率比起单独发电或单纯发热的效率明显提高，火力发电的热效率只有33％—36％，但热电联产可达60％，一般锅炉的运行热效率约50％，而热电联产、集中供热的锅炉运行热效率在80％。加快发展热电联产可以有效缓解能源和环境压力。现行政策规定热电燃煤电站由国务院投资主管部门核准，非燃煤项目由省级企业投资项目主管部门核准。建议继续简化和改革核准方式，授权省级政府制定辖区热电联产发展规划，报国家发改委批准后，规划内热电项目核准权限下放给省级政府，核准的内容要从经济性指标转移到加强用地、安全、环保和对公众的影响等方面的社会性指标上来。
第三，制定明确的能源配比义务，让发电企业而不是用户承担成本分摊义务。2006年我国出台了风力发电、生物质发电价格和费用分摊办法，规定电价和费用高于常规发电的部分，通过向用户征收电价附加的方式解决。这种办法将可再生能源发电成本直接转嫁给电力用户，不能激励常规能源发电企业投资可再生能源。具有更强激励的选择是让效率较低的火力发电企业承担可再生能源配比义务，即承担一定比例的可再生能源发电义务，该义务可以自行设置发电机组，或向其他企业或设置自用发电者购买容量，或缴纳基金的方式来履行。为鼓励使用能源效率较高的发电设备，应免除高效率企业负担的能源配比义务。
二、输配分离、配售分离与电网开放
电力产业可以将传统综合电业分为发电、输电、配电、售电等四个环节，每个环节可以分别独立经营，也可以将其综合到一个企业。各国在电力改革中，处理厂网关系的方式差别很大，有的仍保留一体化企业，多数国家是实现了厂网分离。我国本着解决纵向一体化垄断问题的目的，2002年以“纵向分切”的方式将国家电力公司管理的电力资产按照发电和电网两类业务进行重组。经过这次改革，我国电力产业发电企业形成了多个规模大、实力强的全国性独立发电企业，其中，前五大发电集团均拥有3000万千瓦以上的装机容量，且均匀分布在6个区域电力市场，这为各个区域发电领域的充分竞争提供了很好的市场结构。在电网方面，成立国家电网公司和华北、东北、西北、华东、华中五个区域电网以及南方电网公司。国家电网公司负责各区域电网之间的电力交易、调度，参与跨区域电网的投资与建设。区域电网公司负责经营管理电网，保证供电安全，规划区域电网发展，培育区域电力市场，管理电力调度交易中心，按市场规则进行电力调度。
推进厂网分离，组建5家发电公司、国家电力网、南方电力网以及5个区域性电力网，有利于推进竞价上网和国家对输配电价的监管。但我国厂网分开的改革，并没有从根本上改变各地区电网公司独家买电的垄断格局，电网公司集输电、配电和售电于一体。厂网分离以后，只有进行输配分离、配售分离，才能为电力市场提供多个买方，才能在售电环节形成竞争机制。下一步电力改革应该探索在发电、售电两个环节同步引入竞争的方式，使终端用户分享电力改革的利益。
第一，厂网分离以后，电力传输依然独占垄断，应通过价格控制和激励措施来改进效率，防止电网经营者滥用垄断势力。能否实现电网向各发电公司、配电公司以及部分大用户开放，确保各发电公司都能公平合理地利用电网出售电力，成为厂网分离后的重要课题。这就需要完善电网接入制度，强化国家监管，保证各类发电企业不受电网公司歧视和排挤。
第二，实行厂网分离后，相应地必须单独制定合理输、配电价格，保证供电企业的合理利润。从火力发电与供电企业的盈利状况比较，我国目前发电企业明显优于供电企业(见表1)。这一状况如果长期延续下去，会造成电网投资不足，电网投资不足又会影响电站建设，制约我国电力发展。必须通过制定单独的输、配电价的方式，以保证输、配电企业的正常盈利。
表12004年发电企业与供电企业的盈利状况比较
销售利润率 发电企业数量 供电企业数量资产利润率 发电企业数量 供电企业数量
≥20
5 5 ≥20 3 3
≥15 10 6 ≥15 7 3
≥10 17 7 ≥10 11 3
≥5
36 9 ≥5 22 6
≥1
4931 ≥1 4422
＜1
5753 ＜1 5731
资料来源：中华人民共和国国家统计局(2005).
第三，进一步放宽用户选择权，促进售电环节的竞争。开放用户选择权，允许更多用户直接从发电企业购电，有利于改变电网企业独家购买电力的格局，削弱电网企业的垄断势力，为电力供给各个环节改进效率提供激励。许多国家的经验表明，适当的制度设计可以在售电环节引入竞争机制(戴维.M.纽伯里，2002)，克服终端用户选择供电商的技术障碍。目前，我国电力改革侧重在发电环节引入竞争，对解决输电、配电和售电环节垄断考虑不够。目前开展的较高电压等级或较大用电量的电力用户向发电企业直接购电的试点对参加直供的买方和卖方都有要求，终端用户选择供电商的权利受到过于严格的限制。随着输配电网设施的完善和技术条件及市场环境的成熟，我国应进一步扩大具有选择权的用户范围，放宽用户和售电商的选择权，取消用户选择电力供应商需要核准的规定，允许一切符合条件的发电厂商参加直供，实现大用户和售电商与电力供给者之间的自由选择。
第四，尽快实施输配分离、配售分离。输配电系统是把电力输送到用户的必要工具，为避免浪费土地和其他资源，需要维持垄断格局。为彻底解决电力产业垄断的弊端，我国电力产业在厂网分离后，应该在电网与配电实行内部分开核算的基础上，彻底改变各个地区供电局与省网公司之间的隶属关系或产权联系，尽快实施输配分离、配售分离。不论国有或非国有，均需对输电、配电运营者进行有效的监管，限制输电公司直接经营配电公司和上划代管地方独立配电公司。
三、电价形成机制与电价监管
1.新电价形成机制与电价监管框架的特征
为了进一步促进电力工业的发展，国办发(2003)62号文提出了电价改革方案，明确了改革的指导思想、目标和原则。2005年国家发改委出台了《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》、《销售电价管理暂行办法》。新的价格改革与管理办法设计的电价形成与电价管理框架，是一种政府加市场模式，制度设计的模块化程度低，政府与市场的作用呈现竞争而非协调形态。
第一，多种定价机制并存，无论是发电侧，还是售电侧都没有形成统一的定价机制，从而不利于充分发挥竞争机制的作用。新的方案把上网电价区分为竞价上网前电价和竞价上网后电价。竞价上网后上网电价实行两部制，容量电价由政府制定，电量电价由市场竞争决定。竞价上网前上网电价由政府按一定规则定价，包括多种定价形式：原国家电力公司系统直属并已从电网分离的发电企业，暂执行政府价格主管部门按补偿成本原则核定的上网电价，并逐步按独立发电厂的规定执行；电网公司保留的电厂，已核定上网电价的，继续执行政府价格主管部门制定的上网电价；未核定上网电价的电厂，电网企业全资拥有的，按补偿成本原则核定上网电价，非电网企业独资建的和独立发电企业的上网电价，由政府价格主管部门根据发电项目经济寿命周期，按照合理补偿成本、合理确定收益和依法计入税金的原则核定。其中，发电成本为社会平均成本；合理收益以资本金内部收益率为指标，按长期国债利率加一定百分点核定。通过政府招标确定上网电价的，按招标确定的电价执行。符合国家审批程序的外商直接投资发电企业，1994年以前建设并已签订购电合同的、1994年及以后经国务院批准承诺过电价或投资回报率的，在保障投资者合理收益的基础上，可重新协商，尽可能促使其按新体制运行。除政府招标确定上网电价和新能源的发电企业外，同一地区新建设的发电机组上网电价实行同一价格，并事先向社会公布；原来已经定价的发电企业上网电价逐步统一。在保持电价总水平基本稳定的前提下，上网电价逐步实行峰谷分时、丰枯季节电价等制度。
第二，政府对上网电价及输配电价的管制运用的依然是传统的管制办法。新方案规定，竞价上网后的上网电价中，容量电价以区域电力市场或电力调度交易中心范围内参与竞争的各类发电机组平均投资成本为基础制定。计算公式为：容量电价=容量电费/机组的实际可用容量，其中：容量电费=K×(折旧+财务费用)，K为根据各市场供求关系确定的比例系数，折旧按政府价格主管部门确定的计价折旧率核定，财务费用按平均投资成本80％的贷款比例计算确定。
输配电价同样采取传统的价格管制办法。电价改革初期，共用网络输配电价由电网平均销售电价(不含代收的政府性基金)扣除平均购电价和输配电损耗后确定，逐步向成本加收益管理方式过渡。在成本加收益管理方式下，政府价格主管部门对电网经营企业输、配电业务总体收入进行监管，并以核定的准许收入为基础制定各类输、配电价。准许收入由准许成本、准许收益和税金构成。准许成本由折旧费和运行维护费用构成。其中，折旧费以政府价格主管部门核准的有效资产中可计提折旧的固定资产原值和国务院价格主管部门制定的定价折旧率为基础核定，运行维护费用原则上以电网经营企业的社会平均成本为基础核定。准许收益等于有效资产乘以加权平均资金成本。有效资产由政府价格主管部门核定。加权平均资金成本(％)=权益资本成本×(1-资产负债率)+债务资本成本×资产负债率，条件成熟时，电网经营企业加权平均资金成本按资本市场正常筹资成本核定。
第三，销售电价实行政府管制，采取的是有差别的定价政策。居民生活、农业生产用电，实行单一制电度电价。工商业及其他用户中受电变压器容量在100千伏安或用电设备装接容量100千瓦及以上的用户，实行两部制电价。受电变压器容量或用电设备装接容量小于100千伏安的实行单一电度电价，条件具备的也可实行两部制电价。平均销售电价按电价构成的因素加以确定。平均销售电价按计算期的单位平均购电成本加单位平均输配电损耗、单位平均输配电价和政府性基金确定。各电压等级平均销售电价，按计算期的单位平均购电成本加该电压等级输配电损耗、该电压等级输配电价和政府性基金确定。居民生活和农业生产电价，以各电压等级平均电价为基础，考虑用户承受能力确定，并保持相对稳定。各电压等级工商业及其他类的平均电价，按各电压等级平均电价加上应分摊的价差确定，并与上网电价建立联动机制。各电压等级工商业及其他用户的单一制电度电价分摊容量成本的比例，依据实行单一制电度电价用户与实行两部制电价用户负荷比例确定。各电压等级工商业及其他用户的两部制电价中的基本电价和电度电价，按容量成本占总成本的比例分摊确定。条件具备的地区，在10千伏及以上电压等级接入且装接容量在一定规模以上的工商业及其他用户，按用电负荷特性制定不同用电小时或负荷率档次的价格。各电压等级工商业及其他用户两部制电价中，各用电特性用户应承担的容量成本比例按峰荷责任确定。不同用电特性的用户基本电价和电度电价的比例，考虑用户的负荷率、用户最高负荷与电网最高负荷的同时率等因素确定。
第四，在上网电价与销售电价之间建立有限度的联动机制，进一步增加了政府定价的难度。新的办法规定，销售电价的调整，采取定期调价和联动调价两种形式。定期调价是指政府价格主管部门每年对销售电价进行校核，如果年度间成本水平变化不大，销售电价应尽量保持稳定。联动调价是指与上网电价实行联动，适用范围仅限于工商业及其他用户。政府价格主管部门核定销售电价后，实际购电价比计入销售电价中的购电价升高或下降的价差，通过购电价格平衡账户进行处理。当购电价格升高或下降达到一定的幅度时，销售电价相应提高或下降。建立电价联动制度，目的是要解决上网电价上涨，而销售电价不动的局面，在上网电价与销售电价之间人为地建立联动制度，貌似考虑了各方面的利益平衡，但实际操作上，不仅增加了难度，而容易顾此失彼。良好的制度设计，应尽可能减少制度与制度之间的关联，以减少制度操作的复杂性。
2.未来改革的方向
新的电价形成机制，更多地强调了电价形成的市场化改革方向，依然是一种过渡性方案，给现有的各种实际的、与市场化改革方向不相匹配的操作留下了大量空间。即便是方案中描述的目标体制，仍然带有很强的折衷色彩，有很多弊端，信息需求量大，管理复杂性程度高，需要进一步进行改革，总体方向依然是在更多地引入市场机制作用的同时，尽可能地降低监管成本，提高监管效率。
第一，随着电力改革的推进，收缩政府定价范围。在竞争能够给用户带来利益的环节，放松市场准入和价格管制，把政府定价转变为市场竞争定价。加强输电网规划和建设，加强对发电厂商合并和价格行为的监管，放宽发电厂商进入或退出区域电力市场的条件。要逐步改变建立在市场分割基础上的多种定价机制同时并存的局面，在全国建立起统一的电价形成机制，打破地区分割和企业分割，有效地促进电力市场的充分竞争。
第二，要以激励管制取代传统管制，促使被管制企业提高投资效率和运营效率。在传统管制的框架下，电力企业缺乏为了占领新的市场和适应用户偏好变化而开发新产品或新服务的压力，它们不必为了通过降低成本赢得竞争优势而不断寻求新的生产技术和组织形式。激励管制是政府在一定程度上授权厂商决定公共服务价格，以便达到理想的经济绩效。国家发改委印发的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》(发改价格[2006]7号)对生物质发电电价采取的标杆定价就是一次激励管制尝试。该办法规定，生物质发电项目上网电价实行政府定价的，由国务院价格主管部门分地区制定标杆电价，电价标准由各省(自治区、直辖市)2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价组成。补贴电价标准为每千瓦时0.25元。发电项目自投产之日起，15年内享受补贴电价；运行满15年后，取消补贴电价。自2010年起，每年新批准和核准建设的发电项目的补贴电价比上一年新批准和核准建设项目的补贴电价递减2％。标杆管制以区域内效率较高厂商成本来确定本区域其他厂商的价格，通过比较各厂商绩效产生间接竞争。此外，下列几种激励管制也可以考虑采用：利润分享管制(Profit Sharing Regulation)，允许厂商取得部分因为改进管理带来的利润；价格上限管制(Price Cap Regulation)，政府确定各种服务平均价格的最高限额，企业可以在这个限度内再平衡；特许经营权竞标(Franchise Bidding)，通过拍卖方式决定特许经营权的获得者；贝叶斯机制设计(Bayesian Mechanism Design)，通过政府给厂商提供自选择合同来解决信息不对称问题。①
第三，在发电、售电环节引入竞争之后，加强对输电、配电网络运营商的管制。输电、配电网络的开放接入是电力改革的关键问题。为了促进电力产业的有效竞争，应当使网络运营者获得适当的投资回报，促进输电、配电、发电和相关设施建设，以充分的输送容量培育有效竞争的市场；应该对网络设施的开放和平等使用作出明确的强制性规定，确保任何经营者(包括发电厂商、电力购买者)能够以非歧视的条件接入输配电网，接入价格必须维持在鼓励进入的水平；为了防止无效率的绕道(如迂回绕道)，避免在现存网络未充分利用的情况下重复建造新网络，接入价格不能过高。
第四，销售电价改革的方向是在允许用户自由选择供电商的基础上，在实行最高限价的前提下，由市场定价。作为重要的生产要素，电力具有很高的前向产业关联性。根据2000年投入产出表计算，我国采掘业、金属产品制造业、电力及蒸汽热水生产和供应业、建筑材料及其他非金属矿物制品业对电力的直接消耗占全部中间消耗的11％—18％。这说明，电力的可获得性及电价高低已经成为促进或制约这些行业发展的重要因素。由于长期的垄断经营，我国是世界上电价最昂贵的国家之一，按现行汇率计算电价比美国、欧洲一些国家高，按购买力平价计算几乎是世界之最，电力工业垄断和低效率问题十分严重。控制电价水平，把不合理的电价降下来，对于保持和提高我国工业的国际竞争力具有重要作用。电价改革的关键是尽快在发电和售电环节引入竞争机制，在保护环境、提高资源利用效率的前提下，通过竞争形成合理的输配电价和合理的电价结构，将终端电价保持在合理水平。在区域电力市场运营之后，政府价格监管职能应集中到监测输电、配电价格，制止发电侧垄断定价，控制价格总水平和终端价格上来。
四、制度互补与改革的协调推进
电力改革的实质就是社会对电力产业选择不同的控制策略。根据詹科夫等人的研究，这样的控制策略主要有四种类型：市场竞争秩序、私人诉讼、监管式的公共强制，以及政府所有。公共强制理论认为，这四种类型中的任何一种类型都不是完美无缺的，制度的设计就要求权衡社会成本：无序的成本和管制的成本。无序的社会成本是指私人当事人损害其他人利益的能力，管制的社会成本就是政府和官员损害私人当事者利益的能力。这种社会成本的权衡最终会形成制度的可能性边界(安德烈·施莱弗，2005)。社会的最优策略就是等成本曲线与制度的可能性边界的相切处。
我国电力改革从发电开始，经过电力公司重组、厂网分离，再到电价管理改革，市场化改革的进程不尽如人意，竞争机制的作用受限。表2简要列出了电力产业实施不同控制策略的社会成本和我国社会控制电力的策略格局。它表明，我国的电力改革还没能实现总损失最小化，电力改革深化的方向就是要选择最优控制策略。根据电力产业的特性和成本最小化原则，我国对电力产业的最优控制策略是将市场机制与管制机制有机地结合起来，通过引入激励型管制和竞争机制提高产业绩效，但目前我国仍没有实现这两者的有效结合，而是不断面临着市场机制和政府监管双重失灵的风险。
表2不同控制策略的社会成本
控制策略发电输电 配电
售电
过度竞争，电源结构不合垄断，收费过高，价
垄断，收费过高，价
完全市场电价波动过大
理，造成资源浪费 格歧视
格歧视
完全政府管制电力短缺，投资不足投资不足，高电价 投资不足，高电价 电价不能反映市场需求
电价较高，成本转嫁用户， 输电费用高，
传统型价格管制 电价高，效率低
电价高，效率低
低效率效率低
鼓励低成本电源，投资可垄断，投资可能
激励型价格管制 投资可能不足 用户得到利益，低电价
能不足不足
传统价格管制，实行限价 政府定价，少数用户可以
当前的控制策略传统价格管制 传统价格管制
条件下的竞争上网与发电厂进行电力交易
竞价上网，考虑电源结构严格控制成本，激 扩大用户选择权，引入竞
改进的方向 激励型管制
优化 励型管制 争，实行最高限价
配售不分。放开终端电价
售电价难以完全与上网电输电独占垄断难可能引起电价上涨，特别
改革的约束 价联动，不同电厂发电成 配电具有垄断性
本差异很大改，信息不对称是农业用电和居民用电价
格上涨，造成压力
资料来源：作者整理。
我国电力改革还有很大引入竞争的空间。部分环节虽然较早地引入了竞争机制，但因受制于关联环节的制度特性，不仅进展缓慢，其成效也大打折扣。电力产业的纵向分离为充分利用市场机制创造了条件，但是，纵向分离后的各个环节上控制策略只有相互协调配套，新的体制才可能最终建立起来。各个环节由于存在纵向关联，从而产生了制度上的互补性，要在一个节点上建立一种新的体制，相应地必须在其相关的环节上建立新的体制。当制度之间没有任何关联时，一项新制度的建立及其作用的充分发挥就无需考虑与周边的制度进行协调与配套。现实情形往往是，一项制度与其周边制度存在互补关系，即该项制度要生存下来并充分发挥作用，必须以其他制度的存在和发挥作用为前提。
在存在制度互补性的前提下，决定制度效率的，就是最差的那种制度。我国电力产业改革始于发电环节引入竞争，但电价形成机制却不鼓励竞争，国家电力公司一体化垄断经营长期妨碍竞争，输电、配电、售电环节仍处于垄断地位，电力产业绩效因为改革在各个环节之间进展不平衡受到制约。电力产业各环节之间联系紧密，电力改革必须在各环节之间协调推进。发电侧建立竞价上网机制，要求售电侧同步引入竞争机制，或建立联动机制，否则在发电环节竞价上网机制就很难执行，而要在发电侧和售电侧建立竞争机制，就必须实行厂网分离、输配分离、配售分离，反过来，如果只实行厂网分离、输配分离，而在发电侧和售电侧不引入竞争机制，其改革的意义就会大打折扣。所以，要最终实现电力工业体制改革的目标，必须进行整体配套改革，否则一种新的制度就可能会在老体制的挤压下变得日渐势微。
制度互补性的另一个表现就是市场机制与政府监管机制的互补性。严重限制电力工业市场化改革进展的另一个因素在于，政府监管机制与市场机制不匹配。电力工业有其特殊性，完全靠市场发挥作用，会因市场失灵造成极大的社会与经济风险，但完全把市场挤出电力产业领域，也无助于高效地解决我国的电力工业发展和电力供求平衡问题。我国电力市场的政府监管同样十分不完善，多头监管的局面仍没有打破，传统型监管方式仍占主导等，造成了政府监管和市场作用处于相互抑制的状态。所以，推动电力工业体制改革的深化，不仅需要各个环节之间的体制建设协调配套，还需要市场体制与政府监管体制的协调配套，其核心就是要实现传统型管制向激励型管制转变，给竞争机制的作用发挥留有充分的空间。
注释：
①贝叶斯机制包括两种类型，即Baron和Myerson(1982)提出的逆向选择模型，以及Laffont和Tirole(1986)提出的道德风险模型。
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